高職院校新校區(qū)建設(shè)融資模式分析及風險防控

李孝義

（甘肅交通職業(yè)技術(shù)學院 甘肅 蘭州 730030）

一、引言

近年來，國家高度重視職業(yè)教育改革與發(fā)展，出臺了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代交通運輸職業(yè)教育的若干意見》等一系列文件和的扶持政策，為職業(yè)院校的發(fā)展帶來了前所未有的機遇和挑戰(zhàn)。許多職業(yè)院校積極響應(yīng)政府號召，將新校區(qū)的建設(shè)作為學院發(fā)展的內(nèi)生變量和外延擴張的戰(zhàn)略重點。然而，在新校區(qū)的建設(shè)過程中，不僅要考慮建筑規(guī)劃的合理布局、功能設(shè)計的經(jīng)濟適用，更為重要是如何有效選擇融資模式，籌措出巨額資金，規(guī)避融資風險，確保學校在擴建中的可持續(xù)發(fā)展。

新校區(qū)的建設(shè)對職業(yè)院校進一步服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、促進就業(yè)和改善民生具有重要意義，具有很強的社會性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性。在甘肅省內(nèi)，隨著國家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，甘肅民航機場的回歸，蘭州新區(qū)的設(shè)立，為甘肅省各高職院校的新校區(qū)建設(shè)提供了良好的發(fā)展環(huán)境。為貫徹落實甘肅省人民政府《關(guān)于加快推進蘭州新區(qū)建設(shè)的指導意見》（甘政發(fā)〔2010〕92 號）和省政府辦公廳《關(guān)于加快推進蘭州新區(qū)職教園區(qū)建設(shè)的實施意見》（甘政辦發(fā)〔2014〕188 號）精神，本文以甘肅交通職業(yè)技術(shù)學院的新校區(qū)建設(shè)為例，結(jié)合職業(yè)院校的性質(zhì)和特點，提出新校區(qū)建設(shè)可供選擇使用的融資模式，并對融資的風險防控進行分析，以提出規(guī)避融資風險的有效措施，為其他職業(yè)院校提供參考和借鑒。

二、高職院校新校區(qū)建設(shè)可供選擇的融資模式

高職院校新校區(qū)的建設(shè)，需要根據(jù)學校的辦學實際情況選擇科學合理的融資模式。在項目建設(shè)期內(nèi)，甘肅交通職業(yè)技術(shù)學院結(jié)合自身發(fā)展實際，堅持新校區(qū)一次性規(guī)劃，分期實施的基本思路，制定了新校區(qū)項目建設(shè)實施方案，進行了融資模式的分析與論證，確定了以下幾種可供選擇融資模式。

（一）自籌資金建設(shè)模式。采取自籌資金建設(shè)模式是指學校通過多種渠道，主要從學生的學費、住宿費、省財政生均撥款、以及其他收入等方面擴大財務(wù)收入，籌集建設(shè)項目資金。甘肅交通職業(yè)技術(shù)學院新校區(qū)建設(shè)項目總投資125979 萬元，項目建設(shè)分3 期進行，一期項目主要是教學樓、實訓樓、住宿樓以及圖書館、學術(shù)報告廳及交流中心的建設(shè)，項目資金需要41430 萬元，根據(jù)項目建設(shè)期校本部學費及住宿等收入和省財政生均撥款、運營期新校區(qū)學費及住宿等收入和省財政生均撥款、還有國開行政策性貸款，可籌集資金39383 萬元，這些自籌資金可基本滿足一期工程建設(shè)資金需求，剩余的84581.32 萬元的資金缺口則可通過爭取甘肅省基本建設(shè)項目資金支持以及銀行貸款來解決。

（二）土地置換融資建設(shè)模式。土地置換是指通過土地布局功能調(diào)整、土地整理等形式，使不同權(quán)屬之間、不同用途之間、不同區(qū)域之間的土地進行交換配置的行為[1]。結(jié)合此定義，高職院校的土地置換可以界定為對老校區(qū)的土地進行置換，將地理優(yōu)勢明顯（城市中心、黃金地段）的老校區(qū)通過招標、掛牌、拍賣等方式進行出讓，以換取新校區(qū)土地或建設(shè)資金的一系列活動[1]。甘肅交通職業(yè)技術(shù)學院根據(jù)甘肅省人民政府辦公廳《關(guān)于加快推進蘭州新區(qū)職教園區(qū)建設(shè)實施意見的通知》（甘政辦發(fā)﹝2014﹞188 號）文件精神，參照文件中關(guān)于“新組建的省屬職業(yè)院校的建設(shè)資金，可通過土地出讓等方式進行籌措”，根據(jù)“出城入園”省市相關(guān)政策，最優(yōu)選擇是將西校區(qū)除住宅占地面積為75838 平方米土地進行處置，按照區(qū)域內(nèi)市場行情土地面積單價1.78 萬元/平方米出售價格計算，學院可獲得13.5 億元土地處置收益。比照新校區(qū)建設(shè)資金12.59 億元，有效滿足了資金需求并略有結(jié)余。

（三）EPC 融資建設(shè)模式。EPC 為Engineering Procurement and Construction 或Engineer，Procure and Construct 的縮寫，可譯為設(shè)計——采購——施工（交鑰匙）項目合同條件。一般情況下由承包商實施所有的設(shè)計、采購和建造工作，完全負責項目的設(shè)備和施工，雇主基本不參與工作。即在“交鑰匙”時，提供一個配套完整、可以運行的設(shè)施。目前，從甘肅省蘭州市的項目建設(shè)模式來看，許多大的項目采用EPC 總承包模式，由施工總承包單位負責設(shè)計施工總承包，一些有實力的央企可以墊付部分資金。例如：蘭州新區(qū)職教園區(qū)項目（總投資50.4 億元）、還有蘭州市西行線道路工程、蘭州市西延線道路工程等均采用EPC 模式建設(shè)。但是這種模式有個弊端，墊資建設(shè)只能緩解前期的資金壓力，滿足政府及時開工建設(shè)的要求，不能從根本上解決資金短缺問題。從學院建設(shè)情況分析來看，前期資金籌措能力較好，而且有穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，相比較EPC 模式，不如直接由學校按傳統(tǒng)模式籌資建設(shè)較為穩(wěn)妥。

（四）PPP 融資建設(shè)模式。PPP 模式即Public—PrivatePartnership 的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP 模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。它的優(yōu)點在于有效解決項目建設(shè)資金來源，減輕短期債務(wù)壓力，可以爭取財政資金支持。缺點是PPP 項目前期手續(xù)辦理較復(fù)雜，并且業(yè)主擇優(yōu)選擇合作方范圍較小。從甘肅交通職業(yè)技術(shù)學院的建設(shè)情況來看，項目前期資金籌措較好，學校運營又有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，不需要解決前期資金短缺的困難，所以采用PPP 模式不是最優(yōu)選擇。

三、高職院校新校區(qū)建設(shè)融資風險防控分析

（一）自籌資金建設(shè)模式所帶來的風險。采用了政府資金扶持和自籌資金相結(jié)合的模式。在政府資金扶持上，由于政府制定的扶持政策是大眾化的，它會根據(jù)各職業(yè)院校的建設(shè)規(guī)模、學院發(fā)展、教學實力等各種因素進行考量，確定財政資金的撥付金額，在這里面由于各高職院校的差異性，不能保證每一所學校都能全部獲得項目資金支持。同時，政府資金扶持政策具有時效性，受到體制機制、政策環(huán)境、項目建設(shè)周期等各種因素等影響，學校出現(xiàn)資金短缺的風險系數(shù)較高。在自籌資金方面，由于學院每年的招生人數(shù)是一個正相關(guān)的變量，因此，從學生的學費、住宿費、省財政生均撥款等計劃籌集的資金與實際籌集的資金是存在差額的，這個差額存在不可控性，一定程度上會造成學校在內(nèi)部建設(shè)中產(chǎn)生資金缺口。

（二）土地置換融資建設(shè)模式所帶來的風險。根據(jù)國家和甘肅省“出城入園”的相關(guān)政策規(guī)定，土地置換是高職院校新校區(qū)融資模式的一種創(chuàng)新。甘肅交通職業(yè)技術(shù)學院新校區(qū)建設(shè)主要有兩種思路：一是由甘肅省委省政府接收土地統(tǒng)籌安排，以市場公開拍賣方式，將拍賣的資金全部返還學校，用于新校區(qū)的建設(shè)。這種方式是實質(zhì)上是政府對“土地置換”一種變相的支持。二是由甘肅省委省政府協(xié)調(diào)蘭州市政府、市規(guī)劃和國土資源等相關(guān)部門調(diào)整城市發(fā)展規(guī)劃并變更土地使用性質(zhì)，聯(lián)合有資質(zhì)的地產(chǎn)開發(fā)公司對上述地塊進行商業(yè)性的綜合開發(fā)，實現(xiàn)土地的收益率和利用率最大化，有效緩解新校區(qū)建設(shè)資金壓力。無論采取哪種方式，都是對學?，F(xiàn)有資源的優(yōu)化配置，提高學?，F(xiàn)有資源的使用效益。因此，采取這種模式基本上不存在太大的風險，重點是做好學?，F(xiàn)有“土地置換”工作。

（三）EPC 融資建設(shè)模式所帶來的風險。EPC模式優(yōu)點在于合同總價固定，投資比較明確和易于控制；合同竣工工期確定，一般情況下工期比較緊；獨立單一的總承包商的全過程參與。但是它的缺點也是造成風險的重要因素。在這種融資模式下，EPC 對承包商的監(jiān)管很弱，業(yè)主的參與力度也很?。蝗^程造價控制風險較大；業(yè)主擇優(yōu)選擇承包方范圍小，由于承包范圍大，介入項目時間早，工程信息未知較多，因此承包方要承擔較大的風險，而有此能力的承包單位數(shù)量較少，這往往導致價格較高。

（四）甘肅PPP 融資建設(shè)模式所帶來的風險。PPP 融資建設(shè)模式最大優(yōu)點是解決資金暫時短缺的困難。但是，根據(jù)甘肅省相關(guān)規(guī)定，PPP 項目前期手續(xù)辦理較復(fù)雜，并且業(yè)主擇優(yōu)選擇合作方范圍較小，因此產(chǎn)生的風險系數(shù)也較高。以甘肅交通職業(yè)技術(shù)學院為例，首先要完成項目遴選和發(fā)起。確保項目要入選進入甘肅省PPP 項目庫，對項目請專業(yè)咨詢單位編制項目實施方案、物有所值論證報告、財政承受能力論證報告并請專家及各職能部門代表組成評審會評審?fù)ㄟ^；評審?fù)ㄟ^后要提交相關(guān)主管部門會議通過；主管部門相關(guān)會議通過后，可以面向全社會公開招標PPP 合作伙伴（公開招標）；合作伙伴招標確定后，組建項目公司；項目公司成立后，對本項目按照基本建設(shè)程序辦理前期手續(xù)。這一系列的復(fù)雜手續(xù)所需要的時間造成了投資戰(zhàn)線過長，一旦哪一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會影響到項目的正常實施。同時，這種模式對項目的技術(shù)標準和要求也較高，導致風險容易傳導。除此之外，PPP 項目降低建設(shè)成本的成果建設(shè)單位不一定能獲得，建設(shè)單位只有通過做好全過程造價管理才能享受到降低建設(shè)成本的成果。

四、高職院校新校區(qū)建設(shè)規(guī)避融資風險有效策略

（一）自籌資金建設(shè)模式風險防范措施。針對多數(shù)高職院校而言，在進行新校區(qū)的建設(shè)中，不可能通過自籌資金就能籌集到所有項目建設(shè)資金，不足的部分則是通過政府資金扶持、銀行貸款等方式進行籌集的。所以這里的自籌資金模式實質(zhì)是一種混合模式。因此，在融資風險防控中，要針對自籌過程中的不同方式，提出不同的防控措施。在針對學校內(nèi)部收入方式進行自籌的風險防范，主要是由學校財務(wù)等相關(guān)部門根據(jù)資金來源方式，對在建設(shè)期和運營期間的所有收入進行未來收益的估算，重點考慮貨幣時間價值和資金風險系數(shù)，確定資金風險防控區(qū)間，并兼顧招生等不可控因素，作出詳細的財務(wù)分析報告，為教育管理者進行項目決策服務(wù)。針對政府資金扶持政策風險防范，主要是根據(jù)政策要求，按照規(guī)定的程序和的方式，盡可能地提供學校新校區(qū)建設(shè)的詳細的可行性論證報告、學院未來發(fā)展的愿景規(guī)劃，積極爭取財政資金的支持，最重要的是要對能夠爭取的到財政資金進行權(quán)衡，并作為風險考慮因素，預(yù)先提出合理對策。針對銀行貸款方式風險防范，一是精確測算貸款金額，科學把控貸款規(guī)模，提高資金的使用效益。二是明確合理的還款期限和還款方式。三是加強項目全過程的管控。四是創(chuàng)新融資渠道，建立風險預(yù)警機制。

（二）土地置換融資建設(shè)模式風險防范措施。土地置換對于高職院校新校區(qū)建設(shè)而言，是一種非常有效的籌資模式。采用這種模式，學校將現(xiàn)有的資產(chǎn)盤活，通過銀行貸款進行過渡，按照舉債要適度還債有來源的原則，實現(xiàn)了零舉債的目的。因此，在風險防范上主要是做好以下工作：一是轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想認識。重點是做好教職工的宣傳解釋和思想教育工作。二是認真制定土地置換方案，保證置換程序的合法性和利益最大化。三是積極開展與地方政府的合作，實現(xiàn)雙贏。四是積極爭取省委省政府、省教育廳的等相關(guān)部門的支持，獲取有關(guān)優(yōu)惠政策和財政資金的幫助。五是借鑒市場化的運作方式，實現(xiàn)土地置換利益的最大化。六是加強土地置換工作中的廉政建設(shè)，并建立有效監(jiān)督機制，保證土地置換工作的順利進行。

（三）EPC 融資建設(shè)模式風險防范措施。采用這種模式，項目的承包方需要承擔較大的風險，因此，風險防控措施主要有風險回避、風險抑制、風險自留、風險轉(zhuǎn)移四種策略。風險回避就是由于該模式屬于高風險、高回報。項目建設(shè)方在風險防控之前就需要謹慎權(quán)衡是否采用這種模式。風險抑制就是最大限度的降低風險發(fā)生的概率和減少成本損失。這里主要是減損和防損。風險自留就是一種財務(wù)性管理技術(shù)，是指業(yè)主承擔工程項目的成本風險損失。主要通過計列基本預(yù)備費和差價預(yù)備費（一般比例在6%至8%），來解決項目工程過程中各種風險引起的投資。風險轉(zhuǎn)移主要是通過簽訂合同的方式，將項目建設(shè)過程中可能產(chǎn)生的風險轉(zhuǎn)移到有能力承擔的其他建設(shè)方或第三方。

（四）PPP 融資建設(shè)模式風險防范措施。PPP 融資建設(shè)模式風險主要有政策風險、匯率風險、技術(shù)風險、財務(wù)風險、營運風險、信用風險。由于這種模式核心是“伙伴關(guān)系”，因此，就高職院校新校區(qū)的建設(shè)而言，如果采用這種融資建設(shè)模式，信用風險是最為重要的。在風險防范上，重點做好以下幾個方面：一是增強法律意識和契約精神，積極借鑒科學的評價理念和方法，認真做好項目的前期論證工作。二是通過雙方簽訂的合同來明確法律責任、防控風險。三是根據(jù)公平、公正、公共利益優(yōu)先的原則，客觀公正的評估社會資本投資人的融資能力和資金來源，通過對比投標方案選擇最符合項目要求的投資作為私營合作伙伴。四是要從項目的計劃實施、內(nèi)外參與、技術(shù)論證、組織管理、法律責任等方面建立健全風險防范監(jiān)督機制，確保項目的正常實施。

五、結(jié)束語

新校區(qū)的建設(shè)，不僅會帶來高職院校的跨越式發(fā)展，而且能有效提高學校的影響力和競爭力。但是在項目建設(shè)中仍然存在著盲目融資、盲目貸款、盲目建設(shè)等問題。面對如此巨大的資金壓力，如何采取有效的融資模式降低新校區(qū)建設(shè)所帶來的融資風險具有重要意義。