國外環(huán)境法庭管轄設(shè)置比較與借鑒

劉夫磊

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

1 前 言

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境污染不斷增多，環(huán)境問題越發(fā)受到社會各界的關(guān)注。各國不斷設(shè)立環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)，以期探索、建立新的環(huán)境審判機(jī)制。基于自然、人文、社會發(fā)展等多種因素的共同作用使得環(huán)境問題具有特殊性及復(fù)雜性，又由于我國現(xiàn)行訴訟制度的不完善，公眾環(huán)境權(quán)益訴求很難得到全面的保護(hù)。除了涉刑事環(huán)保案件入罪難、“污染環(huán)境也是犯罪”的理念尚未普及、群眾維權(quán)意識淡泊等原因，環(huán)境訴訟法律規(guī)定尤其是管轄制度不夠完善也是一個(gè)重要的原因[1]。相較國內(nèi)，國外對環(huán)境法庭(院)設(shè)立進(jìn)行了較早的探討，管轄設(shè)置也有了較為成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，對有關(guān)國家的環(huán)境法庭(院)管轄設(shè)置進(jìn)行研究和比較分析十分必要。

2 國內(nèi)環(huán)境法庭管轄設(shè)置現(xiàn)狀

環(huán)境糾紛和環(huán)境群體性事件與日劇增，以“預(yù)期更好地啟動司法力量解決現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)峻環(huán)境問題”為目的的環(huán)保法庭應(yīng)運(yùn)而生[2]。為解決貴陽市“兩湖一庫”嚴(yán)峻水污染問題，作為國內(nèi)專業(yè)環(huán)保審判組織的先驅(qū)，2007年11月貴陽市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭和清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭正式成立。2007年太湖爆發(fā)大面積藍(lán)藻污染，導(dǎo)致無錫市飲用水危機(jī)。2008年5月無錫市中級人民院宣布成立環(huán)境保護(hù)審判庭。迫于陽宗海污染事件的壓力，2008年12月昆明市中級人民法院的環(huán)境保護(hù)審判庭掛牌成立。十八大之后，生態(tài)文明建設(shè)與美麗中國建設(shè)對環(huán)境司法提出更新更高要求，解決環(huán)境司法審判的區(qū)域性與生態(tài)文明建設(shè)的整體性之間的矛盾，全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障成為設(shè)立環(huán)境審判專門機(jī)構(gòu)的動力。最高法院于2018年6月公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年5月，全國法院共設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭1 040個(gè)，其中環(huán)境資源審判庭390個(gè)，專門合議庭571個(gè)；巡回法庭79個(gè)；22個(gè)高級法院、164個(gè)中級人民法院和203個(gè)基層人民法院設(shè)立了專門環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。

目前我國環(huán)保法庭的設(shè)立多為“應(yīng)急之作”，在實(shí)際運(yùn)行中存在諸多問題。一、各地環(huán)保法庭設(shè)置不均衡。從基層法院至最高院，環(huán)保法庭的設(shè)立呈井噴式的激增。這種大規(guī)模的增長并沒有呈現(xiàn)出均衡、勻速的發(fā)展態(tài)勢。如四川全省各級共建立環(huán)保法庭68個(gè)，而整個(gè)寧夏自治區(qū)僅設(shè)有1個(gè)環(huán)保法庭。二、環(huán)保法庭審判人員專業(yè)性不足。環(huán)保法庭專業(yè)人員的配置是其發(fā)揮作用的一個(gè)重要因素。然而，目前我國環(huán)保法庭人員選任來看，大多地區(qū)法院的做法是從法院已有的編制人員名單中選任庭長或者主審法官。三、缺乏相應(yīng)的環(huán)境訴訟機(jī)制。在普遍試行的“三合一”歸口審理環(huán)境司法實(shí)踐中，僅是籠統(tǒng)地將環(huán)境類案件交由環(huán)保法庭進(jìn)行匯總與審理，并沒有法律、法規(guī)對“三審合一”的具體程序作出規(guī)定。四、糾紛解決方式單一。環(huán)境形勢的惡化和人們環(huán)保、維權(quán)意識的增強(qiáng)，導(dǎo)致環(huán)境案件越來越多。傳統(tǒng)的、單一的訴訟機(jī)制已經(jīng)無力滿足糾紛主體的需求，造成了司法效率低、案件積壓的困境。此外還存在環(huán)境損害評估鑒定資歷不足、審判模式不統(tǒng)一、訴訟中舉證難、因果關(guān)系認(rèn)定不清等問題。

3 國外環(huán)境法庭(院)管轄設(shè)置比較

20世紀(jì)70年代后期,各國環(huán)境司法出現(xiàn)環(huán)境司法專門化新趨勢,環(huán)境案件被集中于專門的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)審理。設(shè)立環(huán)境法院(庭)已是一種國際化趨勢。根據(jù)美國學(xué)者George Puring教授的研究，截至2010年，全球逾40個(gè)國家，其中包括美國、澳大利亞、新西蘭、印度、巴西、日本、中國、泰國等，陸續(xù)建立了環(huán)境法院或者環(huán)保法庭[3]。截至2013年全球已有42個(gè)國家或地區(qū)成立了超過500個(gè)環(huán)境法庭(院)[4]。本文主要對澳大利亞、美國、瑞典、印度等國家的環(huán)境法庭(院)的管轄設(shè)置進(jìn)行分析并歸納可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

3.1 澳大利亞新南威爾士州土地與環(huán)境法院

澳大利亞是世界上第一個(gè)設(shè)立環(huán)境法院的國家，澳大利亞新南威爾士州土地與環(huán)境法院根據(jù)《土地和環(huán)境法院法案》和《環(huán)境規(guī)劃與評估法案》于1980設(shè)立。設(shè)立的意義在于“政府決定建立新的法院，以使現(xiàn)有由諸多法院和裁判機(jī)構(gòu)掌握的涉及土地使用和開發(fā)、土地評估、稅收及相關(guān)法律執(zhí)行的管轄權(quán)合理化。避免原有的城鎮(zhèn)規(guī)劃立法過于復(fù)雜并且無法有效運(yùn)作的問題。”

新南威爾士州的最高法院為州最高上訴法院，往下一級的法院有州最高法院、土地和環(huán)境法院及州補(bǔ)償法院/州行業(yè)關(guān)系委員會。在州最高法院下，設(shè)地區(qū)法院和地方法院兩級。土地與環(huán)境法院是一所高等環(huán)境專門法院，同時(shí)發(fā)揮著行政法院、專門法院、上訴法院的職能，在法院系統(tǒng)有著舉足輕重的地位。該法院的管轄權(quán)是排他性的，除了州最高上訴法院外，該法院是州內(nèi)唯一有權(quán)受理涉及環(huán)境和規(guī)劃法各項(xiàng)目事務(wù)的管轄法院。土地與環(huán)境法院的管轄范圍極具綜合性，受理州內(nèi)關(guān)于環(huán)境、規(guī)劃、建設(shè)的所有案件。

該法院由7名法官和9名技術(shù)專家委員構(gòu)成。法官與環(huán)境專業(yè)人士結(jié)合等一系列制度的設(shè)置大大提高了環(huán)境訴訟案件解決的效率和科學(xué)性，據(jù)統(tǒng)計(jì)，95%的案件都能在6～8個(gè)月內(nèi)獲得解決。同時(shí)，由于該法院規(guī)模較小，較為專業(yè)，容易通過不斷的機(jī)制創(chuàng)新突破傳統(tǒng)訴訟法的桎梏[5]。

3.2 美國佛蒙特州環(huán)境法院

佛蒙特州環(huán)境法院是美國最早也是目前唯一的專門環(huán)境法院。環(huán)境法院設(shè)立的背景是該州大量的環(huán)境法律有不同的執(zhí)行程序、處罰標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)途徑等，導(dǎo)致執(zhí)法的結(jié)果不統(tǒng)一產(chǎn)生社會不公。為此，州議會通過《統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)行法》于1990年設(shè)立環(huán)境法院。

環(huán)境法院性質(zhì)上屬于專門法院，僅設(shè)立一級并沒有層層設(shè)立，與州的初審法院平級，但是由于佛蒙特州沒有上訴法院，上訴案件直接由州最高法院受理。在地域管轄上，環(huán)境法院是州內(nèi)唯一環(huán)境初審法院，被授予了全州內(nèi)的環(huán)境案件管轄權(quán)。法院受理案件的范圍有三類，主要是涉及行政決定執(zhí)行、行政許可審查、行政執(zhí)法等案件，此外還有環(huán)境公民訴訟。不涉及環(huán)境犯罪、環(huán)境侵權(quán)案件，這兩類案件仍然由傳統(tǒng)的刑事審判庭和民事審判庭受理。

環(huán)境法院2005年之前只有1名法官，2名輔助人員。2005年才增加1名法官，并相應(yīng)增加了工作人員。法院受理的案件數(shù)量2003年為232件；2004年為238件；2005年為270件[6]。

3.3 瑞典環(huán)境法庭

瑞典在1998年頒布了世界上第一部環(huán)境法典，該法為瑞典環(huán)境法庭制度創(chuàng)造了法律保證。環(huán)境法庭設(shè)置在普通法院體系中，實(shí)行三級審判制，由地區(qū)環(huán)境法庭、環(huán)境上訴法院和最高法院組成。目前瑞典在五個(gè)地區(qū)法院里設(shè)立了環(huán)境法庭，環(huán)境上訴法庭只有一個(gè)，設(shè)在斯維亞上訴法院，環(huán)境終審法庭設(shè)在瑞典最高法院。環(huán)境案件實(shí)行專屬管轄，環(huán)境法庭的司法管轄區(qū)域由政府來劃分，這主要是考慮政府在環(huán)境問題的專業(yè)性方面具有更多的優(yōu)勢。環(huán)境法庭初審案件主要受理與環(huán)境、水資源有關(guān)的八大類案件。環(huán)境犯罪類案件則在普通法院審理。特別說明的是環(huán)境法庭除了受理環(huán)境訴訟案件外，還承擔(dān)對環(huán)境影響比較大的許可證審批，全面取代了原國家環(huán)境保護(hù)許可委員會審批職能。

地區(qū)環(huán)境法庭的組成包括一名主席，由經(jīng)驗(yàn)豐富的地區(qū)法官擔(dān)任，一名環(huán)境顧問或兩名專家成員。環(huán)境顧問必須受過環(huán)境科技培訓(xùn)并有環(huán)境事務(wù)的處理經(jīng)驗(yàn)，兩名專家中的一位必須熟悉國家環(huán)保局運(yùn)作，另一位則熟悉與本案有關(guān)的工業(yè)和市政運(yùn)作。

3.4 印度綠色法庭

印度綠色法庭由中央政府設(shè)立，行使《國家綠色法庭法》賦予的審判職責(zé)。為便于案件審理，新德里本部為主法庭，在金奈、博帕爾、普納、加爾各答四個(gè)城市設(shè)立了4個(gè)區(qū)域性法庭。本部主法庭負(fù)責(zé)管轄北部地區(qū)的環(huán)境資源案件，其他法庭對應(yīng)南部、中部、西部、東部地區(qū)。不服國家綠色法庭裁判的，可以上訴至印度最高法院。

綠色法庭的初審管轄權(quán)限和受案范圍廣泛，包括與《國家綠色法庭法》規(guī)定的7部法律實(shí)施相關(guān)的所有民事和行政案件。民事案件可以分為兩大類，即訴請解決糾紛和申請救濟(jì)賠償。任何人認(rèn)為其權(quán)利受到《國家綠色法庭法》列明的10類行政行為的侵犯，都可以綠色法庭提起訴訟。比較而言涉及環(huán)境事務(wù)的行政案件居于多數(shù)。綠色法庭沒有一般刑事案件的管轄權(quán)。但對于當(dāng)事人拒不履行國家綠色法庭的裁定、判決和決定，根據(jù)《國家綠色法庭法》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任的案件擁有管轄權(quán)。

綠色法庭的主要固定組成人員為：全職主席1人，全職司法人員10～20人和全職的專家人員10～20人。每一個(gè)審理案件的裁判庭要由1名司法人員及1名專家人員組成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，綠色法庭受理案件數(shù)量為2011年168件，2012年503件，2013年1 703件，2014年1 517件。截至2015年1月底，國家綠色法庭共受理各類案件7 768件，審結(jié)5 167件，未結(jié)2 601件，審結(jié)比為66.52%[7]。

4 國外環(huán)境法庭(院)管轄設(shè)置借鑒

英國法官Lord Woolf認(rèn)為：環(huán)境法院作為一個(gè)專門審理涉及環(huán)境保護(hù)問題的法院，不僅僅在于稱謂的不同，而是一個(gè)多功能的、一站式的審判機(jī)構(gòu)，它能把環(huán)境司法領(lǐng)域中的法院、檢察院和行政機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)限集于一身，能夠更加高效、快速、科學(xué)地解決環(huán)境案件[8]。雖然國外環(huán)境審判專門化的背景和法律體系與我國不盡相同，但就法庭管轄設(shè)置及運(yùn)行效果來看，對我國環(huán)保法庭的管轄設(shè)置極具借鑒意義。

4.1 國外環(huán)境法庭(院)管轄設(shè)置對我國的啟示

4.1.1 環(huán)境法庭的設(shè)置不應(yīng)拘于形式

根據(jù)國外實(shí)踐分析，環(huán)境審判機(jī)構(gòu)專門化形式多樣。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)分析，有設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境法院，專司環(huán)境類案件；有在普通法院系統(tǒng)中設(shè)立專司環(huán)境案件的審判機(jī)構(gòu)。從層級看，有初審、上訴審、終審三級；也有只有初審等。從地域管轄分析，總體呈現(xiàn)壟斷性、不受行政區(qū)區(qū)劃限制的特征。這種形式上的多樣性除了和各國的政治、法律不同有關(guān)外，還和各自國家的環(huán)境問題的特點(diǎn)、環(huán)境治理的目標(biāo)、環(huán)境要素復(fù)雜等有關(guān)。

4.1.2 專門環(huán)境法院是審判機(jī)構(gòu)專門化的高級形式

環(huán)境審判專門化的初級形式是相對固定的合議庭，比如環(huán)境犯罪案件由刑庭的相對固定的審判小組審理。再上一個(gè)層次是專門的環(huán)境資源審判庭，將環(huán)境類案件集中在一個(gè)審判庭，三合一模式就是集中環(huán)境類刑事、民事、行政案件。更為高級的形式就是專門的環(huán)境法院。從澳大利亞、美國、印度的實(shí)踐看，專門環(huán)境法院的成效理想。

4.1.3 構(gòu)建完備的環(huán)境法律體系

立法先行，是法院司法審判活動能夠有序進(jìn)行的先決條件。國外的環(huán)境司法專門化進(jìn)程中，環(huán)境法院(院)的設(shè)置、運(yùn)行都是依據(jù)已經(jīng)頒布的實(shí)體及程序法規(guī)進(jìn)行。不僅對原有法律的具體適用進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，還針對環(huán)境案件的特殊性進(jìn)行了專門的審理程序設(shè)計(jì)，為解決環(huán)境糾紛提供統(tǒng)一的司法實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，使得環(huán)境法庭(院)審判案件的程序更具有可操作性。更好的規(guī)范社會生活中人們的環(huán)境行為，也有助于提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識，強(qiáng)化環(huán)境侵害的訴訟維權(quán)意識。

4.1.4 設(shè)有審級較高的環(huán)境法庭(院)

為了確定環(huán)保法庭的審級地位各國通過立法的形式加以規(guī)范，并將環(huán)境法庭(院)定位較高的審判級別。一方面相對于基層法院而言審級較高法院中法官的素質(zhì)和審判水平更高，保證了案件審理的效率和質(zhì)量；另一方面避免地方保護(hù)主義的干預(yù)，影響司法公正，便于對跨行政區(qū)域的環(huán)境案件的審理。

4.2 我國環(huán)保法庭管轄設(shè)置的完善建議

4.2.1 完善環(huán)境法庭的縱向管轄設(shè)置

為完善環(huán)境訴訟制度，踐行兩審終審制度，如若將環(huán)保法庭的一審管轄權(quán)賦予中級人民法院，則應(yīng)在最高人民法院和高級人民法院也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的專門環(huán)保法庭，使之與中級法院有對應(yīng)的兩級環(huán)保法庭。最高人民法院設(shè)立環(huán)保法院除具有審判的作用外，還具有更深遠(yuǎn)的意義。最高院主要受理在全國范圍內(nèi)具有重大影響的環(huán)境案件，并做出具有宏觀指導(dǎo)意義判決、指導(dǎo)性案例，為地方環(huán)保法院對環(huán)境疑難案件的審判提供參考。最高院環(huán)保法庭的設(shè)立能夠在社會產(chǎn)生較大的反響引起公眾的認(rèn)知，進(jìn)而彰顯環(huán)境司法審判的權(quán)威性。而高級人民法院設(shè)立環(huán)保法庭的主要作用是指導(dǎo)和監(jiān)督該省轄區(qū)、直轄市轄區(qū)的下級環(huán)保法庭環(huán)境案件的審理工作、受理上訴案件、通過指定管轄等方式對轄區(qū)內(nèi)具有管轄爭議的案件進(jìn)行統(tǒng)籌、規(guī)范本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境案件的受理及審理標(biāo)準(zhǔn)。

4.2.2 健全環(huán)境法庭的地域管轄范圍

在我國環(huán)境司法審判還建設(shè)過程中，許多制度沒有形成規(guī)范體系，在地域管轄方面體現(xiàn)的尤為突出。我國幅員遼闊，地貌各異，西北地區(qū)與東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相差甚遠(yuǎn)，為解決地域管轄混亂的局面，應(yīng)在制度上有所改善，在環(huán)境訴訟中實(shí)行集中管轄、綜合管轄制度。不需要在每一個(gè)中級法院都設(shè)立環(huán)保法庭，可針對環(huán)境案件發(fā)生的頻率高、環(huán)境污染程度重、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較快的地區(qū)可以多設(shè)立一些。相對環(huán)境污染較輕、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)可以根據(jù)地域差異，在相對集中的地區(qū)設(shè)立一個(gè)或幾個(gè)環(huán)保法庭進(jìn)行集中管轄，并采用“三審合一”或“四審合一”的審判機(jī)制。如此一來，不僅可以有效的集中司法資源，提高資源利用效率，還可以統(tǒng)一環(huán)境司法尺度，有利于“同案同判”，實(shí)現(xiàn)司法的統(tǒng)一和公正[9]。

4.2.3 適時(shí)成立環(huán)境專門法院

這一構(gòu)想雖與現(xiàn)在的環(huán)保法庭設(shè)置現(xiàn)狀存在沖突，會造成司法資源的浪費(fèi)，但從長遠(yuǎn)來看更具有合理性。與地方人民法院不同，已有的專門人民法院的設(shè)置并不是按照行政區(qū)劃，而是按照自身業(yè)務(wù)或地域的特點(diǎn)設(shè)置。目前我國海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院都取得很好成績。適時(shí)成立環(huán)境專門法院才能提升改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，破除環(huán)境審判中的職能管轄、級別管轄、地域管轄中的瓶頸問題。2017年甘肅省高級人民法院《關(guān)于環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄實(shí)施意見(試行)》“甘肅礦區(qū)人民法院集中管轄原由全省各中級人民法院管轄的涉環(huán)境資源類案件；審理或執(zhí)行省法院指定的其他案件；指導(dǎo)省內(nèi)基層法院涉環(huán)境資源類案件的審判執(zhí)行工作?！边@是環(huán)境法院的初步嘗試。

5 結(jié) 語

中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，滿足人民群眾對美好生態(tài)的要求，對藍(lán)天碧水的要求在當(dāng)下相當(dāng)突出而鮮明。十九大報(bào)告指出，到2020年，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)；到2035年，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。這都使得環(huán)境司法深化改革有著強(qiáng)大的推動力和緊迫性，審判專門化應(yīng)該成為改革的重點(diǎn)，審判機(jī)構(gòu)的專門化又應(yīng)該是重中之重。近期內(nèi)改革方向是基于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革和司法體制綜合配套改革的背景，繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)專門化建設(shè)和環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃集中管轄等改革措施。探索配置環(huán)境資源審判技術(shù)專家，構(gòu)建與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的銜接聯(lián)動機(jī)制。