村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式比較研究
——基于武義、蕉嶺、佛山的調(diào)查研究

姜勝輝

（華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，武漢430079）

村務(wù)監(jiān)督委員會作為依法設(shè)立的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，是健全村級組織架構(gòu)，懲治農(nóng)村基層權(quán)力腐敗，推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村村民自治的重要載體。自2004年始，浙江省武義縣后陳村試點成立“一個機構(gòu)、兩個制度”的村務(wù)監(jiān)督委員會，創(chuàng)新探索出農(nóng)村基層民主監(jiān)督的“后陳經(jīng)驗”。隨著村務(wù)監(jiān)督委員會制度的不斷規(guī)范與完善，2005年，時任浙江省委書記的習(xí)近平將這一模式在全省復(fù)制推廣。2010年，新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第32條明確規(guī)定將村務(wù)監(jiān)督委員會制度寫入法律，給予高度法制保障。隨之，“后陳經(jīng)驗”得以在全國其他地區(qū)全面推介。2011年后，四川、廣東、河北、北京等省市結(jié)合實際，探索符合本地特色的村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式。經(jīng)過15年的推進過程，村務(wù)監(jiān)督委員會經(jīng)歷了試點建設(shè)、推廣建設(shè)、規(guī)范建設(shè)和標準建設(shè)等發(fā)展階段，日趨健全完善。村務(wù)監(jiān)督委員會不僅能有效保障基層群眾的民主監(jiān)督權(quán)利，更是實現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的有效實踐形式，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、文獻回顧與問題提出

整合研究村務(wù)監(jiān)督委員會的現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn)，從研究過程來看，學(xué)者對村務(wù)監(jiān)督委員會的理論研究自2004年發(fā)端，2012年達到峰值，2012年后仍然保持高度關(guān)注態(tài)勢；而從研究區(qū)域和研究方式來看，學(xué)界針對浙江省村務(wù)監(jiān)督委員會的研究密度較大，之后少部分學(xué)者對四川、山東、河南等地的村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)進行探討，如徐喜林、任瑞萍（2011）對河南省村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式進行的研究。［1］但是，大部分學(xué)者都采取規(guī)范研究方法對村務(wù)監(jiān)督委員會展開分析，實證研究數(shù)量不多。

從研究內(nèi)容加以探析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻主要從視角論、起源論、功能論、困境—路徑論和階段論等層面對村務(wù)監(jiān)督委員會進行研究。一是視角論。盧福營、江玲雅（2010）與戴冰潔、盧福營（2014）從分權(quán)制衡理論出發(fā)，認為村務(wù)監(jiān)督委員會是村級權(quán)力結(jié)構(gòu)的自我調(diào)控，有利于健全權(quán)力運行機制。［2］［3］張磊（2006）和丁靜、王貴清（2009）則從制度變遷理論視角分析，認為村務(wù)監(jiān)督委員會的產(chǎn)生與發(fā)展是制度誘致和制度強制綜合作用的結(jié)果，［4］也是解決制度疲勞問題的調(diào)適。［5］在此基礎(chǔ)上，陳玉華（2006）、潘自強（2012）另辟蹊徑，以深化村民自治理論實現(xiàn)“四個民主”要求，進一步分析村務(wù)監(jiān)督委員會的制度價值。［6］［7］二是起源論。大多數(shù)學(xué)者從現(xiàn)實發(fā)展需求為出發(fā)點展開論述，認為村務(wù)監(jiān)督委員會是破解村莊治理難題、滿足村民民主監(jiān)督需要和政府外部推力合力而成，是基于“需求—回應(yīng)”邏輯起點的產(chǎn)物。而也有部分學(xué)者立足制度建設(shè)本身，將村務(wù)監(jiān)督委員會視為制度簡化、提升基層治理效率的嘗試。［8］三是功能論。村務(wù)監(jiān)督委員會在促進集體經(jīng)濟良序發(fā)展、改善農(nóng)村基層干群關(guān)系、激活農(nóng)村村民自治、提升農(nóng)村和諧程度方面具有重大意義。［9］同時，還有學(xué)者從制約農(nóng)村基層權(quán)力濫用、懲治農(nóng)村基層權(quán)力腐敗角度，著重分析村務(wù)監(jiān)督委員會在重塑農(nóng)村基層政治生態(tài)建設(shè)方面的作用。［10］［11］四是困境—路徑論。村務(wù)監(jiān)督委員會作為一項組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，具有相應(yīng)的制度績效和價值，但是其也有建設(shè)瓶頸與發(fā)展局限。盧福營（2014）認為村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)應(yīng)該進一步突出村級權(quán)力調(diào)控的農(nóng)村基層社會特點，凸現(xiàn)村級權(quán)力調(diào)控的群眾性，彰顯村級治理制度創(chuàng)新的自主性。［12］楊郁、劉彤（2014）深度挖掘村務(wù)監(jiān)督委員會“虛置化”的緣由，從成員、監(jiān)督內(nèi)容、地位和制度之虛具體展開，并給出解決思路。［13］為解決上述問題，楊杰、于超、張紅囡（2012）與劉詩林（2015）等從理順組織關(guān)系、完善監(jiān)督制度、提升成員素質(zhì)和強化組織保障等層面提出切實有效的應(yīng)對策略。［14］［15］五是階段論。盧福營（2014）對浙江省武義縣“后陳經(jīng)驗”進行總結(jié)分析，提出了“可延擴性”的論斷，將村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)分為試點探索、經(jīng)驗擴散和優(yōu)化拓展三個階段。［16］在此基礎(chǔ)上，唐建平、張國祥和杜鵑（2009）從規(guī)范化建設(shè)層面對村務(wù)監(jiān)督委員會進行深入剖析，［17］將村務(wù)監(jiān)督委員會理論研究向前推進一步。

綜上所述，對村務(wù)監(jiān)督委員會的研究仍然具有較大拓展空間。一方面已有文獻研究對村務(wù)監(jiān)督委員會的建設(shè)模式尚未進行系統(tǒng)性的概念提煉，缺乏概念化。另一方面，雖然有部分學(xué)者對村務(wù)監(jiān)督委員會采取實證個案調(diào)查，但是沒有對村務(wù)監(jiān)督委員會的建設(shè)模式進行比較分析。另外，現(xiàn)有研究未將村務(wù)監(jiān)督委員會的建設(shè)模式置于政策要求和實踐邏輯的整體框架下予以充分思考，對不同形態(tài)的建設(shè)模式缺乏的深度挖掘?；诖?，本文擬對浙江省武義縣、廣東省蕉嶺縣和廣東省佛山市三地的村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式進行橫縱截面剖析，在行政性指導(dǎo)與自主性探索張力下，總結(jié)村務(wù)監(jiān)督委員會的建設(shè)經(jīng)驗，理解村務(wù)監(jiān)督委員建設(shè)的內(nèi)在邏輯，從而為其他地區(qū)改善村務(wù)監(jiān)督和發(fā)展村民自治提供參考依據(jù)。

二、村務(wù)監(jiān)督委員會的3種建設(shè)模式

自2004年起，村務(wù)監(jiān)督委員會即在地方實踐中應(yīng)運而生，并逐步進入理論研究視野。但是，各地對村務(wù)監(jiān)督委員會的政策要求和概念理解不同，各省依據(jù)自身特殊資源優(yōu)勢，形成了不同的村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式。對此，筆者對浙江省武義縣、廣東省蕉嶺縣和廣東省佛山市展開研究，在實地調(diào)研、深度訪談和文獻搜集基礎(chǔ)上，嘗試提出一些概念解釋和理論思考，以期對深化村務(wù)監(jiān)督和優(yōu)化村民自治做出一些貢獻。

（一）浙江省武義縣：內(nèi)外復(fù)合型村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式

武義縣隸屬金華市，位于浙江省中部，全縣總面積1577平方公里，人口33.74萬，下轄3個街道、15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和561個村（居）民委員會。武義縣屬于經(jīng)濟較為發(fā)達且面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營管理問題突出，民主管理和民主監(jiān)督亟需跟進改善。針對地方發(fā)展難題和基層治理困局，2004年武義縣后陳村探索“一個機構(gòu)、兩個制度”的村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式，成為民主監(jiān)督的有益經(jīng)驗，并上升為國家法律。綜合分析“后陳經(jīng)驗”的形成成因、具體做法及運行邏輯發(fā)現(xiàn)，其具有典型的內(nèi)外復(fù)合型特征，具體如下：

1.因于內(nèi)生外促的緊密型建設(shè)動力。后陳村作為武義縣經(jīng)濟相對落后的村莊，2000年前后出現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展的重大機遇，但是集體土地開發(fā)項目和集體經(jīng)濟經(jīng)營管理卻不透明，村干部在經(jīng)濟開發(fā)中“以權(quán)謀私”，侵害村民的合法權(quán)益。同時，村民意見訴求得不到有效表達，村民利益要求難以及時回應(yīng)。后陳村自此由“發(fā)達村”演變?yōu)椤吧显L村”，村莊管理失范，出現(xiàn)治理危機。面對現(xiàn)實問題，“村兩委”指定成立財務(wù)監(jiān)督小組，但是該組織服從依附于“村兩委”干部，利益捆綁的同體監(jiān)督難以發(fā)揮實際制衡作用。農(nóng)村基層干部的權(quán)力濫用和基層群眾的不斷上訪進一步給政府帶來諸多壓力，造成基層社會的非常態(tài)化運轉(zhuǎn)，不利于法治社會的建設(shè)和政府權(quán)威的維護。為化解村莊治理困境、實化民主監(jiān)督權(quán)利、保障基層治理穩(wěn)定和諧，武義縣以后陳村為試點，成立村務(wù)監(jiān)督委員會，變治理危機為發(fā)展轉(zhuǎn)機。

2.共建上下互動的復(fù)合型監(jiān)督體系。后陳村村務(wù)管理出現(xiàn)的問題根源不在于沒有建立監(jiān)督組織，而是上下監(jiān)督組織之間相互阻隔，無法形成監(jiān)督合力。對此，武義縣縣委、紀委、組織部和農(nóng)業(yè)局等部門協(xié)同聯(lián)動，一方面設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會，替代原設(shè)的財務(wù)監(jiān)督小組，避免出現(xiàn)“多頭監(jiān)督”。建立《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》，通過組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新實現(xiàn)同體監(jiān)督向異體監(jiān)督、事后監(jiān)督向全程監(jiān)督和附屬于“村兩委”向獨立于“村兩委”轉(zhuǎn)變，推進村民自治向基層善治方向發(fā)展。另一方面，以成立村務(wù)監(jiān)督委員會為契機，武義縣構(gòu)建上下、內(nèi)外互動的監(jiān)督制度體系，具體包括最高權(quán)力的村民代表大會制度、日常運行的村務(wù)公開制度、定期開展的匯報、述職和考評制度、專職監(jiān)督的村務(wù)監(jiān)督委員會制度、鎮(zhèn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)制度和上級紀委監(jiān)委監(jiān)督等，借助上下一體、內(nèi)外銜接的村務(wù)監(jiān)督體系，破除了村務(wù)監(jiān)督組織之間的制度壁壘，打通了村務(wù)監(jiān)督“最后一公里”。

3.透視復(fù)合型監(jiān)督體系的形成邏輯。武義縣后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式是分權(quán)制衡理論的地方實踐，也是以基層權(quán)力腐敗為切入點打造復(fù)合型立體化村務(wù)監(jiān)督體系的現(xiàn)實樣本。該模式以現(xiàn)實治理難題為原點，側(cè)重行政力量的總體性安排和保障性介入，又基于基層群眾的現(xiàn)實需要，賦有民主監(jiān)督的自治性內(nèi)涵，具有“行政整合、群眾參與、復(fù)合監(jiān)督、分權(quán)制衡”的突出特點。其主要解決了村務(wù)監(jiān)督長期以來存在的兩大難題，一方面是村務(wù)監(jiān)督組織的依附性問題。將作為“村兩委”“腿腳”的財務(wù)監(jiān)督小組轉(zhuǎn)化升級為監(jiān)督“村兩委”的“第三駕馬車”，實現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力分離化，村務(wù)監(jiān)督具備了充分的獨立性。另一方面是村務(wù)監(jiān)督組織的保障性問題。通過構(gòu)建復(fù)合型村務(wù)監(jiān)督體系，實現(xiàn)了整體化、網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督。

（二）廣東省蕉嶺縣：內(nèi)生吸納型村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式

蕉嶺縣位于廣東省東北部，地處韓江上游和閩粵贛交界地帶。縣域總面積為960平方公里，轄有耕地面積143.6萬畝。下轄8個鎮(zhèn)、107個村（居）委會。2015年末蕉嶺縣戶籍人口23.62萬人，是客家民系聚居的地方?？傮w來看，蕉嶺縣屬于粵北山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，市場影響相對較弱，傳統(tǒng)文化觀念較強，社會內(nèi)生治理資源豐富。

新世紀以來，蕉嶺縣在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村項目、集體土地流轉(zhuǎn)交易等領(lǐng)域滋生問題，需要強化村務(wù)監(jiān)督。然而，上級外部嵌入性的監(jiān)督人員過少，監(jiān)督成本較高；村莊內(nèi)部的監(jiān)督組織容易形式化，造成懸浮式監(jiān)督。在相對封閉的蕉嶺縣村居形成“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太弱、村民不懂監(jiān)督、村干部不怕監(jiān)督”的僵局。為降低監(jiān)督成本，同時實現(xiàn)“敢監(jiān)督、愿監(jiān)督、能監(jiān)督、善監(jiān)督”的目標，進一步擴大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進基層民主制度化、規(guī)范化、程序化。［18］2007年始，蕉嶺縣紀委積極倡導(dǎo)和主動謀變，在全縣8鎮(zhèn)8村率先試點，創(chuàng)新探索內(nèi)生吸納型的“村務(wù)監(jiān)事會”制度，實現(xiàn)了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督“四權(quán)同步”。該建設(shè)模式的運行機理在于“行政協(xié)調(diào)、資源吸納、內(nèi)生監(jiān)督、權(quán)利同步”。

首先，吸納村莊內(nèi)生的威望型精英。蕉嶺縣8鎮(zhèn)8村的村民代表大會選舉3-5名“本土內(nèi)生”的老干部、老黨員、老模范、黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督員或縣鎮(zhèn)人大代表，擔(dān)任村務(wù)監(jiān)事會成員，讓有威望的村民代表監(jiān)督村干部，“他們敢說話，能說得起話”，借此形成強大的信任資本，搭建村務(wù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。其次，吸納村莊廣泛性的民意訴求。蕉嶺縣紀委協(xié)調(diào)各個部門，聽取群眾和村民代表建議、意見要求，統(tǒng)一部署制定了《村務(wù)監(jiān)事會制度》《財務(wù)支出審批制度》《印章使用管理制度》等系統(tǒng)制度，規(guī)范指導(dǎo)村務(wù)監(jiān)事會，規(guī)定村務(wù)監(jiān)事會監(jiān)督權(quán)責(zé)、監(jiān)督事項和監(jiān)督程序，為村務(wù)監(jiān)事會開展監(jiān)督提供民意基礎(chǔ)和制度支持。最后，吸納內(nèi)生靈活性的運行機制。蕉嶺縣村務(wù)監(jiān)事會創(chuàng)立“三定期”制度機制，即定期聽取村民意見或建議、定期召開村務(wù)監(jiān)事會研判監(jiān)督事項和定期向鎮(zhèn)紀委、村黨組織匯報工作，保證村務(wù)監(jiān)督工作順利開展。另外，針對村務(wù)監(jiān)事會在運行中的“虛置化”問題，蕉嶺縣創(chuàng)設(shè)村務(wù)監(jiān)事會聯(lián)系群眾制度、村民召集組制度和民主評議村干部制度，鼓勵群眾參與監(jiān)督，強化村務(wù)監(jiān)事會的監(jiān)督效力。

蕉嶺縣內(nèi)生吸納型的村務(wù)監(jiān)事會是在行政外力引導(dǎo)下，基于村莊社會資本、信任網(wǎng)絡(luò)和規(guī)則機制優(yōu)勢建立起來，讓“懸浮式”“虛置化”民主監(jiān)督實質(zhì)化，實現(xiàn)了三個治理目標：一是吸收村莊內(nèi)部社會資源，節(jié)約監(jiān)督成本；二是村級權(quán)力形成有效制衡，防止權(quán)力濫用；三是村務(wù)監(jiān)督具有獨立地位，解決組織消解問題。

（三）廣東省佛山市：組織融合型村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式

佛山市位于廣東省中部，地處珠江三角洲腹地，毗鄰港澳，全市總面積為3797.72平方公里。現(xiàn)轄5區(qū)36鎮(zhèn)街，2017年常住人口是765.67萬人。2017年全市生產(chǎn)總值為9549.60億元，占廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值（89879.23億）的10.6%，排名全省第3、全國第16。同時，村組集體經(jīng)濟體量較大，村民小組經(jīng)濟比重占據(jù)總量的60%。然而，佛山市各區(qū)經(jīng)濟水平、社會結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)差異較大，發(fā)展程度不一。雖然村居財務(wù)監(jiān)督組織運轉(zhuǎn)較好，但在面臨土地物業(yè)出租、集體經(jīng)濟分紅方面出現(xiàn)治理亂象，成為佛山市實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的痛點，亟需補齊民主監(jiān)督短板。

為此，佛山市在中央、省市政策文件要求下，于2012年開始探索適合本地發(fā)展實際的村務(wù)監(jiān)督制度建設(shè)，創(chuàng)新“組織融合型”村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式。佛山市村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)分為兩個階段，分別為2012年至2017年的全面建設(shè)階段和2018年開始的標準化建設(shè)階段，兩個建設(shè)階段均遵循“行政統(tǒng)籌、組織融合、自治為主、救濟為輔”的基本原則，實現(xiàn)民主監(jiān)督組織優(yōu)化、流程再造和治理升級。

1.行政統(tǒng)籌。自2012年起，佛山市民政局牽頭負責(zé)，統(tǒng)籌政府其他部門制定《佛山市村務(wù)公開“五化”創(chuàng)建活動實施方案》《村務(wù)監(jiān)督委員會補貼經(jīng)費試行辦法》《村務(wù)監(jiān)督委員會及其成員評議考核方案》和《關(guān)于開展村務(wù)監(jiān)督委員會標準化建設(shè)的實施方案》等指導(dǎo)文件，在全市5區(qū)36鎮(zhèn)街實現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會全覆蓋并推進標準化建設(shè)。同時，各部門協(xié)同配合對村務(wù)監(jiān)督委員會成員開展政治意識和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)。

2.組織融合。佛山市在推進村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)過程中，整合財務(wù)監(jiān)督小組和民主理財小組職能，實行交叉任職，創(chuàng)設(shè)“兩套牌子，一套人馬”的村務(wù)監(jiān)督體系，變傳統(tǒng)的組織替代型建設(shè)模式為組織融合型建設(shè)模式。一方面，根本上解決了在財務(wù)監(jiān)督、程序監(jiān)督和審計監(jiān)督中遭遇“越位監(jiān)督”的尷尬局面。另一方面，通過村務(wù)監(jiān)督組織融合，制度化約，實現(xiàn)精細化監(jiān)督。

3.自治為主。佛山市堅持村務(wù)監(jiān)督委員會的“自治性”和“群眾性”本質(zhì)，在村務(wù)監(jiān)督中減少行政干預(yù)，發(fā)揮村民民主監(jiān)督實質(zhì)。一方面村務(wù)監(jiān)督委員會成員由村民代表民主選舉產(chǎn)生，對村民代表大會負責(zé)，保障村務(wù)監(jiān)督的合意性和合法性。另一方面，佛山市村莊集體經(jīng)濟負責(zé)村務(wù)監(jiān)督委員會補貼待遇發(fā)放，由村民代表大會自主討論決定發(fā)放數(shù)額。在村莊集體經(jīng)濟薄弱的區(qū)鎮(zhèn)，由區(qū)鎮(zhèn)兩級統(tǒng)籌負責(zé)。

4.救濟為輔。在《關(guān)于開展佛山市村務(wù)監(jiān)督委員會標準化建設(shè)的實施方案》中明確規(guī)定，區(qū)鎮(zhèn)黨委、紀委監(jiān)委在村務(wù)監(jiān)督委員會受到村內(nèi)成員無端阻擾，導(dǎo)致工作無法順利開展時，需要及時介入救助。但是，在村務(wù)監(jiān)督實踐進程中，佛山市各區(qū)鎮(zhèn)采取降低行政干預(yù)程度的措施，在程序上先由村民代表討論規(guī)則，進行充分協(xié)商后仍無法解決的問題，黨政力量再行介入救助，有效保證村民的自治性和行政的權(quán)威性。

三、村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)模式的經(jīng)驗啟示

由于不同地區(qū)的經(jīng)濟水平、社會狀況和歷史傳統(tǒng)存在差異，基層政府和群眾對村務(wù)監(jiān)督委員會的理解認識不同，在政策規(guī)則要求下形成多種類型的建設(shè)模式，創(chuàng)新探索諸多發(fā)展經(jīng)驗，值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。

（一）行政引導(dǎo)，群眾互動

村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)是政府行政力量規(guī)制和村莊自治力量規(guī)范過程，也是政府、村級組織和基層群眾共同參與地方治理的互動過程，還是制度外部性強制和內(nèi)部性誘致的結(jié)果。一方面村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)離不開政府行政力量的規(guī)范引導(dǎo)。無論是武義縣“后陳經(jīng)驗”通過行政整合，聯(lián)合多部門出臺政策文件，構(gòu)建上下銜接的復(fù)合型監(jiān)督體系；或是蕉嶺縣紀委協(xié)調(diào)基層干部和群眾，搭建便于民意溝通的村務(wù)監(jiān)事會；還是佛山市民政部門統(tǒng)籌，實現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督組織的融合貫通，行政外部推力均是村務(wù)監(jiān)督制度創(chuàng)新或組織創(chuàng)新不可或缺的動力來源。另一方面，村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)更在于基層群眾的自主參與。村務(wù)監(jiān)督委員會作為基層群眾性監(jiān)督組織，需要群眾參與民主監(jiān)督過程。而在武義縣、蕉嶺縣和佛山市，村務(wù)監(jiān)督委員會成員均是由村民代表大會選舉產(chǎn)生，對村民代表大會負責(zé)并定期匯報，及時反映群眾訴求，接受基層群眾民主評議，真正體現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督委員會“代表群眾監(jiān)督、監(jiān)督為了群眾”的制度設(shè)計要求。

（二）組織重構(gòu)，規(guī)則再造

村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)是組織機構(gòu)的建立、重構(gòu)和完善的過程，也是對監(jiān)督規(guī)則制定、再造和規(guī)范的過程。換言之，其是組織結(jié)構(gòu)的合理化和組織規(guī)則制度化的變遷過程。一是基于本土資本和規(guī)則的創(chuàng)建過程。蕉嶺縣面對外部監(jiān)督成本過高和內(nèi)部監(jiān)督形式化的問題，挖掘并培育村莊富有的“三老”人員、縣鎮(zhèn)人大代表等，吸納民意制定監(jiān)督規(guī)則和信任規(guī)范，使村務(wù)監(jiān)督“有人、有制、有地位”，避免村務(wù)監(jiān)督“缺位”，實現(xiàn)了“四權(quán)同步”。二是聯(lián)合內(nèi)外組織和資源的重構(gòu)過程。如武義縣面對村莊治理危機和干部腐敗問題，借助黨政力量破解內(nèi)外監(jiān)督組織之間的制度隔閡，構(gòu)建上下聯(lián)動、內(nèi)外結(jié)合的復(fù)合型監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，重塑村務(wù)管理和村務(wù)監(jiān)督制度，使得村干部權(quán)力受到制度約束，基層治理秩序得到穩(wěn)定。三是融合原有組織和制度的完善過程。例如，佛山市在財務(wù)監(jiān)督組織體系和制度機制運轉(zhuǎn)較為順暢的前提下，并未重設(shè)新的監(jiān)督組織，再選新的監(jiān)督人員，而是賦予財務(wù)監(jiān)督組織新的功能，通過組織完善和功能融合，規(guī)避了可能出現(xiàn)的重復(fù)監(jiān)督。同時，降低了監(jiān)督成本，擴大了監(jiān)督范圍，延伸了監(jiān)督層級，提升了監(jiān)督效能。

（三）自治治理，法治規(guī)制

村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)的成功與否不僅在于組織、制度和機制創(chuàng)新，更在于基層群眾自治意識的喚醒和自治能力的提升，還在于基層群眾對法治規(guī)則的認同與運用。在村務(wù)監(jiān)督過程中，由于身處“熟人社會”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會輿論當中，常常是由非正式制度發(fā)揮影響，而正式監(jiān)督和法治監(jiān)管則處于次席，結(jié)果消解了村務(wù)監(jiān)督的制度功能。為此，一方面武義縣、蕉嶺縣和佛山市通過政府各部門組織專門培訓(xùn)，讓村務(wù)監(jiān)督委員會成員學(xué)習(xí)規(guī)則，形成監(jiān)督意識，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，在村務(wù)監(jiān)督實踐中，以身作則向村民傳遞監(jiān)督規(guī)范，通過民主監(jiān)督的社會化過程，形成“敢監(jiān)督、愿監(jiān)督、會監(jiān)督和善監(jiān)督”的良好局面。另一方面，在村務(wù)監(jiān)督標準化建設(shè)過程中，堅持法治治理原則，正確厘清上級監(jiān)督組織、村務(wù)監(jiān)督委員會、村莊其他組織之間的職責(zé)邊界，明確規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)責(zé)義務(wù)，堅持實行依規(guī)依法監(jiān)督，防止村務(wù)監(jiān)督委員會出現(xiàn)“越位”監(jiān)督。

四、結(jié)論

各地在政策要求和現(xiàn)實實踐中探索出不同建設(shè)模式的村務(wù)監(jiān)督委員會，體現(xiàn)了行政性和自治性之間的張力，也反映了政府治理方式的轉(zhuǎn)變和基層群眾自主性的生長。具體分析，行政力量的介入程度、推行強度與民主監(jiān)督開展深度、村民民主監(jiān)督廣度之間的耦合，決定著村務(wù)監(jiān)督委員會的發(fā)展模式為何，以及村務(wù)監(jiān)督的效度如何。如武義縣“后陳經(jīng)驗”作為村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新之舉，行政力量前期介入并參與全程，形成了復(fù)合型監(jiān)督體系；蕉嶺縣在村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)過程中，行政力量發(fā)揮“協(xié)調(diào)者”角色，更多側(cè)重吸納和培育社區(qū)內(nèi)部的監(jiān)督資源。而佛山市則在村務(wù)監(jiān)督委員會標準化建設(shè)過程中，明顯體現(xiàn)行政性、自治性和法治性的融合，理清黨政監(jiān)督和群眾監(jiān)督之間的界限。同時在法治框架下，積極引導(dǎo)法治行政和民主自治。總體上看，各地探索實踐在堅持法治要求和制度規(guī)定下，著力于解決本地實際問題，是從隔離式監(jiān)督向復(fù)合型監(jiān)督、精英型監(jiān)督向制度化監(jiān)督、重復(fù)性監(jiān)督向融合型監(jiān)督不斷優(yōu)化的過程。