關于PPP工作的調(diào)研報告

□閆小明

2018年，晉中市財政局組隊對我市部分縣（市）PPP工作進展和項目情況進行了專項調(diào)研。從調(diào)研情況看，各縣（市）積極謀劃、主動作為、大膽創(chuàng)新、多措并舉，形成了一些好經(jīng)驗、好做法。

一、經(jīng)驗做法

（一）注重觀念轉(zhuǎn)變

各縣（區(qū)、市）高度重視PPP工作，不再將PPP模式作為單一的融資工具，而是從全面深化改革的高度，充分認識PPP模式對于推動國家治理能力現(xiàn)代化、深化供給側(cè)結(jié)構性改革、激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展動能的重要意義，并將其作為本地區(qū)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構、惠民生的重要抓手。各縣區(qū)都是一把手親自抓、親自管，自上而下、高位推動PPP工作。

（二）注重組織保障

針對PPP項目覆蓋領域廣、涉及部門多、協(xié)調(diào)難度大的客觀情況，很多縣區(qū)都建立了層次清晰、分工明確的組織保障體系。建立PPP中心或PPP辦公室等專門管理機構，明確主體責任，加強上下聯(lián)動，促進工作落實。建立協(xié)調(diào)機制。政府成立PPP工作領導小組，由政府領導掛帥，明確牽頭部門和部門分工，確保形成合力。建立督查機制，將推廣PPP模式列為深化改革重點工作，并定期督查任務進展情況。

（三）注重建章立制

各地區(qū)在及時轉(zhuǎn)發(fā)國家相關政策文件的基礎上，結(jié)合實際情況，制定了本地區(qū)的實施意見和具體措施，為PPP項目規(guī)范實施提供了制度保障。

（四）注重政策扶持

山西省建立了省級PPP基金，撬動更多社會資金參與PPP項目，并積極與中國PPP基金積極對接項目，爭取融資支持。

（五）注重項目落地

各縣依托財政部PPP綜合信息平臺，加強項目庫、咨詢機構庫、專家?guī)旌托畔⑵脚_“三庫一平臺”建設，嚴格篩選項目，做好項目儲備。各地區(qū)按照財政部統(tǒng)一要求，建立了跟蹤指導、對口聯(lián)系和動態(tài)管理機制，強化PPP項目的監(jiān)督管理。

二、取得成效與存在問題

（一）工作成效

隨著PPP項目逐步落地，PPP模式在激發(fā)市場活力、促進公共服務提質(zhì)增效等方面的作用日益顯現(xiàn)，各地區(qū)推進PPP工作的信心和主動性不斷增強。

推動項目加快落地，發(fā)揮穩(wěn)增長作用。截至目前，全市儲備各類PPP項目78個，總投資達600億元以上，錄入財政部PPP綜合信息平臺系統(tǒng)管理的PPP項目共計61個，其中有51個項目已實施啟動，總投資333.7億元。按行業(yè)領域分為：市政道路類項目16個、市政供水、供熱及綜合管網(wǎng)類項目5個、市政垃圾、污水處理類項目6個、交通運輸（含軌道交通）類11個、生態(tài)建設和環(huán)境保護類項目2個、文化旅游類項目3個、醫(yī)療衛(wèi)生類項目3個、教育類項目3個，水利建設類項目2個。已實施項目中屬公共服務領域的項目有29個，總投資約221億元。晉中市本級目前已實施啟動的項目共有15個，總投資約201.23億元，政府前期股權投入僅為5.17億元。

（二）推進PPP工作仍存在一些問題

一是法律政策不健全。目前，我國缺乏PPP專門立法，現(xiàn)行制度層級偏低、效力較弱，各方權益難以通過法律途徑得到有效保障，社會資本對PPP項目長期合作心存顧慮。同時，價格、土地、融資等方面配套政策有待完善，尚不能滿足PPP項目發(fā)展需要。比如，污水、垃圾處理費開征率、征收標準和征繳率偏低，難以覆蓋項目運營成本；PPP項目融資方式相對單一，現(xiàn)有金融服務與項目融資需求不匹配。此外，教育、醫(yī)療等社會領域公益屬性較強，市場整體發(fā)育不足，推廣PPP模式亟需加強政策指導。

二是能力建設不到位。PPP工作內(nèi)容新、專業(yè)性強、復雜程度高，對政府管理能力提出了更高要求。盡管許多地方都成立了專門管理機構，但多數(shù)“有名無編”，存在專職人員不足、專業(yè)人才匱乏、項目經(jīng)驗有限、干部隊伍穩(wěn)定性不高等問題。特別是，一旦出現(xiàn)政府換屆、人員更迭等情況，就容易出現(xiàn)人才斷檔等問題，影響PPP工作推進。同時，政府智庫建設和技術支撐有待加強，從第三方機構獲得的智力支持相對不足。咨詢服務市場發(fā)育也不夠成熟，咨詢機構水平參差不齊，存在服務質(zhì)量不高、違反職業(yè)道德等現(xiàn)象。

三、下一步工作計劃

PPP作為一項綜合性改革舉措，承載了推進供給側(cè)結(jié)構性改革、落實“放管服”目標、促進公共服務提質(zhì)增效的多重任務，對各地區(qū)各部門的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。為更好地推進PPP工作，需要進一步深化認識、凝聚共識，正確處理好以下幾個關系：

一是把握好速度與質(zhì)量的關系。PPP項目投資規(guī)模大、合作周期長，涉及政府與社會資本的雙向選擇，需要進行充分的前期準備和合同談判，才能確保雙方長期穩(wěn)定合作，持續(xù)有效提供公共服務。為此，推進PPP工作，既不能只求速度、不求質(zhì)量，也不能因噎廢食、止步不前，而是要用發(fā)展的、長遠的眼光，平衡好速度與質(zhì)量的關系，促進PPP事業(yè)在規(guī)范中發(fā)展、在發(fā)展中規(guī)范。

二是把握好整體與局部的關系。當前，PPP工作整體態(tài)勢良好，但局部發(fā)展仍不平衡。市政、交通、環(huán)保等領域項目較為成熟，而教育、醫(yī)療等領域項目推進相對較慢。針對上述情況，既要允許各地區(qū)根據(jù)區(qū)域發(fā)展階段和實際，因地制宜、循序漸進，又要鼓勵條件成熟的地區(qū)和行業(yè)，大膽推進、全面鋪開，實現(xiàn)PPP模式廣泛應用。

三是把握好國有與民營的關系。我國實行以公有制為主體的經(jīng)濟制度，公共服務長期依賴政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)提供。民營資本通過PPP模式，開始逐漸進入公共服務領域，真正實現(xiàn)了體制機制上的破冰。從中長期看，推進PPP工作，需要加大對民營資本參與PPP項目的引導和扶持力度，以更好地激發(fā)市場活力，實現(xiàn)公共服務提質(zhì)增效的初衷。

四是把握好建設與運營的關系。歸根到底，PPP模式不是單純的融資搞建設，更要考慮項目建成后的運營服務質(zhì)量。客觀上講，在推廣PPP初期，政府和社會資本往往側(cè)重于項目建設，容易忽視后續(xù)運營服務，存在重建設、輕運營的傾向。為此，要在繼續(xù)推進PPP項目建設的同時，堅持產(chǎn)出結(jié)果導向，建立績效指標體系，加強運營績效考核，確保提升公共服務質(zhì)量和效率。

下一步，我們將重點做好以下工作，推動PPP改革取得更大成效。

一是加強規(guī)范引導。評估完善PPP操作指南、物有所值評價指引、財政承受能力論證指引等制度，劃清PPP與政府購買服務的界限，扎緊制度籬笆，掃除制度盲點，以制度建設促項目規(guī)范。進一步加強地方政府債務管理，完善中期財政規(guī)劃管理和政府綜合財務報告制度，嚴格預算執(zhí)行監(jiān)督、合同履約監(jiān)管和公眾監(jiān)督，防止地方政府借PPP變相融資。要強化產(chǎn)出績效導向，建立分行業(yè)項目績效考核與監(jiān)督管理體系，確保PPP項目全程有監(jiān)督、有考核、有驗收。

二是完善法律政策保障。堅持統(tǒng)一立法、統(tǒng)一市場的原則，積極推動出臺PPP條例，厘清政府與市場的關系，從法律上增強各方特別是民營資本參與PPP的信心。盡快完善投資審批、價費機制、土地劃轉(zhuǎn)、資產(chǎn)管理等配套政策，優(yōu)化項目流程，破除政策瓶頸，適應PPP項目發(fā)展需要。進一步拓寬PPP項目融資渠道，鼓勵金融服務創(chuàng)新，發(fā)揮財政資金和PPP基金的引導作用，推動更多PPP項目落地。

三是提高民營資本參與度。加強PPP項目全流程信息公開，堅持公開競爭性方式選擇社會資本，杜絕不合理的準入門檻和各種形式的所有制歧視，消除民營資本參與PPP項目的隱性壁壘。加快政府誠信體系建設，完善中長期預算管理和政府綜合財務報告制度，嚴格預算執(zhí)行監(jiān)督和合同履約監(jiān)管，為民營企業(yè)進入吃下“定心丸”。將民營資本參與度作為工作考核和獎勵評價依據(jù)，完善以獎代補等相關扶持政策，優(yōu)先支持民營資本參與的PPP項目。

四是加強能力建設。加強對各級領導干部尤其是黨政一把手的PPP政策理論培訓，通過專題研討、案例教學等方式，提升認識水平和綜合素質(zhì)。加快政府PPP智庫建設，拓寬智力合作和人才交流渠道，推行專業(yè)人才培養(yǎng)計劃，增強干部隊伍業(yè)務能力。依托全國PPP綜合信息平臺，加強PPP項目全過程信息公開，主動接受社會監(jiān)督，引導咨詢機構提升服務水平、加強行業(yè)自律，強化咨詢服務對PPP項目全生命周期管理的智力支撐。