三社聯(lián)動(dòng)在外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)中的應(yīng)用：廣州經(jīng)驗(yàn)

柳玉臻，楊 杰

（廣東外語外貿(mào)大學(xué)社會(huì)工作系，廣東 廣州， 510006）

一、問題提出

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)對(duì)外開放程度的提高，暫居和常住在中國(guó)的外國(guó)人數(shù)量不斷增長(zhǎng)。[1]作為對(duì)外開放的前沿城市，廣州市吸引了大量的外國(guó)人居住，包括商務(wù)、就業(yè)、學(xué)習(xí)、定居和探親等。根據(jù)廣州市公安局公布的數(shù)據(jù)，截至2018年6月25日，在廣州市居住的外國(guó)人有8.2萬人，其中在廣州市居住6個(gè)月以上的常住外國(guó)人有5.14萬人。[2]由于語言和文化的差異，以及對(duì)中國(guó)社會(huì)制度、社會(huì)組織和社會(huì)運(yùn)作方式的不熟悉，外國(guó)人在中國(guó)常常會(huì)面臨諸多工作和生活上的困難，并與本地居民和社會(huì)管理要求發(fā)生沖突。[3]

2015年10月，中共十八屆五中全會(huì)提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。[4]外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)是廣州市社會(huì)治理精細(xì)化的重要一環(huán)，也是廣州市朝向國(guó)際化都市建設(shè)的重要內(nèi)容。以“底數(shù)清、管得住、服務(wù)好、涉案少”為工作目標(biāo)，廣州市、區(qū)各級(jí)政府在外國(guó)人管理方面有很多的經(jīng)驗(yàn)，其中以越秀區(qū)購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)最具創(chuàng)新性。由于廣州市越秀區(qū)外國(guó)人相對(duì)集中，該區(qū)通過政府購(gòu)買社會(huì)工作專項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目，以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作人才隊(duì)伍為骨干，建立了良好的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制來提供外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。

本文擬在考察全國(guó)各地外國(guó)人社會(huì)管理模式和管理困境基礎(chǔ)上，介紹廣州市越秀區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，討論三社聯(lián)動(dòng)在廣州市實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和不足，希望為各地區(qū)更好地進(jìn)行外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)提供參考。在研究方法上，本文主要基于廣州市越秀區(qū)涉外社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的涉外服務(wù)實(shí)踐，采用外國(guó)人個(gè)案服務(wù)、小組活動(dòng)和社區(qū)外展，以及對(duì)基層政府社會(huì)管理部門、物業(yè)公司、居委會(huì)等工作人員進(jìn)行的深度訪談、和在外國(guó)人聚居社區(qū)開展問卷調(diào)查等方法。①

二、在華外國(guó)人社會(huì)管理模式與管理困境

按照《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(2012)的規(guī)定，在華外國(guó)人停留和居留管理由縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)及其出入境管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。按照規(guī)定，外國(guó)人在進(jìn)入中國(guó)后，在旅館以外的其他場(chǎng)所居住或者住宿，需要在入住后24小時(shí)內(nèi)進(jìn)行入住登記；常住人員需要按照簽證要求在入境三十日內(nèi)辦理居留證件。外國(guó)人需要持相應(yīng)類別的簽證(例如工作簽證、學(xué)習(xí)簽證、貿(mào)易簽證)才能進(jìn)行相應(yīng)的活動(dòng)。另外，外國(guó)人需要按照簽證登記的停留期限進(jìn)行簽證續(xù)簽或者離開中國(guó)。[5]由于公安機(jī)關(guān)和出入境管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在華外國(guó)人的治安管理，公安機(jī)關(guān)和其基層派出所對(duì)外國(guó)人停留和居留的管理往往側(cè)重對(duì)外國(guó)人“三非”(非法入境、非法居留和非法就業(yè))人員、社區(qū)群體事件和外國(guó)人違法犯罪等問題的管理。[6]這種以社會(huì)治安為側(cè)重點(diǎn)的管理方式視外國(guó)人為“潛在非法人員”，加上管理規(guī)則比較細(xì)和嚴(yán)厲，外國(guó)人往往不會(huì)主動(dòng)申報(bào)和積極配合公安部門的管理，因此出現(xiàn)管理效率低和管理失靈的問題。[7]

除公安部門在外國(guó)人社會(huì)管理上發(fā)揮主導(dǎo)作用外，地方各級(jí)政府和其行政管理部門也有責(zé)任做好外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。地方政府職能部門，包括公安、教育、工商、人力資源和社會(huì)保障、衛(wèi)生、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等，需要針對(duì)外國(guó)人在本地的房屋租賃、就業(yè)、經(jīng)商、教育等承擔(dān)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)管責(zé)任。[8]按照“誰邀請(qǐng)，誰負(fù)責(zé)；誰接待，誰負(fù)責(zé)”的原則，聘用、邀請(qǐng)和接待外國(guó)人的單位需要向地方政府行政管理部門主動(dòng)報(bào)告外國(guó)人的簽證、居住和就業(yè)信息。隨著來華外國(guó)人數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，特別是因私入境外國(guó)人的增加，這種依靠聘用和接待單位報(bào)告的管理方式不可能覆蓋到全體外國(guó)人，出現(xiàn)了大量的管理盲區(qū)。[9]隨著外國(guó)人居住日益社區(qū)化，越來越多的管理職責(zé)需要依靠物業(yè)公司、房地產(chǎn)中介等商業(yè)性機(jī)構(gòu)的配合，而這些機(jī)構(gòu)的營(yíng)利取向往往與政府的行政管理目標(biāo)不一致，進(jìn)一步造成了基層外國(guó)人管理和服務(wù)的困難。

針對(duì)涉外社會(huì)管理在基層管理失靈和管理盲區(qū)的問題，近幾年公安部門和地方政府紛紛進(jìn)行了社會(huì)管理創(chuàng)新，逐漸由剛性的治安管理向彈性的服務(wù)管理轉(zhuǎn)變。以浙江省義烏市為例，2005年作為縣級(jí)市開始辦理外國(guó)人簽證和居留許可，公安部門本著“出入有境、服務(wù)無境”的原則，開設(shè)多語種110接警服務(wù)，并在主城區(qū)多個(gè)社區(qū)設(shè)立外國(guó)人申報(bào)點(diǎn)；另外，義烏市在外國(guó)人聚集的社區(qū)設(shè)立了外國(guó)人“外管員”和“洋居委”，通過“以外管外”的方式有效地促進(jìn)了外國(guó)人社會(huì)管理。[10]而廣州市2007年為轄內(nèi)居住超過200名外國(guó)人的近60個(gè)街道建立了外國(guó)人管理服務(wù)工作站(簡(jiǎn)稱“外管站”)，主要進(jìn)行外國(guó)人臨時(shí)住宿登記，另外也有中文學(xué)習(xí)和法規(guī)咨詢等服務(wù)，[11]這種社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)工作站模式很快在北京、上海、成都等地推行。[12]這些社區(qū)服務(wù)使外國(guó)人的住宿登記和法律咨詢更為便利，有效地提高了外國(guó)人主動(dòng)登記的意愿和能力。但因?yàn)樵谌A外國(guó)人流動(dòng)性大，加上外管站工作人員人手有限、管理權(quán)限有限，故而很難及時(shí)和準(zhǔn)確地了解外國(guó)人的居住動(dòng)態(tài)和多樣化服務(wù)需求。另外，外管站依據(jù)外國(guó)人居住的密度設(shè)立，并非在每個(gè)街道普及，無法完全覆蓋到在不同社區(qū)散居的外國(guó)人。

從目前涉外社會(huì)管理在各地的實(shí)踐、困境和創(chuàng)新來看，“三社聯(lián)動(dòng)”是一種有效的管理模式。三社聯(lián)動(dòng)指在政府主導(dǎo)下，社區(qū)、社會(huì)組織和專業(yè)社會(huì)工作者參與社會(huì)治理的聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制。雖然“三社聯(lián)動(dòng)”在概念和內(nèi)涵上目前還沒有一致的認(rèn)識(shí)，特別是聯(lián)動(dòng)主體的界定和相互關(guān)系在理論上還需要?dú)w納，但是作為實(shí)踐先行的一種社會(huì)治理創(chuàng)新，“三社聯(lián)動(dòng)”已在多地推行，并在服務(wù)社區(qū)居民和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展方面產(chǎn)生了很好的效果。[13-15]隨著涉外社會(huì)管理進(jìn)入社區(qū)，社會(huì)組織和社會(huì)工作者在涉外社會(huì)管理中的作用也逐漸顯現(xiàn)出來。2015年，上海市公安管理部門和街道政府聯(lián)合率先聘請(qǐng)專業(yè)社工進(jìn)駐“境外人員服務(wù)站”，為外國(guó)人提供住宿登記申報(bào)、法律法規(guī)咨詢、協(xié)助調(diào)處糾紛、開展社區(qū)活動(dòng)等服務(wù)項(xiàng)目。[16]2015年初，廣州市越秀區(qū)政府在外國(guó)人聚集的登峰街設(shè)立了“外國(guó)人綜合服務(wù)中心”，除進(jìn)行外國(guó)人居住登記外，還免費(fèi)向外國(guó)人提供中文學(xué)習(xí)和咨詢服務(wù)，并積極開展了社區(qū)外展和外國(guó)人融入服務(wù)。[17]這些項(xiàng)目可以作為“三社聯(lián)動(dòng)”在涉外社會(huì)管理中的嘗試。本文以2016年10月開始的廣州市越秀區(qū)“外國(guó)人社會(huì)工作專項(xiàng)服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目”為個(gè)案，通過考察項(xiàng)目一年服務(wù)周期內(nèi)的社工實(shí)踐，來介紹和討論三社聯(lián)動(dòng)在涉外社會(huì)管理中的聯(lián)動(dòng)主體、聯(lián)動(dòng)機(jī)制和聯(lián)動(dòng)效果。

三、廣州越秀區(qū)涉外管理“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)踐

2016年8月，廣州市越秀區(qū)以政府購(gòu)買公共服務(wù)方式，投入資金100萬元，向社會(huì)組織購(gòu)買涉外社會(huì)工作專項(xiàng)服務(wù)。②經(jīng)過投標(biāo)和競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)，社工機(jī)構(gòu)SW承接服務(wù)，從2016年10月開始運(yùn)行。按照合同要求，SW需要在越秀區(qū)5條外國(guó)人集中的街道(擬名為街道A、B、C、D、E)開展外國(guó)人快速適應(yīng)計(jì)劃、友善社區(qū)營(yíng)造計(jì)劃和信息研究發(fā)展計(jì)劃，具體活動(dòng)包括外國(guó)人建檔、個(gè)案管理與服務(wù)、8小時(shí)融合課堂、多元文化交流、中外聯(lián)合義工隊(duì)培育和網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)等。在實(shí)踐中，社工機(jī)構(gòu)建立了與基層政府管理部門、社區(qū)服務(wù)部門、物業(yè)公司、外國(guó)人社會(huì)組織的溝通和聯(lián)動(dòng)。

(一) 社工機(jī)構(gòu)與基層政府管理部門的聯(lián)動(dòng)

外國(guó)人基層管理主要指外國(guó)人住宿登記和租房管理，對(duì)應(yīng)的基層政府管理部門為外國(guó)人管理服務(wù)工作站(簡(jiǎn)稱“外管站”)和出租屋管理服務(wù)中心(簡(jiǎn)稱“出管中心”)。在開展服務(wù)的五個(gè)街道中，兩個(gè)街道(街道A、C)設(shè)有外管站，五個(gè)街道都有出管中心。外管站由廣州市公安部門授權(quán)，屬基層政府管理部門，工作人員屬于編外人員，一般都會(huì)外語，處理外國(guó)人的臨時(shí)住宿登記。出管中心由廣州市來穗人員服務(wù)管理局授權(quán)，屬于基層社會(huì)服務(wù)部門，受國(guó)土房管、公安、計(jì)劃生育、稅務(wù)等行政部門委托，辦理轄區(qū)范圍內(nèi)房屋租賃合同登記備案、戶口或暫住證登記、計(jì)劃生育管理、稅收征管相關(guān)工作。在未設(shè)立外管站的街道，出管中心代為辦理外國(guó)人臨時(shí)住宿登記。出管中心的工作人員也屬于編外人員，外語水平一般不高。

按照國(guó)家和廣東省出入境管理規(guī)定，來穗外國(guó)人需要在確定住房和變更住房時(shí)進(jìn)行住宿登記。然而，由于登記辦理流程較為麻煩，出于經(jīng)濟(jì)利益或少惹麻煩的心理，外國(guó)人逾期或不辦理臨時(shí)住宿登記和租賃備案的情況時(shí)有發(fā)生。對(duì)于違規(guī)行為，外管站有權(quán)進(jìn)行處罰。例如，街道A外管站于2014年設(shè)立，據(jù)工作人員反映，外管站成立前外國(guó)人不辦住宿登記的很多(以前外國(guó)人住宿登記率為60%—70%)，現(xiàn)在進(jìn)行處罰后，住宿登記人數(shù)達(dá)到95%。在街道A，對(duì)情況較嚴(yán)重未進(jìn)行登記的外國(guó)人，最高處罰金額為2 000元，一般擇限3天內(nèi)完成處理。③雖然在街道A外國(guó)人的臨時(shí)住宿登記率有提升，但依然存在改變住址后的外國(guó)人不及時(shí)進(jìn)行登記、管理滯后的問題。在街道B、D、E，外國(guó)人住宿登記由出管中心負(fù)責(zé)。對(duì)于違規(guī)行為，出管中心有監(jiān)督權(quán)，可以向公安或房管部門報(bào)告，但沒有處罰權(quán)。

外國(guó)人的流動(dòng)性太大，情況變動(dòng)很大；經(jīng)常出差，身邊的翻譯還隨意更換，無法及時(shí)聯(lián)系。外國(guó)人還有持多護(hù)照的現(xiàn)象，但在登記的過程中以入境護(hù)照為主，出管人員很難辨別外國(guó)人護(hù)照的真?zhèn)危覍?duì)其沒有執(zhí)法權(quán)。(出管中心工作人員)

在SW機(jī)構(gòu)承接涉外社會(huì)工作服務(wù)后，機(jī)構(gòu)建立了5個(gè)街道外管站和出管中心的聯(lián)動(dòng)，內(nèi)容主要包括信息共享、聯(lián)合社區(qū)走訪以及共同舉辦社區(qū)活動(dòng)。外管站和出管中心向社工機(jī)構(gòu)提供了轄區(qū)內(nèi)外國(guó)人的數(shù)量、構(gòu)成和分布。從調(diào)研數(shù)據(jù)來看，在服務(wù)覆蓋的5條街道，常住外國(guó)人有2 680—2 920人，來源國(guó)家和地區(qū)包括中東、非洲、俄羅斯、印度、日本、韓國(guó)等。④在這5條街道，社工與外管和出管工作人員平均每周走訪一次外國(guó)人聚集社區(qū)。對(duì)于接受訪問的外國(guó)人和外國(guó)人家庭，社工會(huì)在外管和出管人員登記后，介紹社工機(jī)構(gòu)并未其建檔。相比于外管和出管的基本信息登記(包括姓名、國(guó)籍、護(hù)照號(hào)和簽證信息)，社工在建檔中還會(huì)登記外國(guó)人在廣州的居住歷史、語言能力、婚姻狀況、教育水平、來穗原因和服務(wù)需求等。

(二) 社工機(jī)構(gòu)與居委會(huì)和街道家庭綜合服務(wù)中心的聯(lián)動(dòng)

隨著散居社區(qū)外國(guó)人的增多，外國(guó)人的服務(wù)需求和外國(guó)人與本地居民社會(huì)融合的重要性也顯現(xiàn)出來。在街道層面，負(fù)責(zé)滿足居民公共服務(wù)需求和解決社區(qū)矛盾的服務(wù)部門是片區(qū)居委會(huì)和街道家庭綜合服務(wù)中心(簡(jiǎn)稱“家綜”)。按照廣州市居住區(qū)(社區(qū))公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(2015)，每2 000戶住戶設(shè)置一處社區(qū)居委會(huì)。⑤居委會(huì)作為基層居民自治組織，負(fù)責(zé)組織居民開展社區(qū)建設(shè)，并協(xié)助基層政府職能部門開展社會(huì)管理。另外，廣州市自2010年起開始推行街道家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目，通過市、區(qū)民政部門出資購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，由民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接運(yùn)營(yíng)，面向社區(qū)居民提供專業(yè)和綜合的社會(huì)服務(wù)。家綜的工作人員主體是專業(yè)社會(huì)工作者，服務(wù)方式包括個(gè)案、小組、社區(qū)活動(dòng)，服務(wù)板塊包括家庭、長(zhǎng)者、青少年、殘疾人和義工等。[18-19]由于居委會(huì)和家綜的服務(wù)需要覆蓋全體社區(qū)居民，重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象是生活困難家庭和個(gè)人，外國(guó)人服務(wù)往往不是家綜和居委會(huì)的服務(wù)重點(diǎn)。一處例外是在外國(guó)人特別集中的越秀區(qū)登峰街，外國(guó)人服務(wù)是承接家綜的社工機(jī)構(gòu)的特色服務(wù)版塊。⑥

為開展在社區(qū)的涉外社會(huì)工作服務(wù)，社工機(jī)構(gòu)積極建立了與居委會(huì)和家綜的聯(lián)動(dòng)，內(nèi)容包括聯(lián)合進(jìn)行外國(guó)人需求調(diào)查、外國(guó)人社會(huì)融入調(diào)查和開展跨文化體驗(yàn)活動(dòng)。通過開展調(diào)查和咨詢服務(wù)，社工發(fā)現(xiàn)社區(qū)外國(guó)人的服務(wù)需求包括語言提升、交通出行、政務(wù)咨詢和社會(huì)支持等。外國(guó)人常常反映因?yàn)橹形淖x寫和聽說能力不夠，他們的日常生活(包括出行、購(gòu)物和水電賬單支付等方面)常常出現(xiàn)困難；盡管他們喜歡廣州，但他們常常感覺在社區(qū)被隔離，中國(guó)朋友很少，對(duì)廣州的社區(qū)文化了解很少。另外，通過對(duì)外國(guó)人聚集社區(qū)居民的問卷調(diào)查，一些社區(qū)居民反映外國(guó)人影響了小區(qū)衛(wèi)生情況，特別是生活垃圾亂堆放，用客梯搬運(yùn)貨物；外國(guó)人與中國(guó)人作息時(shí)間不同，帶來了生活吵鬧問題；外國(guó)居民小孩不夠禮貌、亂扔垃圾、不愛護(hù)小動(dòng)物，等等。針對(duì)雙方的需求和反映，社工機(jī)構(gòu)與家綜和居委會(huì)聯(lián)動(dòng)，由家綜和居委會(huì)提供場(chǎng)地和人員支持，在社區(qū)舉辦了多場(chǎng)社區(qū)融合和多元文化體驗(yàn)活動(dòng)。例如，2017年2月，社工機(jī)構(gòu)在街道D組織了外國(guó)人和社區(qū)老年人的包餃子活動(dòng)，體驗(yàn)中國(guó)新年文化；2017年5月，在街道A組織了社區(qū)“樂融微笑行”活動(dòng)，征集中外居民微笑圖片來倡導(dǎo)友善社區(qū)；2017年8月，在街道B組織了中外兒童環(huán)球童趣樂活動(dòng)，通過文字、手工和體育游戲讓中外參加者相互交流和合作。

(三) 社工機(jī)構(gòu)與物業(yè)公司和商業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)

廣州市的商業(yè)小區(qū)多為封閉式小區(qū)，由物業(yè)公司進(jìn)行管理。在小區(qū)層面，物業(yè)公司發(fā)揮著服務(wù)業(yè)主和社區(qū)安全監(jiān)管的重要作用。在外國(guó)人聚集小區(qū)，物業(yè)公司反映外國(guó)業(yè)主或租客不及時(shí)繳納管理費(fèi)問題較為突出。街道E一個(gè)小區(qū)的物業(yè)管理員表示，“外國(guó)人一般都不會(huì)準(zhǔn)時(shí)交管理費(fèi)，拖個(gè)幾天、幾個(gè)月都有”；街道B小區(qū)的物業(yè)同樣表示，“外國(guó)人不繳納物業(yè)管理費(fèi)，不繳納相應(yīng)的稅款，直接逃走，而且從地下車庫(kù)逃走，難以監(jiān)控”。而高空拋物也是物業(yè)管理過程中面臨的普遍性問題，物業(yè)部門經(jīng)常收到居民對(duì)于外國(guó)兒童高空拋物的埋怨與投訴，但多次向兒童進(jìn)行勸說都未能很好地得到解決。此外，用電方面“外國(guó)人很不注重安全，使用大功率電器”，尤其是冬天容易出現(xiàn)這類現(xiàn)象與問題。

由于物業(yè)公司是商業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)，因此逐利目標(biāo)較明顯，服務(wù)意識(shí)相對(duì)較弱。具體表現(xiàn)在對(duì)于不交管理費(fèi)的住戶，物業(yè)會(huì)采取停水、停電的措施；為了規(guī)范租賃行為，物業(yè)根據(jù)派出所的要求，事先告知新入住的外國(guó)人入住規(guī)定，是否入住的選擇權(quán)交給外國(guó)人；對(duì)于影響本地居民的情況，物業(yè)會(huì)先以電話進(jìn)行溝通，再則上門約談，對(duì)于屢教不改者，物業(yè)則報(bào)警處理；出現(xiàn)亂扔垃圾的情況采取問責(zé)制，如果外國(guó)人不配合，物業(yè)則通知街道工作人員或警察上門處理。對(duì)于物業(yè)公司的做法，外國(guó)租客常常表示很難與物業(yè)公司溝通，更不愿意有警察介入。大多數(shù)外國(guó)人并非有意違反規(guī)定，有時(shí)因?yàn)槌霾罨蛘叨唐诨貒?guó)很難及時(shí)繳費(fèi)。另外，物業(yè)公司會(huì)監(jiān)管外國(guó)人在社區(qū)的表現(xiàn)，比如對(duì)經(jīng)常有訪客出入的住戶，物業(yè)公司會(huì)重點(diǎn)對(duì)這部分租客進(jìn)行監(jiān)視，情況嚴(yán)重時(shí)物業(yè)會(huì)報(bào)告派出所上門查問。物業(yè)公司在監(jiān)督社區(qū)安全與保護(hù)業(yè)主或租客的隱私權(quán)上，存在較大爭(zhēng)議。

社工機(jī)構(gòu)與外管站和出管中心人員在社區(qū)的聯(lián)合走訪必須征得物業(yè)公司的同意，因而也建立了與物業(yè)公司的聯(lián)動(dòng)。針對(duì)物業(yè)公司反映的涉外安全問題，社工機(jī)構(gòu)在社區(qū)進(jìn)行了安全和文明行為倡導(dǎo)。例如，在街道A的兩個(gè)小區(qū)，物業(yè)公司推行了實(shí)名制門禁系統(tǒng)，在門禁處裝設(shè)了攝像頭對(duì)出入樓棟人員進(jìn)行24小時(shí)監(jiān)控。進(jìn)入樓棟者必須刷門禁卡，門禁卡的有效期與外國(guó)人所持的中國(guó)簽證進(jìn)行了實(shí)名制綁定。一旦簽證過期，門禁卡則失效，外國(guó)人需要續(xù)簽后再憑有效證件去物業(yè)處進(jìn)行門禁卡時(shí)間更新。該實(shí)名制門禁系統(tǒng)還與當(dāng)?shù)嘏沙鏊嚓P(guān)內(nèi)網(wǎng)進(jìn)行了關(guān)聯(lián)，外國(guó)人刷卡進(jìn)出樓棟的記錄均能共享到派出所的內(nèi)部系統(tǒng)中。這種門禁系統(tǒng)在實(shí)行初期，外國(guó)租客不配合，大多請(qǐng)房東或租房中介代為辦理。社工在社區(qū)倡導(dǎo)中介紹了門禁系統(tǒng)對(duì)于社區(qū)安全的作用，提高了外國(guó)人主動(dòng)辦理門禁卡的意愿。由于文化差異，很多外國(guó)人對(duì)中國(guó)物業(yè)公司扮演的職能不了解，導(dǎo)致兩者之間的沖突時(shí)常發(fā)生。社工向外國(guó)人介紹物業(yè)公司的職能，幫助外國(guó)人了解到他們有需求時(shí)也可以尋求物業(yè)公司的幫助，大大增進(jìn)了外國(guó)業(yè)主/租客與小區(qū)物業(yè)工作人員的融洽度。

除與物業(yè)公司的聯(lián)動(dòng)外，社工機(jī)構(gòu)在居民小區(qū)還積極建立了與社區(qū)會(huì)所和其他商業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系。這些機(jī)構(gòu)常駐社區(qū)，對(duì)居民比較熟悉，也愿意開放場(chǎng)地或者提供公益服務(wù)。例如，在街道E的一個(gè)外國(guó)人集中小區(qū)，小區(qū)會(huì)所作為社工機(jī)構(gòu)的合作伙伴，每周一、三下午免費(fèi)提供場(chǎng)地給社工在社區(qū)開設(shè)外國(guó)人融合課堂。相對(duì)于邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象到社工機(jī)構(gòu)，這種在社區(qū)的服務(wù)受到了外國(guó)人、特別是由于語言不通或者有小孩不便出門的外國(guó)家庭主婦的很大歡迎，課堂的參與率高，服務(wù)效果非常好。來自印度的婦女P是這個(gè)社區(qū)中文課堂的積極參與者，在8小時(shí)的融合課堂中，她的中文水平提高很快，并且認(rèn)識(shí)了另外幾個(gè)來自印度和尼泊爾的婦女。在社工的協(xié)助下，P帶領(lǐng)這些外國(guó)婦女成立了一個(gè)“HEPLING HANDS VOICE OF WOMEN”(婦女互助小組)的志愿者平臺(tái)，曾在社區(qū)發(fā)動(dòng)外國(guó)人捐獻(xiàn)衣物的活動(dòng)，幫助社區(qū)外國(guó)人將無法帶回國(guó)的物資完成社區(qū)捐贈(zèng)。

(四) 社工機(jī)構(gòu)與外國(guó)人社會(huì)組織和民間團(tuán)體的聯(lián)動(dòng)

社工機(jī)構(gòu)開展社會(huì)服務(wù)除了與社區(qū)基層管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)外，還需要建立與外國(guó)人社會(huì)組織和民間團(tuán)體的聯(lián)動(dòng)。根據(jù)社工機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)人的調(diào)查，外國(guó)人在廣州市居住，一方面是由于廣州市有良好的經(jīng)貿(mào)環(huán)境，另一方面是廣州市有來自世界各地的外國(guó)人，很容易找到來自本國(guó)或者從事本職業(yè)的外國(guó)人，建立社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。初到廣州的外國(guó)人常常有開設(shè)公司、招聘人員、搜尋貨源、咨詢物流等與工作相關(guān)的需求，因此，各國(guó)商會(huì)很受外國(guó)人的歡迎。另外，為構(gòu)建社交網(wǎng)絡(luò)，并與本地管理、服務(wù)部門溝通以及與本地居民互動(dòng)，來華外國(guó)人也會(huì)自發(fā)建立一些社團(tuán)組織。[20]

社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)社工能夠用英語、法語、西班牙語與服務(wù)對(duì)象溝通，也常常受邀請(qǐng)去參加在廣州的外國(guó)人商會(huì)和開放性宗教團(tuán)體的活動(dòng)。借此，社工機(jī)構(gòu)介紹了社工服務(wù)項(xiàng)目，招募了服務(wù)對(duì)象，并且發(fā)展了外國(guó)人義工。例如，通過參加外國(guó)人商業(yè)晚會(huì)，社工認(rèn)識(shí)了來自埃及的T，他熱切地表達(dá)了想到服務(wù)點(diǎn)學(xué)習(xí)中文的意愿。他曾經(jīng)付費(fèi)6 000元報(bào)名一個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的中文班，但由于他的時(shí)間與上課時(shí)間經(jīng)常沖突，他僅僅上過兩次課，來廣州七年多中文依然很差，與其公司中國(guó)雇員溝通常常出現(xiàn)誤會(huì)。經(jīng)過評(píng)估，機(jī)構(gòu)安排了社工對(duì)他進(jìn)行一對(duì)一的中文學(xué)習(xí)。再有，社工機(jī)構(gòu)與廣東英國(guó)商會(huì)建立了聯(lián)系，在一次參觀活動(dòng)中認(rèn)識(shí)了在廣州從事服裝貿(mào)易的英國(guó)人H，他在參加機(jī)構(gòu)的融合課堂服務(wù)后成為了機(jī)構(gòu)的義工，幫助社工建立了外國(guó)人羽毛球隊(duì)和籃球隊(duì)。

四、“三社聯(lián)動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)和困難

從承接廣州市越秀區(qū)“外國(guó)人社會(huì)工作專項(xiàng)服務(wù)”的社工機(jī)構(gòu)的實(shí)踐來看，三社聯(lián)動(dòng)的內(nèi)涵可以表述為以政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)為牽引，以社區(qū)為平臺(tái)，社工機(jī)構(gòu)聯(lián)合基層政府管理部門、社區(qū)服務(wù)部門、物業(yè)公司以及其他社會(huì)組織，以社工和社區(qū)工作者為骨干，以管理和服務(wù)外國(guó)人為導(dǎo)向，通過專業(yè)化和針對(duì)性的服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的機(jī)制和行動(dòng)。在這個(gè)實(shí)踐中，聯(lián)動(dòng)主體包括了參與基層社會(huì)管理的多個(gè)部門、機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，其中包括街道出租屋管理中心、外國(guó)人管理和服務(wù)中心、社區(qū)居委會(huì)、家庭綜合服務(wù)中心、物業(yè)公司、社工機(jī)構(gòu)、外國(guó)人社會(huì)組織等。在聯(lián)動(dòng)機(jī)制上，地方政府在政策和資金上發(fā)揮引導(dǎo)、支持和監(jiān)管作用，基層部門和社會(huì)組織發(fā)揮社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職責(zé)，聯(lián)動(dòng)內(nèi)容包括信息共享、場(chǎng)地共享、工作人員聯(lián)動(dòng)、社區(qū)居民參與、安全社區(qū)倡導(dǎo)等。在聯(lián)動(dòng)成效上，這些聯(lián)動(dòng)促進(jìn)了在社區(qū)層面各管理和服務(wù)部門的溝通和交流，相互功能增進(jìn)，在提升外國(guó)人社會(huì)適應(yīng)能力的同時(shí)，引導(dǎo)外國(guó)人有序地參與了社區(qū)活動(dòng)，共建共享和諧社區(qū)。

從經(jīng)驗(yàn)來談，以三社聯(lián)動(dòng)的方式，外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)可以更好地落實(shí)到基層社區(qū)，實(shí)現(xiàn)“多元主體共治”的社會(huì)治理模式。由于外國(guó)人行政管理涉及政府部門較多，包括公安、工商、宗教、人社、稅務(wù)等，下沉到社區(qū)的管理部門往往各自為政，同時(shí)又存在管理和服務(wù)權(quán)限有限的問題，加上對(duì)外國(guó)人語言和文化的不熟悉，單靠外管、出管、居委會(huì)和物業(yè)很難全面和準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)對(duì)外國(guó)人的管理。加入了家綜和社工機(jī)構(gòu)等專業(yè)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及外國(guó)人義工和社會(huì)組織后，在面向外國(guó)人的管理和服務(wù)方面，三社聯(lián)動(dòng)可以將政府的行政化管理向社會(huì)化服務(wù)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而更加吸引外國(guó)人的主動(dòng)參與，根據(jù)外國(guó)人的社會(huì)需求和本地居民反映的社區(qū)問題，更加有效地進(jìn)行外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。

從社工機(jī)構(gòu)和專業(yè)社工的角度，三社聯(lián)動(dòng)是一種必須和有效的途徑來進(jìn)行外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)，但也存在一些限制和困難。在實(shí)踐中，各聯(lián)動(dòng)主體對(duì)于外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)并不統(tǒng)一，行動(dòng)方式也差別很大。基層政府管理部門的目標(biāo)是外國(guó)人及時(shí)進(jìn)行住宿和租房登記，對(duì)違規(guī)行為可以進(jìn)行處罰和舉報(bào)。但對(duì)于社工機(jī)構(gòu)和專業(yè)社工，外國(guó)人生活適應(yīng)和友善社區(qū)營(yíng)造是其首要服務(wù)目標(biāo)，社工在服務(wù)過程中不采用獎(jiǎng)懲措施，主要以行為意識(shí)引導(dǎo)為主。社工不具備查驗(yàn)外國(guó)人的身份信息和處罰外國(guó)人違規(guī)行為的權(quán)利。從社工職業(yè)倫理道德的要求，在不危機(jī)社區(qū)安全和服務(wù)對(duì)象安全的情形下，社工格外注重外國(guó)人隱私權(quán)的保護(hù)。[21]另外，由于涉外活動(dòng)的敏感性，社工機(jī)構(gòu)在公共場(chǎng)所進(jìn)行項(xiàng)目宣傳和組織外國(guó)人活動(dòng)，常常會(huì)引起相關(guān)管理部門的關(guān)注和限制。因此，社工需要與基層政府管理部門聯(lián)動(dòng)進(jìn)入社區(qū)開展活動(dòng)，而與管理部門的聯(lián)動(dòng)經(jīng)常會(huì)限制服務(wù)的場(chǎng)域、時(shí)間及內(nèi)容的多樣性，服務(wù)廣度和深度都受到影響。

五、結(jié)束語

廣州市越秀區(qū)引入社會(huì)工作者和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開展外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)是一項(xiàng)服務(wù)創(chuàng)新。對(duì)于開展服務(wù)的社會(huì)工作者而言，由于他們的工作需要從零開始，需要借助已存在管理部門和各種資源來建立與服務(wù)對(duì)象的聯(lián)系和開展工作，因而，三社聯(lián)動(dòng)是在服務(wù)開展中是必須的。從社工機(jī)構(gòu)的角度，三社聯(lián)動(dòng)包括了與基層政府管理部門、社區(qū)服務(wù)部門、物業(yè)公司和外國(guó)人社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)，聯(lián)動(dòng)機(jī)制包括共享信息和共同行動(dòng)等。三社聯(lián)動(dòng)增加了各管理部門的功能，促進(jìn)了政府部門的服務(wù)職能轉(zhuǎn)移，起到了服務(wù)外國(guó)人和促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的成效。

從外國(guó)人社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的角度，三社聯(lián)動(dòng)是整合社會(huì)資源和維護(hù)社會(huì)秩序的有效方式，但其中會(huì)存在聯(lián)動(dòng)主體角色不清和角色沖突的問題。相比于其他領(lǐng)域的社會(huì)工作服務(wù)，[22]涉外社會(huì)工作開展的背景及發(fā)揮的作用非常獨(dú)特。由于中國(guó)“三非”外國(guó)人的存在事實(shí)，涉外社會(huì)工作促進(jìn)外國(guó)人融入的服務(wù)目標(biāo)與政府維護(hù)社會(huì)治安的管理目標(biāo)會(huì)存在不一致，這使得社會(huì)工作者和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在與政府管理部門的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)時(shí)遇到困難。作為一種創(chuàng)新，從“社會(huì)治安”向“社會(huì)服務(wù)”轉(zhuǎn)變可以更加彈性和全面地了解外國(guó)人需要，更加專業(yè)化地進(jìn)行管理和服務(wù)，從本質(zhì)上看，社會(huì)服務(wù)與社會(huì)治安都服務(wù)于社會(huì)建設(shè)和社區(qū)和諧。故而為減少和消除兩者在社會(huì)實(shí)踐中的不一致，需要聯(lián)動(dòng)主體以法規(guī)和合同等方式厘清相互的角色和權(quán)責(zé)，尊重彼此的職業(yè)價(jià)值和運(yùn)作方式，進(jìn)而形成合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的精細(xì)化社會(huì)治理。

注釋

①本研究共完成14份訪談報(bào)告，分別為物業(yè)人員7份、出管人員5份、外管人員2份；在5條街道的外國(guó)人集中居住小區(qū)，對(duì)居民共發(fā)放問卷78份，有效收回75份，有效回收率為96%。

②③④⑥為筆者2018年3月在廣州市越秀區(qū)調(diào)研獲取的資料。

⑤筆者2018年3月調(diào)研獲取資料，資料來源于廣州市居住區(qū)(社區(qū))公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(https：//wenku.baidu.com/view/13340da6a5e985 6a56126089.html)。