健全投入保障機制 積極支持鄉(xiāng)村振興

□段志堅

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。實施這一戰(zhàn)略，需要進一步加大財政投入，優(yōu)化金融供給，切實健全完善投入保障機制。

一、近年來晉城市財政金融投入“三農(nóng)”發(fā)展保障概況

（一）財政投入保持平穩(wěn)增長。2015年-2017年，中央、省、市、縣各級財政投入支持“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展專項資金共計134億元。按年度分別為：2015年43.9億元，2016年為44.6億元，2017年為45.5億元。按級次分別為：中央和省級76.6億元，占比為57.2%；市級19.0億元，占比為14.2%，縣級38.4億元，占比為28.6%。從財政投入的重點和效果看：一是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方興未艾。傳統(tǒng)村落保護、美麗宜居示范村以獎促治使特色鄉(xiāng)村煥發(fā)生機，以農(nóng)村氣化、環(huán)境整治、污水處理為主要內(nèi)容的農(nóng)村清潔工程，以“四好”農(nóng)村路建設(shè)為重點的農(nóng)村道路工程等正在加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。二是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)逐步對接。目前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助已經(jīng)并軌。三是農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展步伐加快。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)園區(qū)、新型職業(yè)農(nóng)民“六位一體”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系正在形成，休閑旅游、文化體驗、養(yǎng)老養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)正在與農(nóng)業(yè)加快融合。四是鄉(xiāng)村三基建設(shè)扎實推進。出臺《晉城市關(guān)于加強“三基建設(shè)”財政投入保障的實施方案》，2017年投入資金2.3億元，重點加大基層建設(shè)投入，增加基層組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼標準，足額保障村主干基本報酬等，有效提升了鄉(xiāng)村治理能力。

（二）農(nóng)村金融服務(wù)體系加快構(gòu)建。一是覆蓋縣鄉(xiāng)村三級的農(nóng)村金融服務(wù)體系基本建立。晉城市農(nóng)發(fā)行、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行、農(nóng)信社（農(nóng)商行）和村鎮(zhèn)銀行是開展“三農(nóng)”金融服務(wù)的主力軍。農(nóng)信社（農(nóng)商行）的網(wǎng)點覆蓋了全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其余機構(gòu)也在中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)或重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局了網(wǎng)點，投放了機具設(shè)備，配備了流動服務(wù)車?；A(chǔ)金融服務(wù)“村村通”工程，已覆蓋行政村2104個，覆蓋率95.47%；按照“金融＋電商”模式建立3770個農(nóng)村金融綜合服務(wù)站，覆蓋行政村2055個，覆蓋率達到93.2%。農(nóng)信社（農(nóng)商行）還開展了全域范圍的信用鎮(zhèn)、信用村和新用戶評定工作。二是金融支農(nóng)力度不斷加大。截止2018年3季度，全市農(nóng)合機構(gòu)和村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款余額合計201.49億元，占到了全部貸款余額的98.6%，較去年同期增加15.36億元，同比增長8.25%。保險行業(yè)承保的中央政策性農(nóng)險覆蓋全，在承保范圍內(nèi)村級覆蓋率達到100%。三是金融服務(wù)和金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新。各金融機構(gòu)圍繞“一村一品一主體”產(chǎn)業(yè)政策，精準對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展信貸需求，創(chuàng)新開發(fā)了“新農(nóng)貸”、“光伏貸”、“富民貸”、“強農(nóng)貸”、“惠農(nóng)易貸”等金融扶貧信貸產(chǎn)品，支持各縣（市）因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收致富。晉城市在全省率先開發(fā)了生豬價格指數(shù)保險、蔬菜價格指數(shù)保險、蠶桑保險、育肥豬保險等地方政策性新險種，最大限度為地方特色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民生產(chǎn)生活提供風(fēng)險保障。伊健食品等20余家區(qū)域產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)集體登陸山西股權(quán)交易中心，邁出了“資本+產(chǎn)業(yè)扶貧”的堅實步伐。

二、建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入保障機制面臨的挑戰(zhàn)和問題

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是中國特色社會主義進入新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手，其建設(shè)的總要求已由社會主義新農(nóng)村建設(shè)提出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”提升為“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！薄０凑招乱髮崿F(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必然要求建立有效的投入保障機制，需對面臨的新挑戰(zhàn)和存在問題予以高度重視。

（一）加大公共財政對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一是公共財政收入中低速增長直接影響“三農(nóng)”投入。全市公共財政預(yù)算收入2015年下降4.2%、2016年下降4.9%，盡管隨著經(jīng)濟的由“?！鞭D(zhuǎn)“興”，2017年增幅達13.5%，但這很大程度上是恢復(fù)性增長，公共財政收入進入中低速增長區(qū)間的新常態(tài)沒有改變。二是公共財政支出面臨城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的雙重壓力。一方面，目前晉城市城鎮(zhèn)化率不足60%，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍需大量財政資金投入。另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)從“有沒有”向“好不好”提升，由于農(nóng)村點多面廣、規(guī)模效應(yīng)不強，必然需要大幅增加公共財政投入。盡管長遠來講城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興在促進“三農(nóng)”發(fā)展上是統(tǒng)一的，但在一定時間和范圍內(nèi)兩者必須合理平衡，不能簡單的顧此失彼。

（二）公共財政投入保障鄉(xiāng)村振興機制和方式需加快完善。一是財政財力、事權(quán)和支出責任不合理不匹配。鄉(xiāng)村振興主戰(zhàn)場在鄉(xiāng)村，主體責任在縣、鄉(xiāng)政府。但縣級政府處于分稅制的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不是一級獨立財政，無穩(wěn)定財政收入，長期以來縣鄉(xiāng)政府推進“三農(nóng)”發(fā)展的財力主要來源于中央和省級轉(zhuǎn)移支付。總的來看，縣鄉(xiāng)政府事權(quán)多、責任大、財力小，這樣的財政體制難以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。二是涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用機制不完善。長期以來上級對縣轉(zhuǎn)移支付中可由縣級自主安排用途的一般性轉(zhuǎn)移支付比重低，而專項轉(zhuǎn)移支付多、散、亂的問題依然存在，一些部門不按要求下放項目審批權(quán)或明放暗不放，制約了縣級政府統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金。“十三五”以來國家積極推進統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金實施脫貧攻堅，以及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤按髮ｍ?任務(wù)清單”等改革，有效地促進了涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用，需要積極總結(jié)經(jīng)驗加以推廣。三是財政投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式較為單一，引導(dǎo)撬動金融和社會資金投入機制還不健全。

（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和金融支持尚需完善機制更好對接。目前，一方面農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“融資貴”、“融資難”問題依然突出，農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款普遍在8%以上，高出基準貸款利率3個以上百分點，即使這樣，受限于銀行信貸審核要求還難以貸到款。另一方面，晉城市銀行存貸比偏低，有錢放不出去。如目前全市農(nóng)信社存貸比僅為45%。分析兩方面問題并存的原因，主要為：一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資周期長、見效慢、利潤低，面臨市場風(fēng)險和自然災(zāi)害雙重風(fēng)險壓力。近年來受經(jīng)濟增長放緩影響，全市一些農(nóng)業(yè)企業(yè)運行困難，甚至個別像澤州縣原來的明星企業(yè)“澤地萃”公司老板因無力償還貸款而跑路。二是農(nóng)業(yè)企業(yè)在擔保中缺乏有效的抵質(zhì)押物，雖然澤州縣開展了兩權(quán)抵押貸款試點，還存在諸多需要配套和完善的制約條件，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押登記流程不便利、價值評估體系不完善、評估費用偏高、變現(xiàn)困難等問題，產(chǎn)權(quán)難以有效抵押。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與金融精準對接不夠。主要體現(xiàn)在供需雙方的信息不對稱。一方面農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目缺乏有效宣傳，金融機構(gòu)在對現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)項目的投放處于一個相對飽和狀態(tài)的情況下，尋找不到更好的項目和渠道。另一方面，近年來黨中央、國務(wù)院、銀監(jiān)會和省委省政府陸續(xù)出臺惠農(nóng)政策，但農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶對農(nóng)村金融服務(wù)還不夠了解，對諸如農(nóng)發(fā)行期限長、利率低的政策性資金貸款等優(yōu)惠金融資源的利用率較低。四是農(nóng)村信用環(huán)境較差。農(nóng)村有些地方存在嚴重逃賴債現(xiàn)象，不良貸款清收難度比較大，有些貸戶由于利息較多一時又還不起，干脆賴債不還。五是農(nóng)村金融擔保缺位。目前，晉城市各縣（市）均只有一家以政府注資的政策性擔保公司，資本金共2.4億元，2017年擔保金額2.08億元，在保余額7.96億元，擔保公司普遍擔心代償風(fēng)險，擔保非常審慎，導(dǎo)致?lián)７糯蟊稊?shù)明顯不足。

三、建立健全鄉(xiāng)村振興投入保障機制的政策建議

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項長期而艱巨的任務(wù)。建立健全鄉(xiāng)村振興投入保障機制要堅持以下原則：一是不僅在投入上優(yōu)先保障，更要在政策上予以傾斜；二是以發(fā)展為第一要務(wù)，厚植“三農(nóng)”發(fā)展優(yōu)勢，破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，激發(fā)“三農(nóng)”內(nèi)生發(fā)展動力；三是厘清市場和政府邊界，有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，應(yīng)由市場或社會承擔的事務(wù)，交由市場主體或社會力量承擔；四是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，融合發(fā)展，促進城鄉(xiāng)各種要素資源有序流動；五是大膽解放思想，以改革創(chuàng)新精神克服困難，完善機制；六是盡力而為，量力而行，突出重點，循序漸進。遵循上述原則，結(jié)合本市實際，建立健全鄉(xiāng)村振興投入保障機制重點要做好以下工作：

（一）堅持多措并舉，建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略財政投入穩(wěn)定增長機制

1.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展投入。市財政要進一步加大對鄉(xiāng)村振興的財政投入，逐步提高市級對縣級專項轉(zhuǎn)移支付中用于“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的比重。各縣（市、區(qū)）財政要切實圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在公共財政預(yù)算優(yōu)先安排“三農(nóng)”發(fā)展支出，有效保障“三農(nóng)”投入穩(wěn)步增長。

2.多渠道積極籌措財政資金。一是積極爭取上級轉(zhuǎn)移支付資金。按照目前的財力分配格局，中央和省集中了60%以上的公共財政收入，鄉(xiāng)村振興主要財政資金來源于中央和省轉(zhuǎn)移支付，各縣（市、區(qū)）、各有關(guān)職能部門要將爭取上級資金作為增加鄉(xiāng)村振興投入的首要來源來抓，重點圍繞農(nóng)林水發(fā)展、脫貧攻堅、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村集體經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村交通、農(nóng)村教育、文化旅游等重點專項資金，緊盯上級政策變化，及時了解信息，做好項目儲備，積極主動對接，最大限度的爭取上級支持。市政府要適時出臺爭取上級資金激勵機制，充分調(diào)動各級各部門爭取上級資金的積極性。此外，中央、省正在推進政府間事權(quán)和責任劃分工作，各縣（市、區(qū)）和涉農(nóng)部門要積極與上級部門溝通，爭取主動，切實使市縣承擔鄉(xiāng)村振興的事權(quán)及支出責任與財力匹配。二是足額按比例提取支農(nóng)專項資金。各縣（市、區(qū)）財政要按照規(guī)定及時足額從國土收益中農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金，切實增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入。三是盤活農(nóng)地資源，適當增加集體經(jīng)濟收入。澤州縣是全省農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點縣，目前，該縣通過盤活已成交農(nóng)村建設(shè)用地，相關(guān)村集體和農(nóng)戶可在土地使用期限內(nèi)獲得土地收益。盡管這一方式一定程度減少了縣級政府國土收益，但讓利于村集體和農(nóng)戶，盤活了存量土地，加快了企業(yè)項目落地，可為鄉(xiāng)村振興提供重要的資金來源。

3.積極支持統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金。進一步清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重。繼續(xù)按照相關(guān)規(guī)定推動貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金實施脫貧攻堅。探索推進“大專項+項目清單”管理方式，在完成約束性任務(wù)的情況下，按照“目標、任務(wù)、責任、資金”四到縣的原則，允許縣級政府在“大專項”內(nèi)因地制宜統(tǒng)籌使用。

4.繼續(xù)開展擴權(quán)強鎮(zhèn)試點。目前，澤州縣巴公鎮(zhèn)是全省唯一的擴權(quán)強鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)，縣域內(nèi)企業(yè)上繳稅收縣級留成部分，鎮(zhèn)與縣3:7分成，2017年該鎮(zhèn)分成收入1.56億元，可用于事業(yè)發(fā)展的財力達到5000萬元，建議進一步總結(jié)經(jīng)驗，再選取有較強經(jīng)濟實力和發(fā)展?jié)摿Φ奶厣℃?zhèn)擴大試點，從財政體制上加強鄉(xiāng)級財力，更好發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的職能作用。

（二）堅持內(nèi)生發(fā)展為主，積極支持提升鄉(xiāng)村振興自身發(fā)展能力

1.積極支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)制度是市場積極的基石，鄉(xiāng)村振興必須改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。要科學(xué)界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，全面清產(chǎn)核資，明晰所有權(quán)關(guān)系，建立集體成員邊界清晰、集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的股份合作經(jīng)濟，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，盤活集體資產(chǎn)，創(chuàng)新集體資產(chǎn)運營管護機制。落實農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對集體經(jīng)濟活動的民主管理權(quán)利，形成有效維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的治理體系，切實提高村集體經(jīng)濟發(fā)展能力。

2.大力扶持農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。統(tǒng)籌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游、文化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等專項資金，推進農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合。積極發(fā)展多種形式的農(nóng)家樂，建設(shè)一批具有歷史、地域、民族特點的特色旅游村鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村旅游示范村，有序發(fā)展新型鄉(xiāng)村旅游休閑產(chǎn)品。實施“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”行動，推進現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和服務(wù)，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，完善配套服務(wù)體系，形成農(nóng)產(chǎn)品集散中心、物流配送中心和展銷中心。扶持發(fā)展一縣一業(yè)、一村一品，加快推進農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)。

（三）堅持改革創(chuàng)新，不斷提高金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興能力

1.推進金融服務(wù)對接的精準度。一方面要積極爭取和合理利用金融政策，暢通適應(yīng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)環(huán)境提升的融資渠道，例如利用人行支農(nóng)支小再貸款、利用好農(nóng)發(fā)行農(nóng)村棚改、水里、交通等低息貸款。另一方面要以縣（市）打造具有地域特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，積極向金融機構(gòu)推薦當?shù)貎?yōu)質(zhì)企業(yè)和項目，加強金融機構(gòu)、企業(yè)之間的信息交流。

2.要繼續(xù)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)大力支持市場前景好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒕邆湟欢ㄒ?guī)模、對農(nóng)民增收有較強帶動作用的企業(yè)，將服務(wù)鏈條與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈對應(yīng)并提升吻合度，針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中生產(chǎn)、銷售、運輸、擴大規(guī)模等各個節(jié)點進行有效服務(wù)。探索小額貸款利率優(yōu)惠定價機制和根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點提供中長期貸款的辦法。

3.完善擔?；蜓a償體系。著眼于解決融資難問題，進一步加大農(nóng)業(yè)擔保體系建設(shè)，按照省農(nóng)業(yè)擔保公司開發(fā)的政銀擔模式，在全市各縣成立農(nóng)業(yè)擔保分支機構(gòu)，由擔保機構(gòu)、銀行和政府按比例承擔風(fēng)險責任，完善擔保風(fēng)險補償辦法，加大財政對信貸風(fēng)險的補償力度，調(diào)動金融機構(gòu)投放積極性。

4.強化保險保障功能。抓住全省保險支農(nóng)融資試點資格機遇，用保險資金支持新型農(nóng)業(yè)發(fā)展，圍繞晉城市“一縣一業(yè)”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展生豬養(yǎng)殖、養(yǎng)羊、蔬菜、蠶桑、中藥材、核桃、水果和小雜糧等特色農(nóng)業(yè)保險，爭取將全市地方特色農(nóng)業(yè)保險納入省級及中央財政支持的農(nóng)業(yè)保險范圍，有效增強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險能力。

5.加強信用工程建設(shè)，凈化資本運作環(huán)境。以政府為主導(dǎo)，由政府牽頭開展創(chuàng)建“信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村”活動，建立高質(zhì)量的信用環(huán)境。通過加強宣傳、建立農(nóng)戶信用評定機制等方式強化農(nóng)戶的信用意識，規(guī)范其信用行為，為金融機構(gòu)支持“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)創(chuàng)造良好寬松的外部環(huán)境。對有意逃廢金融債務(wù)的則要列入“黑名單”，進行集中統(tǒng)一追討，提高全社會信用意識。