環(huán)境權(quán)入憲的冷思考

孔德震

(中共中央黨校 研究生院,北京 100091)

一、 環(huán)境權(quán)理論的變遷

(一) 環(huán)境權(quán)的概念及內(nèi)涵

環(huán)境權(quán)是國際法和國內(nèi)法廣泛使用的一個新型法律概念，對環(huán)境權(quán)存在兩種不同的認識：一種是“環(huán)境的權(quán)利”即自然環(huán)境擁有的權(quán)利，而不是人類對一個健康環(huán)境擁有的權(quán)利；另一種是“對環(huán)境的權(quán)利”即人類對環(huán)境的權(quán)利，是人類對環(huán)境認識的深化，充滿了對環(huán)境的重視和珍惜。

《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》曾對環(huán)境權(quán)定義為：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴責(zé)任?！盵1]1982年蔡守秋教授發(fā)表的《環(huán)境權(quán)初探》將環(huán)境權(quán)理論引入國內(nèi)，關(guān)于環(huán)境權(quán)的定義問題引起了學(xué)術(shù)界的廣泛討論和研究，依據(jù)研究內(nèi)容和范圍不同將環(huán)境權(quán)分為廣義環(huán)境權(quán)說和狹義環(huán)境權(quán)說。

持廣義環(huán)境權(quán)說的學(xué)者，有些主張環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系主體有享用適宜環(huán)境的權(quán)利,也有保護環(huán)境的義務(wù)。[2]環(huán)境權(quán)是基本環(huán)境權(quán)利和基本環(huán)境義務(wù)的有機整體，相互聯(lián)系不可分割。有些主張環(huán)境權(quán)是人的一項基本權(quán)利，是新型人權(quán)，環(huán)境權(quán)的主體包括當(dāng)代人和后代人，環(huán)境權(quán)的對象是人類環(huán)境的整體，環(huán)境權(quán)是由多項子權(quán)利組成的內(nèi)容豐富的權(quán)利體系，它包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、請求權(quán)。[3]還有些主張環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系的主體享有適宜健康和良好的生活環(huán)境，以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利。[4]持狹義環(huán)境權(quán)說的學(xué)者，有些主張要對環(huán)境權(quán)在權(quán)利主體和內(nèi)容兩方面同時予以限縮，環(huán)境權(quán)的主體應(yīng)僅限于自然人,環(huán)境權(quán)內(nèi)容僅限于實體性的權(quán)利，不包括經(jīng)性權(quán)利和程序性權(quán)利。[5]

(二)環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生及原因分析

環(huán)境權(quán)作為一項人類的基本權(quán)利不是憑空產(chǎn)生的，其產(chǎn)生與當(dāng)時歷史的物質(zhì)經(jīng)濟基礎(chǔ)有密切的聯(lián)系。20世紀(jì)60年代，美國工業(yè)化進入快速發(fā)展階段，以消耗自然資源為基礎(chǔ)的工業(yè)部門快速發(fā)展，同時伴隨著自然資源的不斷破壞與浪費。聯(lián)邦政府奉行自由放任的市場經(jīng)濟政策導(dǎo)致企業(yè)盲目無節(jié)制地開發(fā)、浪費資源現(xiàn)象日益嚴重。一些科學(xué)家和學(xué)者開始逐漸對環(huán)境問題表現(xiàn)出擔(dān)憂和關(guān)注。

1.環(huán)境權(quán)的提出。多數(shù)學(xué)者贊同，環(huán)境權(quán)的提出始于1960年，西德一名醫(yī)生就關(guān)于北海傾倒放射性廢物行為侵犯人權(quán)向歐洲人權(quán)委員會提出控告此行為違反了《歐洲人權(quán)條約》中關(guān)于保障清潔衛(wèi)生的規(guī)定，屬于侵犯人權(quán)行為，進而引發(fā)環(huán)境權(quán)是否進入人權(quán)清單的大討論。

2.環(huán)境權(quán)入憲的原因分析。環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生絕非偶然，背后一定有其產(chǎn)生的時代背景和原因:

第一，環(huán)境持續(xù)惡化。環(huán)境權(quán)的提出最直接的原因就是日益惡化的環(huán)境威脅到了人類生存，人類被迫反思人與自然的關(guān)系，擺正人類在自然界的地位。20世紀(jì)30年代開始，世界范圍內(nèi)開始出現(xiàn)一系列公害事件：例如倫敦?zé)熿F事件、疼疼病事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件等；萊茵河、泰晤士河變成臭水溝；南極企鵝體內(nèi)檢出DDT；格林蘭島冰蓋中，鉛和汞含量激增。60年代之后，局部的環(huán)境污染逐漸演變成了全球性的問題，全球性的環(huán)境危機頻繁發(fā)生，主要有酸雨、臭氧層破壞、全球氣候變暖、生物多樣性銳減、森林面積急劇減少、突發(fā)性環(huán)境污染事故及大規(guī)模生態(tài)破壞。20世紀(jì)60年代，國際上將環(huán)境問題列為世界第三大問題，在全球范圍內(nèi)引起了人們對環(huán)境問題的警覺。

第二，環(huán)境資源的稀缺性。在生產(chǎn)力低下，人口較少的歷史時期，人對環(huán)境要素的需求遠低于環(huán)境資源的供給能力，所以在當(dāng)時的觀念中認為環(huán)境資源是取之不盡，用之不竭的，并認為“在外部世界中，有一些物品數(shù)量如此豐富，使用其一定數(shù)量于一個目的并不影響使用其他數(shù)量于其他目的。例如：我們所呼吸的空氣即是這樣一種自由取用的物品?！盵6]隨著時代的進步、科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，生產(chǎn)力水平的大幅提升，加之人口規(guī)模的不斷擴大，征服自然的欲望逐漸膨脹，促使人類開發(fā)自然環(huán)境的能力達到前所未有的程度。人類賴以生存所需要的純凈的水、空氣和陽光等基礎(chǔ)環(huán)境資源開始逐漸顯露出其有限性和稀缺性，社會必須通過對權(quán)利的重新配置以緩解生存和發(fā)展之間的矛盾。

第三，自由市場經(jīng)濟制度的弊端。自由市場經(jīng)濟制度把整個社會關(guān)系商品化，按照等價交換原則，通過市場的供求關(guān)系來調(diào)節(jié)資本的流動和資源的配置。為了實現(xiàn)利益的最大化，自由競爭的市場主體，大多會選擇投資在最短的時間內(nèi)產(chǎn)生最大收益的生產(chǎn)項目，這些生產(chǎn)項目又大多以瘋狂地掠奪自然資源和嚴重的環(huán)境污染為代價獲取利潤。在這樣的經(jīng)濟制度下，市場主體只追求短期的暴利，不顧社會和自然的長遠發(fā)展。因此自由市場經(jīng)濟體制下資本不會自發(fā)的流向需要大量的長周期的初期投入以進行環(huán)境保護，不可避免的出現(xiàn)“共有物的悲劇”,當(dāng)每個人都在追求自身利益的最大化，當(dāng)對共有物(如空氣、水)的利用超過了其承載力時，最終會給每一個人帶來毀滅性的災(zāi)難。

第四，政府失靈。雖然通過政府的行政干預(yù)可以彌補自由市場經(jīng)濟失靈帶來的弊端，在環(huán)境保護方面做出來積極的貢獻，但我們發(fā)現(xiàn)政府也不是萬能的，它也可能失靈甚至失控。這一時期，各國政府大多追求經(jīng)濟的高速增長，并制定相關(guān)的政策與法律刺激經(jīng)濟的快速發(fā)展，放縱人們高消費，高耗能。再加之政府的理性有限，面對環(huán)境變化的多樣性、偶發(fā)性、復(fù)雜性以及數(shù)據(jù)信息整合能力不足，使得政府對環(huán)境污染和破壞反應(yīng)遲緩，有時甚至做出錯誤的決策，造成更加嚴重的環(huán)境污染，給企業(yè)和社會公眾產(chǎn)生了錯誤的引導(dǎo)。

二、學(xué)術(shù)界對環(huán)境權(quán)入憲的探索

(一)環(huán)境權(quán)入憲的法律邏輯

環(huán)境權(quán)作為一項基本的人權(quán)被國際社會所承認，如日本學(xué)者松本悅認為“《人類環(huán)境宣言》把環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)規(guī)定下來，環(huán)境權(quán)是一項新的人權(quán)，是繼法國《人權(quán)宣言》、蘇聯(lián)憲法、《世界人權(quán)宣言》之后人權(quán)歷史發(fā)展的第四個里程碑?！杯h(huán)境權(quán)是具有基礎(chǔ)作用的基本權(quán)利，是實現(xiàn)其他基本權(quán)利(生存權(quán)，生命健康權(quán)等)的必需條件。因此，環(huán)境權(quán)作為一項綜合性權(quán)利，包括政治權(quán)利、社會權(quán)利、文化權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等諸多內(nèi)容，任何傳統(tǒng)的權(quán)利和憲法枚舉的基本權(quán)利都不能涵蓋環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，為環(huán)境權(quán)入憲創(chuàng)造了可能的前提條件。2004年的憲法修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，為環(huán)境權(quán)入憲實現(xiàn)與人權(quán)一般條款的呼應(yīng)提供了憲法支持和保障。

(二)國際人權(quán)公約的推動

由于人權(quán)自身的普遍屬性，使其很快得到國際社會的一致認可并成為各國的政治目標(biāo)和行動指南。各國通過國際公約的簽署、批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法實施保障人權(quán)。目前,我國政府已經(jīng)簽署了23個國際人權(quán)公約，雖然這些國際公約中沒有明確關(guān)于環(huán)境權(quán)的條款，但一些人權(quán)條款中已經(jīng)有涉及環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容。如《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》第十一條第一款規(guī)定：“本公約締約國確認人人有權(quán)享受其本人及家屬所需之適當(dāng)生活程度，包括適當(dāng)之衣食住行及不斷提高之生活環(huán)境?！边@里的提高生活環(huán)境包括國家有義務(wù)確保人民享有更少污染的空氣、水、土壤等。國家有義務(wù)采取切實措施予以保障已經(jīng)批準(zhǔn)的人權(quán)公約。環(huán)境權(quán)成為其他一切人權(quán)基礎(chǔ)的背景下，憲法僅僅設(shè)立人權(quán)的一般條款遠遠不夠，還應(yīng)該進一步努力確認環(huán)境權(quán)的憲法地位，提高其法律保護的層級，這不僅可以彰顯我國對人權(quán)(包括環(huán)境人權(quán))的重視，還可以展現(xiàn)我國作為一個負責(zé)任的大國積極履行國際公約的國際形象。

(三)我國環(huán)保理念的轉(zhuǎn)型升級

我國政府對環(huán)境問題日益重視。在1992年世界可持續(xù)發(fā)展思潮的影響下，我國政府提出中國環(huán)境與發(fā)展十大對策，認為實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是加速中國經(jīng)濟發(fā)展和解決環(huán)境問題的正確選擇和合理模式。1994年國務(wù)院批準(zhǔn)《中國21世紀(jì)議程》，十六屆三中全會首次提出：堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。十七大首次提出生態(tài)文明，十八大報告中將“生態(tài)文明”列入建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，從國家層面提升了對生態(tài)環(huán)境的重視。十八大以來“綠色發(fā)展”成為熱詞，習(xí)近平在不同場合多次表達了生態(tài)文明建設(shè)的重要性、緊迫性、艱巨性。十九大報告強調(diào)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。國家從人與自然是生命共同體的高度，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念已經(jīng)得到國人的普遍認同，為環(huán)境權(quán)入憲營造了積極的社會氛圍。

三、環(huán)境權(quán)入憲的機遇與困境

(一)環(huán)境權(quán)入憲的新機遇

十八大以來，我國環(huán)境保護迎來了新的時代機遇，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央做出一系列深遠的具有戰(zhàn)略意義的工作部署，全黨全國貫徹綠色發(fā)展理念，重視環(huán)境生態(tài)保護，加快生態(tài)文明建設(shè)。“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策不斷推進，綠色生產(chǎn)生活方式得到普遍接受。

黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組38次會議中有20次提到了生態(tài)文明體制改革，通過改革促進我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善；各級環(huán)保部門積極落實中央環(huán)保政策，并執(zhí)行大氣、水、土壤污染防治行動計劃，堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，深入推進水污染、土壤污染治理;環(huán)保社會組織和新聞媒體參與環(huán)保積極性提高，主動發(fā)揮監(jiān)督、宣傳、維權(quán)職能；人民群眾對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為重要的民生問題。隨著人們的物質(zhì)和精神水平的不斷提高，綠色生活方式被普遍接受，人民群眾對優(yōu)質(zhì)生態(tài)的需要越來越迫切。

從全國范圍內(nèi)來看，綠色發(fā)展理念深入人心，從中央到地方，從總書記到每一名人民群眾，都認同并愿意為建設(shè)美麗中國而奮發(fā)努力。生態(tài)環(huán)境改革的不斷深入，環(huán)保觀念的不斷強化升級，都為環(huán)境權(quán)入憲提供了現(xiàn)實的依據(jù)，為環(huán)境權(quán)入憲營造了良好的社會氛圍，使環(huán)境權(quán)入憲具有了現(xiàn)實可能性。

(二)環(huán)境權(quán)入憲的現(xiàn)實困境

我國1982年憲法中涉及環(huán)境的條款多為環(huán)境政策和對自然資源歸屬問題初步判斷，主要側(cè)重于政治宣誓。近年來，盡管我國現(xiàn)代化進程不斷深入，但是長期粗方式的發(fā)展帶來了環(huán)境問題的集中爆發(fā)，嚴重影響人民群眾的幸福感和獲得感。雖然主張環(huán)境權(quán)入憲的聲音越來越多，但環(huán)境權(quán)入憲仍存在不少阻力和障礙。

1.環(huán)境權(quán)理論體系架構(gòu)不完善。我國環(huán)境權(quán)研究起步晚，學(xué)術(shù)界又對環(huán)境權(quán)的一些基本范疇未達成共識。對環(huán)境權(quán)性質(zhì)的認識，就有肯定說和否定說之爭，肯定說中又有不同的學(xué)說觀點。否定說認為，環(huán)境保護只需通過擴大傳統(tǒng)的人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保護，并完善侵權(quán)理論，沒有必要再確立一個模糊的環(huán)境權(quán)；主張肯定說的觀點也分為不同的學(xué)說：人權(quán)說認為公民的環(huán)境權(quán)是一項新型人權(quán)或者是人權(quán)的重要組成部分；人格權(quán)說認為環(huán)境權(quán)的主人是公民，公民的環(huán)境權(quán)益包括人身權(quán)益，侵犯環(huán)境權(quán)的后果又往往表現(xiàn)為身體健康的損害，因此認為環(huán)境權(quán)屬于人格權(quán)；人類權(quán)說認為環(huán)境權(quán)是指人類作為一個整體或地球上的所有居民共同享有的權(quán)利，不僅環(huán)境權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容不確定，而且還存在環(huán)境權(quán)概念模糊、環(huán)境權(quán)主體不清晰等理論問題。所以環(huán)境權(quán)理論研究還不能為其入憲提供堅實的理論支撐。

2.科技水平相對落后。西方發(fā)達國家在預(yù)防和治理環(huán)境問題方面運用了大量的先進科學(xué)技術(shù)，努力協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系。隨著西方社會對環(huán)境問題進行了深入的反思及對環(huán)境保護的重要性進一步認識之后，他們開始將高新技術(shù)產(chǎn)品運用到環(huán)境保護之中?，F(xiàn)階段我國在環(huán)?？萍?、治污手段方面和西方發(fā)達國家距離較大，僅僅是空洞的進行“環(huán)境權(quán)入憲”可能會導(dǎo)致更多的環(huán)境問題。

3.近幾年我國環(huán)境保護制度的構(gòu)建取得一些成就，學(xué)界已從多角度對環(huán)境權(quán)進行宏觀的制度化探索和構(gòu)建,從私法保護到確立以公眾參與為主的程序保障,從環(huán)境專門訴訟機制到公益訴訟制度的建立等。我國地方立法也出現(xiàn)涉及一般環(huán)境權(quán)的條款，例如2005年修改的《上海市環(huán)境保護條例》第八條規(guī)定：“一切單位和個人都有享受良好環(huán)境的權(quán)利,有權(quán)對污染、破壞環(huán)境的行為進行檢舉和控告,在直接受到環(huán)境污染危害時有權(quán)要求排除危害和賠償損失。一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)。”2002年修改的《福建省環(huán)境保護條例》第九條規(guī)定：“公民有享受良好環(huán)境的權(quán)利和保護環(huán)境的義務(wù)。一切單位和個人有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告;有權(quán)在受到環(huán)境污染損害時要求賠償?！边@些法律規(guī)定層級較低，適應(yīng)范圍較窄，影響力有限，我國在環(huán)境保護制度建設(shè)上與西方發(fā)達國家仍有較大差距。

對環(huán)境權(quán)入憲的冷思考，不是反對環(huán)境權(quán)入憲，而是對環(huán)境權(quán)入憲的堅定支持。環(huán)境權(quán)入憲是公民切實享有環(huán)境權(quán)益的關(guān)鍵立法環(huán)節(jié)，我做的工作就是想通過反思并有針對性的克服環(huán)境權(quán)入憲的障礙，從基礎(chǔ)層面推動環(huán)境權(quán)入憲的進程。通過分析論述，筆者認為，現(xiàn)在環(huán)境權(quán)入憲條件尚未成熟，需要理論上克服環(huán)境權(quán)理論研究的弊病，總結(jié)實踐中環(huán)境公益訴訟的法律經(jīng)驗，積極構(gòu)建相關(guān)的環(huán)境權(quán)保護的制度；需要每一位公民轉(zhuǎn)變觀念，提高環(huán)境保護意識，踐行環(huán)保理念。雖然中央現(xiàn)在積極推動和倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念，但我們不僅要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念而且要從生活實踐中做起，踐行綠色生活方式，拿起法律的武器積極維護自己的環(huán)境權(quán)益，從而倒逼我國環(huán)保制度建設(shè)不斷完善。只有當(dāng)環(huán)境權(quán)理論和環(huán)境保護實踐都得到較為成熟和穩(wěn)定的發(fā)展，才是環(huán)境權(quán)入憲的最佳節(jié)點。