事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度淺析

徐 軍，錢 列

(河海大學法學院，南京 211100)

1 前 言

近年來，國內高校、科研院所實驗室及醫(yī)療垃圾(廢物)流入“黑作坊”的時間不斷被媒體曝光，引發(fā)公眾的廣泛關注。2015年4月，中國礦業(yè)大學南湖校區(qū)化工學院實驗室發(fā)生爆燃事故[1]，同年 12月清華大學化學系實驗室發(fā)生火災事故[2]。2016年12月南京棲霞區(qū)警方通報一起醫(yī)療廢物污染案，犯罪嫌疑人通過收購倒賣醫(yī)療廢棄物并將其轉手、加工制成一次性塑料餐盤和劣質兒童玩具[3]。隨著公民環(huán)保意識的逐漸增強，環(huán)境信息備受重視。對于諸如高校、行政主管部門下屬設立的實驗室，以及那些在日常工作中存在排污行為的事業(yè)單位，都有義務公開其掌握的環(huán)境信息。目前，對于事業(yè)單位環(huán)境信息公開幾乎沒有司法案例，有關報道在新聞中的披露不夠完整，但事業(yè)單位排污現(xiàn)象初見端倪，需要我們引起足夠重視。在新形勢下，需要檢視我國現(xiàn)有的環(huán)境信息公開制度，發(fā)現(xiàn)問題、借鑒經驗，并構建完善符合時代背景的事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度，以保障公眾的環(huán)境知情權。

2 我國現(xiàn)行事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度回顧

事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會組織。因其特殊性，在日常工作過程中也會接觸到與環(huán)境影響有關的物質，同時部分事業(yè)單位也是排污行為的主體，若這些環(huán)境信息得不公開，當事故發(fā)生時就得不到妥善處理，進而使得環(huán)境遭受污染影響。因此，事業(yè)單位有義務公開其收集掌握的環(huán)境信息，環(huán)境信息公開是事業(yè)單位承擔環(huán)境責任的基礎，也是公眾環(huán)境知情權的重要保障。

2.1 事業(yè)單位環(huán)境信息公開的必要性

雖然事業(yè)單位因為其公益性區(qū)別于享有公共管理權力的政府以及以營利為目的的企業(yè)，但事業(yè)單位作為公共服務的主要主體，在日常工作過程中經常接觸到可能造成環(huán)境影響的物質，同時也是排污的行為的主體。最常見的如高校實驗室事故排放廢氣、廢液以及各級醫(yī)院不合理處置的醫(yī)療垃圾。醫(yī)療垃圾不僅是疫病流行的源頭，而且容易造成新的環(huán)境污染，特別是醫(yī)療廢液被隨意傾倒會對周圍土地造成污染。此外，實驗室事故所產生的有毒有害物質若不能得到妥善的處理，暴露在環(huán)境中久而久之也會對環(huán)境造成影響。單位所排放的物質對影響不亞于企業(yè)造成環(huán)境污染，因此這些存在排污行為的事業(yè)單位有必要公開其掌握的環(huán)境信息。從政府層面講，政府有效監(jiān)督事業(yè)單位承擔社會責任的前提是事業(yè)單位環(huán)境信息公開，只有政府充分掌握事業(yè)單位的環(huán)境信息，才能對其進行客觀的綜合評價,才能合理地對有關行為進行監(jiān)督與管理，對污染環(huán)境行為作出及時的處罰追究責任。從公眾的角度講，公眾最為關心的是其自身的利益與健康，而作為公益服務類的社會組織，事業(yè)單位的日常行為無疑是公眾關注的焦點。公眾通過了解事業(yè)單位的環(huán)境信息，有利于公眾督促事業(yè)單位按照標準排污，也有利于事業(yè)單位履行環(huán)境保護的責任，進而公眾能夠維護好自身的環(huán)境權益。

2.2 與環(huán)境知情權的關系

環(huán)境知情權的實現(xiàn)，有利于降低國家環(huán)境管理成本，提高環(huán)境行政效率，有利于實現(xiàn)正義，實現(xiàn)社會的秩序[4]。環(huán)境知情權作為程序性權利，為了讓公眾在自身環(huán)境權受到侵害或威脅時，參與民主政治，保障其合法權益的有效途徑。事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度的設定就是為了更好地保障環(huán)境知情權，使公眾能夠知悉對環(huán)境造成影響破壞的事業(yè)單位，對排污單位進行有效監(jiān)督。將公民有權獲得信息法律化，是逐步實現(xiàn)環(huán)境信息民主化的體現(xiàn)。將環(huán)境信息予以公開也為公民參與到日常環(huán)境管理提供可能，這也是公眾參與權的重要特性，更是環(huán)境信息民主化前進一大步的體現(xiàn)[5]。

3 事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度現(xiàn)有規(guī)范及存在問題

我國現(xiàn)有關于環(huán)境信息公開的法律規(guī)范針對的主體側重政府與企業(yè)，有關事業(yè)單位的規(guī)范數(shù)量有限，內容分散未能形成體系，且與企業(yè)環(huán)境信息公開的標準內容常?；煜患訁^(qū)分，導致實踐中可操作性不強。

3.1 現(xiàn)有規(guī)范

3.1.1 新《環(huán)境保護法》

作為環(huán)境保護綱領性法律，2015年出臺的新《環(huán)境保護法》只在第五十五條款中對于達到標準的重點排污單位作了公開規(guī)定，要求他們公開主要污染物名稱、排放濃度和總量。對于事業(yè)單位的環(huán)境信息公開標準未作特殊規(guī)定。

3.1.2 《環(huán)境信息公開辦法》(試行)

2008年施行的《環(huán)境信息公開辦法》(試行)是我國比較全面的環(huán)境信息公開規(guī)范性法律文件，但內容規(guī)定負有環(huán)境信息公開義務的主體只有政府與企業(yè)，該文件中所提及的環(huán)境信息，也只包括政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息。有關事業(yè)環(huán)境信息公開的內容，并未涉及。

3.1.3 《企業(yè)事業(yè)環(huán)境信息公開辦法》

現(xiàn)有的關于事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度法律規(guī)范主要是2015年出臺的《企業(yè)事業(yè)環(huán)境信息公開辦法》(以下稱《辦法》)?！掇k法》第八條第二款規(guī)定，那些對環(huán)境能夠造成重大影響或者其污染物排放行為能夠引起社會廣泛關注的省級重點以上實驗室、二級以上醫(yī)院以及污染物集中處置單位應當列入重點排污單位名錄，按照標準適時公開環(huán)境信息。第九條規(guī)定了符合公開標準的事企業(yè)單位具體應該公開的內容。第十六條規(guī)定了違反規(guī)定所承擔的法律后果，主要是責令相關單位公開，嚴重的處以罰款并公告。

此外，《環(huán)境保護公共事業(yè)單位信息公開實施辦法》規(guī)定環(huán)境保護公共事業(yè)單位在提供社會公共服務過程中制作獲取的環(huán)境信息，符合公開標準的應當公開?！肚鍧嵣a促進法》也要求污染嚴重的事企業(yè)單位公布主要污染物的排放情況。

3.2 現(xiàn)有規(guī)范制定過程中的不足

3.2.1 立法位階低且可操作性不強

我國有關事業(yè)單位環(huán)境信息公開的立法存在于行政規(guī)章中，在實際操作過程中的規(guī)范程度不高，對于事業(yè)單位的約束力不強。當事業(yè)單位的排污行為達到一定標準時，將適用新《環(huán)境保護法》第五十五條重點排污單位的有關規(guī)定。其次，《辦法》對于事業(yè)單位與企業(yè)的環(huán)境信息公開標準是模糊的。企業(yè)與事業(yè)單位的環(huán)境信息是不同的，不同事業(yè)單位間的環(huán)境信息也存在差異，如生物、化工類高校對環(huán)境可能產生的影響要高于普通高校。因此，要區(qū)分企業(yè)與事業(yè)單位的環(huán)境信息公開標準，對環(huán)境存在影響的事業(yè)單位的標準要特別規(guī)定。

3.2.2 公開義務主體范圍過于狹窄

目前，只有省級重點以上實驗室，以及具有檢測、分析、檢驗功能的二級以上醫(yī)院被明確確定為重點污染物排放單位。除省級以上三類實驗室以外，其他重點實驗室如涉及材料、資源，科學技術類的也可能對環(huán)境造成影響或污染。對于這些可能存在排污行為的事業(yè)單位，有必要加強對其環(huán)境信息的管理，其有義務向公眾社會公開所掌握的環(huán)境信息。

3.2.3 責任形式單一且懲罰力度不夠

《辦法》對于違反環(huán)境信息公開的事業(yè)單位，主要承擔責令公開，嚴重情形處以罰款的責任。法律責任的設定是確保環(huán)境信息公開的順利實施，沒有法律責任，環(huán)境信息公開就很難進行。規(guī)定這條單一的法律責任形式難以有效地起到預防、控制和制裁的作用。行政法律責任只是國家對于違反法律規(guī)范的處罰，并不能夠替代對公眾環(huán)境知情權受到侵害的救濟。因此，僅僅規(guī)定單一的法律責任不能充分保障社會其他整體的權利。其次，罰款金額數(shù)較于環(huán)境損害影響不能對等，不能起到威懾的作用。

3.3 實際操作過程中的問題

3.3.1 公開的主體之間主動性存在差異

由于服務的類型不同，不同事業(yè)單位收集掌握的環(huán)境信息存在差異，事業(yè)單位間公開環(huán)境信息的主動性也不盡相同。對于環(huán)境保護公共事業(yè)單位，一般能夠根據(jù)法律法規(guī)主動公開其環(huán)境信息。但對于科研方向的事業(yè)單位，因為部分環(huán)境信息可能涉及實驗機密，公布這些環(huán)境信息可能會影響到他們的科研成果，因此這些單位在公開過程中主動性不高。

3.3.2 公開的環(huán)境信息質量不高缺乏公信力

環(huán)境信息公開以公開為原則，不公開為例外?！掇k法》將自愿公開的環(huán)境信息事項不加區(qū)分，公開的環(huán)境信息的真實性值得懷疑。在實際操作過程中，大多數(shù)公開屬于強制公開，自愿公開的情況較少，通常環(huán)境污染事故的致害因素屬于自愿公開的范圍。此外，排污單位通過自身渠道發(fā)布的環(huán)境信息，繁雜多樣且經常存在內容有缺失、名稱不一致、樣式不規(guī)范等情況，這樣使公開的環(huán)境信息質量大打折扣。

3.3.3 缺乏有效的監(jiān)管機制與激勵機制

我國對于事業(yè)單位的監(jiān)管方式主要包括行政監(jiān)管、社會監(jiān)督、單位自律。實際操作過程中缺乏有效的監(jiān)管機制，事業(yè)單位在公開環(huán)境信息過程中不受監(jiān)督和管理，使得大部分事業(yè)單位環(huán)保工作做得不盡如人意。此外，事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度沒有配套相應的激勵機制，導致部分事業(yè)單位的積極性不高，不能自覺公開環(huán)境信息。因此，需要激勵機制的作用從而促進環(huán)境信息公開制度的良性循環(huán)。

4 事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度的完善

4.1 提升有關事業(yè)單位環(huán)境信息公開的法律位階

法律由于位階不同，在實施過程中所產生的約束力也存在差異。高位階的法律約束力強，低位階的法律約束力弱。只有提升法律位階，才能使規(guī)范具有權威性和可操作性。提升有關法律位階需要立法者對事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度的重視，而不能在立法過程中側重強調企業(yè)環(huán)境信息公開制度的重要性，事業(yè)單位的環(huán)境信息公開同樣不能忽視。因此，必須提高事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度的法律位階。

4.2 擴大事業(yè)單位環(huán)境信息公開的義務主體范圍

對于事業(yè)單位環(huán)境信息公開的義務主體，不能局限于《辦法》中所列舉的幾類。除了《辦法》列舉的可能對生態(tài)環(huán)境存在影響的事業(yè)單位，對于一般的事業(yè)單位，只要在工作過程中接觸或排放對環(huán)境能夠造成破壞影響的，都應當公開其環(huán)境信息。只有事先對政府、公眾公開，當突發(fā)事件發(fā)生時才能做到妥善處理應對。因此，有必要將事業(yè)單位環(huán)境信息公開的義務主體范圍擴大，將存在環(huán)境污染隱患的單位納入到義務主體中。

4.3 科學設計事業(yè)單位環(huán)境信息公開的內容和方式

《辦法》要求有條件的環(huán)境保護主管部門建立環(huán)境信息公開平臺?？梢越梃b江蘇南京市環(huán)境保護主管部門的經驗，按照要積極展開重點排污單位環(huán)境信息平臺建設。該平臺主要是以《辦法》中所規(guī)定的重點排污單位應該公開的信息內容為框架，輔之互聯(lián)網技術建立的一套信息化集成系統(tǒng)，對重點排污單位環(huán)境信息要素進行抽取和分析，整理分類匯總編排滿足多層面的需要[6]。利用該平臺政府部門可以開展有效的環(huán)境管理決策，公眾通過該平臺也能及時有效的獲取環(huán)境信息，充分保障公眾的環(huán)境知情權。同時，對于排污單位也是一種激勵作用，促使這些單位優(yōu)化管理模式，自覺改進環(huán)境績效。

4.4 建立健全事業(yè)單位環(huán)境信息公開的責任追究機制

健全的責任追究機制能夠保障制度的順利運行。我國現(xiàn)行有關環(huán)境信息公開責任追究的法律文件主要是《環(huán)境信息公開辦法》與《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》，但文件中有關責任的確定存在矛盾：兩種規(guī)范對于對于超標單位不公布或者未按規(guī)定要求公布污染物排放情況的問題規(guī)定不同的處罰金額，在實際操作過程中容易造成適用難的問題。因此，必須完善事業(yè)單位環(huán)境責任的罰責標準。基于現(xiàn)有規(guī)定責任形式的單一以及處罰標準較低的缺陷，應當設置嚴格的懲罰機制，對違反義務的事業(yè)單位處以罰金并且要求恢復損害的環(huán)境。

4.5 完善事業(yè)單位環(huán)境信息公開的監(jiān)管與激勵機制

環(huán)境信息公開的順利進行離不開監(jiān)督。因此，需要強化事業(yè)單位環(huán)境信息公開過程中的監(jiān)管機制，從政府、公眾、單位等多個角度完善監(jiān)管的方式。與此同時，制定與環(huán)境信息公開有關的激勵機制有利于增強公開義務主體的積極性，使其能夠自愿樂意地履行公開環(huán)境信息的義務。完善的激勵機制對全面實施事業(yè)單位信息公開有促進作用，通過引導事業(yè)單位建立環(huán)境信息公眾平臺、制定優(yōu)惠政策支持科研實驗以及細化激勵措施等手段完善相應的激勵機制。此外，應該明確環(huán)境信息公開的考核機制，將環(huán)境信息公開納入環(huán)保實級考核和黨政績效考核[7]。

5 結 語

我國環(huán)境信息公開制度雖將政府、企業(yè)、事業(yè)單位納入規(guī)范范圍，但通常內容側重于政府、企業(yè)角度。因此，我國事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度還很不完善，仍處于摸索的階段。我們可以借鑒企業(yè)環(huán)境信息公開制度的設置經驗，結合事業(yè)單位的特殊性，建立和完善我國環(huán)境信息公開制度。促進環(huán)境信息公開、保障公民的環(huán)境知情權是我國實現(xiàn)法治地必經之路，只有不斷制定和完善我國現(xiàn)有的立法，完善環(huán)境信息公開制度的各項內容，明確政府、事業(yè)、企業(yè)環(huán)境信息披露的責任，才能使這個制度能夠真正的運作，才能改善我們的生存環(huán)境，為構建和諧社會添磚加瓦。