論新時代黨內巡視制度的發(fā)展完善

周 曉

(山東大學 馬克思主義學院，濟南 250100)

“巡視成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要平臺，是黨內監(jiān)督和群眾監(jiān)督結合的重要方式，是上級黨組織對下級黨組織監(jiān)督的重要抓手，為全面從嚴治黨提供了有力支撐?！盵1]黨的十八大以來，黨內巡視在黨中央的高度重視與堅強領導下，實踐、理論、制度創(chuàng)新方面取得重大突破。新時代，黨內巡視制度承擔著實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務，黨內巡視工作不斷向縱深發(fā)展，在全面從嚴治黨方面取得了明顯成效，彰顯了黨內自我革新的智慧與勇氣，隨著實踐的積累，黨內巡視制度必將進一步深化與完善。

一、 黨內巡視制度的涵義

監(jiān)督是權力正確運行的根本保證，是加強和規(guī)范黨內政治生活的重要舉措。目前，黨內巡視制度是立足并服務于全面從嚴治黨的黨內監(jiān)督制度，是上級黨組織對下級黨組織監(jiān)督進行的以權力制約權力的有效形式。對黨內巡視制度進行研究，其首要前提就是厘清黨內巡視制度的涵義。

(一) 黨內巡視制度的內涵

關于誰巡視的問題?！吨袊伯a黨巡視工作條例》貫徹落實黨的綱領和章程，遵循黨的民主集中制原則，是在強化黨內監(jiān)督過程中統(tǒng)一規(guī)范巡視工作的黨內法規(guī)制度。《中國共產黨巡視工作條例》明確規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構；中央有關部委、中央國家機關部門黨組(黨委)可以實行巡視制度，設立巡視機構；黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度，設立巡察機構?！薄伴_展巡視巡察工作的黨組織承擔巡視巡察工作的主體責任?！盵2]2017年新修訂的巡視條例將巡視工作的主體從黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會，延伸及中央有關部委、中央國家機關部門黨組(黨委)、黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會，設立專門的巡視機構對下級黨組織領導班子及其成員進行監(jiān)督。黨委書記是巡視工作主體責任的第一責任人、巡視工作領導小組組長是組織實施巡視工作的主要責任人、巡視組組長是落實巡視監(jiān)督責任的第一責任人。

關于巡視誰的問題。黨內巡視制度按照民主集中制的組織原則，巡視的對象明確為下級領導班子及其成員，下級服從上級、全黨服從中央?！吨袊伯a黨巡視工作條例》規(guī)定把下級領導班子作為重點巡視對象，明確巡視對象，是準確把握巡視監(jiān)督的關鍵所在，是巡視工作取得成效的前提?！跋录夘I導班子”是重點巡視對象，其中“下級”是相對于巡視機構而言的下級黨組織。巡視工作積極將所巡視的“下級”延伸至基層，筑牢基層防腐拒變的堤壩，避免領導干部“帶病提拔”。其中基層“領導班子”是被巡視單位的主要巡視對象，是巡視工作推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重點。

關于何為巡視的問題?！皺嗔Α迸c“腐敗”總是相伴而生，公共權力來源于人民，卻有時會凌駕于人民之上成為以權謀私的私權、特權。正如盧梭所言：“主權權力雖然是完全絕對的、完全神圣的、完全不可侵犯的，卻不會超出、也不能超出公共約定的界限。”[3]在政治文明的發(fā)展進步史中，人類創(chuàng)造出各種方式和工具制約、防范權力的缺位越位，然而腐敗現(xiàn)象自始至終未曾消弭。巡視代表著全體人民，以發(fā)現(xiàn)、解決權力超出界限這一問題為核心，牢守權力的界限。巡視人員在巡視過程中發(fā)現(xiàn)問題、提出意見建議、移交線索至紀檢組織等部門，進而在發(fā)現(xiàn)問題的基礎上解決問題。

(二) 黨內巡視制度的特征

首先，黨內巡視制度以發(fā)現(xiàn)解決問題為導向。巡視工作有的放矢，直指黨風廉政建設中的突出問題。為避免與公安、檢察機關的工作重疊，巡視不著手于處理問題與案件，而是將發(fā)現(xiàn)的問題線索移交給相關部門。巡視發(fā)現(xiàn)解決問題的決心一以貫之，正如“回頭看”這一方式創(chuàng)新?！把惨暿钦误w檢，‘回頭看’就是政治復查，是與時俱進的新巡視、圍繞政治的再巡視?！盵4]“回頭看”是要將發(fā)現(xiàn)問題進行得更深入更徹底，突破第一遍巡視的局限與不足，“回頭看”要求在第二遍巡視中將解決問題落到實處，防止被巡視對象敷衍應付。

其次，黨內巡視制度以為人民服務為初衷。中國共產黨作為執(zhí)政黨，處于權力的核心位置，其權力來自人民并回歸人民。巡視工作在實際運行中堅持群眾路線，發(fā)揚民主，是聽取群眾呼聲的留聲筒和下情上達的直通車。通過聽取群眾來信來電來訪、進行民主測評等方式巡視組發(fā)現(xiàn)被巡視對象存在的真實問題，因此巡視制度受到社會各界的廣泛關注與支持，鞏固了黨的執(zhí)政根基。

第三，黨內巡視制度以強化政治擔當為基點。2017年7月1日，黨中央明確將“政治巡視要求”寫入《中國共產黨巡視工作條例》。新時代，黨中央將政治紀律和政治規(guī)矩擺在制約監(jiān)督權力的第一位，以“四個意識”為政治標桿，切實履行管黨治黨政治責任，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展，使“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局和五大發(fā)展理念真正貫徹到各部門單位與每位黨員干部的具體工作和思想中，從而更加堅定“四個自信”，進一步厚植黨中央集中統(tǒng)一領導的政治根基。

(三) 黨內巡視制度的功能與意義

第一，黨內巡視制度是國家治理的內在動力。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，正是要在馬克思主義指導下帶領全體人民開創(chuàng)社會主義新局面。黨內巡視制度在一定程度上掃除了國家治理中的各種“毒瘤”障礙，營造了風清氣正、干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，提升了黨員干部的治理能力和治理動力。黨內巡視制度緊密圍繞黨和國家的中心工作，推動國家大政方針貫徹落實。黨內巡視制度推進黨和國家的大政方針落實到具體的方方面面，杜絕形式主義的“假把式”。

卡車司機工作強度總體較大，且沒有固定的休息時間。有數據顯示，為了給家人提供更好物質生活而打拼的他們，每天工作10小時以上的司機比例超過三分之二，12小時以上的占到近四成。

第二，黨內巡視制度是執(zhí)政黨建設的應有之義。新時代要求與時俱進，只有通過制度化、法制化的治理途徑才能將黨的建設落到實處，提高黨的建設質量與水平。當下我們黨比歷史上任何時期都重視和善于運用巡視制度。實踐證明，巡視制度不僅能夠查處個人腐敗，而且能夠揭露地方政治生態(tài)問題；不僅能夠嚴懲鑄成之錯，而且能夠對作風和廉潔問題存在的苗頭與傾向形成震懾；不僅能夠將黨的建設實現(xiàn)常態(tài)化、制度化，而且能夠從源頭上端正黨員干部的思想與行動。

第三，黨內巡視制度是社會發(fā)展的有力支撐。巡視制度像一把放大鏡，一方面時刻緊盯黨員領導干部的廉潔與政績，一方面時刻緊盯與人民群眾根本利益密切相關的社會生活。巡視組的將視線投向人民群眾關心的社會熱點問題，如生態(tài)環(huán)境問題、教育問題、消費問題、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展問題等，真正做到將人民群眾對美好生活的向往作為巡視最深層次的追求與動力。黨內巡視制度為社會健康、有序發(fā)展保駕護航，是社會發(fā)展的有力支撐。

二、黨內巡視制度的發(fā)展歷程

自中國共產黨成立以來，黨內巡視制度在加強黨的自我建設中始終發(fā)揮著重要作用，并且在長期的發(fā)展創(chuàng)新中演進為新時代的黨內巡視制度。它汲取了中華傳統(tǒng)國家治理文化中符合時代要求的精髓，吸收了黨執(zhí)政過程中不同階段加強黨的建設的有益經驗。

(一) 中國共產黨成立之初巡視制度的初步探索

中國共產黨黨內巡視制度最早可追溯到中國共產黨建黨初期，為解決“黨內組織分散、思想混亂、紀律松弛問題”[5]，中央派特派員赴下級黨組織督導工作，起到上通下達的作用。中國共產黨黨內巡視制度正始于此，但彼時的主要任務側重于指導基層黨的工作與建設。1928年和1931年先后制定了《巡視條例》和《中央巡視條例》，以黨內法規(guī)的形式把黨的巡視工作制度化，為巡視制度的發(fā)展奠定了基礎。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，黨在嚴峻復雜的革命形勢中注重和加強自身建設。在黨的六屆六中全會上，毛澤東首次提出：“紀律是執(zhí)行路線的保證?！盵6]依照毛澤東的這一主張，黨內制定并通過了《關于各級黨部的工作規(guī)則和紀律的決定》，明確提出：“上級黨委得向下級黨委派遣巡視員，傳達上級黨委的意見，考察下面的情形報告上級黨委?！盵7]巡視工作以法律法規(guī)的形式確定下來，推動了巡視制度發(fā)展與落實。在革命戰(zhàn)爭年代，巡視制度為保證黨的集中統(tǒng)一，領導全國各族人民爭取革命勝利提供了重要保障。

(二) 新中國成立前后巡視制度的批判性繼承

新中國的成立開啟了中華民族發(fā)展史上的新篇章，以嶄新的方式續(xù)寫著中華民族的燦爛文明。其中，民主政治建設最核心的創(chuàng)新之處就是民主與集中的結合。巡視不再是維護封建統(tǒng)治的工具，真正變成為人民服務的制度武器。新中國成立后，中國共產黨帶領人民走過了一段艱難曲折的探索階段，黨內監(jiān)督也經歷過重大曲折。改革開放后我國堅持馬克思主義指導下的社會主義建設不動搖，探索創(chuàng)新治理模式，各項制度從此開始建立、發(fā)展、完善，黨內巡視也由此步入正軌，并且把巡視的任務目標鎖定在加強黨內監(jiān)督。2003年《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》出臺，2009年《中國共產黨巡視工作條例》出臺，并于2015年、2017年修改了《中國共產黨巡視工作條例》。中國共產黨實現(xiàn)科學執(zhí)政，推動巡視制度在正確的道路上發(fā)展，得益于三點：第一，以科學的理論作為實踐的先導，通過實踐創(chuàng)新深化理論研究；第二，將符合規(guī)律的方式和途徑上升為鐵一般的制度和紀律；第三，加強黨自身建設。

(三) 黨的十八大以來黨內巡視制度的創(chuàng)新性發(fā)展

黨的十八大以來，黨內巡視制度的創(chuàng)新首先表現(xiàn)在制度機制的規(guī)范與完備上。黨中央先后兩次對巡視制度進行健全和完善，足以表明中央推動巡視工作向縱深發(fā)展的堅定決心。制度的進步也推動巡視工作機制的完備，成立中央和地方巡視工作領導小組、建立巡視組組長庫、將中央對地方巡視機構的“指導”轉變?yōu)椤邦I導”等，提高了中央對地方的領導力，加強了中央與地方巡視工作的權威性與統(tǒng)一性。其次，中央清晰明確了巡視工作的政治定位。巡視定位和要求概括起來就是“兩四一聚三緊”：增強“四個意識”，聯(lián)系“四個全面”，聚焦全面從嚴治黨，緊扣“六項紀律”，緊盯“三大問題”，緊抓“三個重點”。[8]第三，黨中央提出了“全覆蓋”目標，從中央到地方、從巡視到巡察、從政府機關到企事業(yè)單位，巡視的天網疏而不漏。第四，巡視制度創(chuàng)新了形式方式?！叭齻€不固定”以及“一次一授權”的派遣保障了巡視的權威與公平公正，創(chuàng)新的方式使巡視工作走進群眾，巡視工作更加科學有效。

三、 新時代黨內巡視制度的完善

“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”[9]實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標，同樣也是黨內巡視制度運行發(fā)展的根本目標。為實現(xiàn)這一根本目標，進一步彰顯利劍作用，黨內巡視制度需要在以下幾個方面進一步完善。

(一) 優(yōu)化巡視監(jiān)督外部環(huán)境

2.營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。社會環(huán)境是歷史的產物，是社會存在共同作用的結果，并對人的生存發(fā)展具有根本、長遠的影響。黨內巡視制度的運行發(fā)展同樣離不開社會環(huán)境的土壤。優(yōu)化黨內巡視制度運行發(fā)展的社會環(huán)境，就是要充分利用社會環(huán)境中的積極因素，并將消極因素轉化為積極因素。第一，保持繁榮穩(wěn)定的經濟發(fā)展態(tài)勢。經濟的繁榮穩(wěn)定是人民群眾安全感與自豪感的重要來源，是黨執(zhí)政能力的體現(xiàn)。第二，社會發(fā)展應更加注重協(xié)調與公平。公平公正的社會環(huán)境是公民的民主意識、參與意識、監(jiān)督意識的堅實基礎，從而助力于巡視制度的運行完善。第三，重視提高全民思想道德素質。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，人民群眾的思想道德素養(yǎng)直接決定了國家的發(fā)展水平與價值追求。中華民族崇尚“以德為先”，這也是黨內巡視制度應該秉承的道德要求。

(二) 增強巡視隊伍監(jiān)督約束

巡視人員作為肩負黨和國家、人民使命的監(jiān)督者，要構筑起黨內反腐最重要的一道防線，反腐的鐵壁銅墻須一牢再牢。只有加強對監(jiān)督者的監(jiān)督，才能在完成巡視使命的過程中更有發(fā)言權，更有底氣。

1.強化來自執(zhí)政黨內的監(jiān)督。巡視隊伍要對黨忠誠、為黨負責，也要接受黨的監(jiān)督。首先，要強化上一級巡視組對下一級巡視組的監(jiān)督。監(jiān)督的內容應著眼于巡視工作開展的全過程。其次，要加強紀檢、組織等部門的監(jiān)督。紀檢、組織等部門對于紀律作風的監(jiān)管具有專業(yè)的監(jiān)察方式手段和經驗，需與巡視工作相融合：一方面是幫助巡視工作高效運轉，將問題線索快速有針對性地進行處理與問責；另一方面是在巡視過程中對巡視人員進行監(jiān)督，監(jiān)督巡視組發(fā)現(xiàn)的問題線索是否如實報告、是否在工作中嚴守黨的紀律、是否貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策等。

2.強化來自執(zhí)政黨外的監(jiān)督?！堆惨晽l例》第五章第三十二條明確指出：“巡視進駐、反饋、整改等情況，應該以適當方式公開，接受黨員、干部和人民群眾監(jiān)督?！盵10]首先，建立群眾性監(jiān)督機構對巡視組進行監(jiān)督。在巡視組成立并進行巡視的同時，應該按照就近原則在被巡視單位以外公開選拔組成群眾監(jiān)督機構，對巡視組進行監(jiān)督。其次，新聞媒體的客觀報道也是執(zhí)政黨外監(jiān)督的重要形式。在巡視工作中，為防止信息泄露可以增添專業(yè)記者，增設報道巡視工作的專欄，將巡視成果與處理結果及時報道。同時，新聞媒體及時客觀的報道可以帶動各界的監(jiān)督，防止錯失遺漏線索以及矯正不當處理結果。

值得注意的是，巡視組將案件線索移交給紀律檢查機關、組織部門以及其他相關單位。這樣的程序安排有助于專事專辦，提高巡視人員的工作效率與專注力。同時，隨著線索移交至第三方部門單位。第三方單位的處理態(tài)度與效率影響關系到巡視成果的運用。因此，黨內、黨外應該對第三方部門單位繼續(xù)進行監(jiān)督，將監(jiān)督進行到底。

(三) 完善黨內巡視相關法典章程

黨章、法律法規(guī)、《巡視條例》等是巡視工作的準繩，是巡視任務有序高效開展的錨與舵，完善黨內巡視相關法典章程是推動其向縱深發(fā)展的必然要求，使巡視工作做到有章可循、有理有據。

1.進一步完善《巡視條例》及相關配套制度規(guī)范。首先，當前《巡視條例》對巡視人員的職責與紀律只做了寬泛的規(guī)定而缺乏具體的標準，這在前期對巡視工作運行與探索給予了空間，但隨著巡視工作的常態(tài)化，應該防止這種自由裁量權的膨脹，應該增加巡視工作的實施細則。其次，2017年7月最新修訂的《巡視條例》，創(chuàng)造性地將“市縣黨委建立巡查制度”寫入條例，然而當前除《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》作為配套制度外，還沒有其他關于巡察的系統(tǒng)規(guī)范，需要進一步加強理論升華、規(guī)律總結和制度完善。巡視和巡察由于主客體不同、重點不同等，存在著很大的差異，需要各自形成成體系的制度規(guī)范。

2.進一步完善相關法律體系?！堆惨晽l例》雖然已經在多方面對巡視做出了規(guī)定，但無法也不能對巡視工作進行面面俱到的規(guī)定，這就需要完善相關的法律、法規(guī)、政策。要將對巡視人員的安全保障、物質保障、工作程序、處罰措施等，上升到法律條文的形式。這項工作可以分兩步走：第一步，在已有的法律體系內增加關于巡視工作的內容，可以在《行政法》《刑法》《監(jiān)察法》中對巡視工作的具體實施加以明確。第二步，隨著前期工作的積累，將巡視相關的法律法規(guī)規(guī)定、制度、細則等整合為一部法律，對黨內巡視的方方面面做出具體規(guī)定。

(四) 推動巡視工作走向基層與群眾、走向公開與民主

巡視工作是自上而下的監(jiān)督，最終要落腳到基層、落腳到人民群眾中去實現(xiàn)公開與民主。

1.將巡視工作扎根于基層與群眾。黨的十八大以來，巡視工作展露出大刀闊斧的氣勢，貪腐官員紛紛被揭露出來，并受到法律嚴懲。然而腐敗的腳步不是自上而下的，也不是僅僅走到市縣一級，往往腐敗的滋生是從基層開始養(yǎng)成的。為了防止黨內政治生態(tài)“潰于蟻穴”，必須將巡視巡察的腳步從市縣一級繼續(xù)向前邁開。因此市縣一級也要將巡視巡察的壓力繼續(xù)向下傳導至村民自治組織，“大老虎”“小蒼蠅”都置于巡視的顯微鏡下?；鶎幼灾沃械倪x舉賄選、貪污腐敗、家族勢力、黑惡勢力等等，有很多已成為明目張膽的頑瘴痼疾?；鶎尤罕娊洺Ｄ慷脜s無處聲張，合法利益也常受損害。巡察應該走進基層群眾，聽取群眾的心聲，廣泛采取明察與暗訪相結合的方式，從基層保護黨的肌體純潔。

2.推動巡視工作走向公開與民主。巡視制度是黨內監(jiān)督的重要手段，同時也是收集民意的留聲機。巡視人員應該將巡視前、中、后的情況進行公開，并且廣泛地告知與呼吁人民群眾如何將問題線索、意見建議反應給巡視組。根據不同部門單位的特性也應該有不同的巡視重點，巡視組應該在巡視中采取民意測試的形式，找出巡視的重點方面與人物。一方面，巡視組應該處于客觀的位置聽取被巡視單位群眾的心聲與意見，將基層群眾的真實想法傳遞給被巡視單位領導層；另一方面，巡視組應該就自身巡視工作主動尋求群眾意見，讓群眾的要求與呼聲成為自身工作的指向標。

寶劍鋒從磨礪出。外部的風雨和黨內的磨礪不會減弱巡視利劍的鋒芒，只會讓巡視制度成為銳不可當的治黨治國利器。新時代，巡視制度必將在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標進程中，守護人民、黨和國家。