黑臭河道何以履治難清
——以南京市J河為例

黃燕瑩

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,南京 211100)

1 引 言

城市水體是城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，城市的發(fā)展離不開水。然而，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城市人口快速增長(zhǎng)，污水排放量急劇增加，城市水環(huán)境問題日益突出，水體黑臭現(xiàn)象普遍發(fā)生。當(dāng)前，水污染防治正在成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的迫切需求，而黑臭水體則被視為城市水污染防治重點(diǎn)對(duì)象，成為政府和公眾普遍關(guān)注的環(huán)境問題之一。2015年4月，國務(wù)院出臺(tái)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(即《水十條》)，明確要求2017年底省會(huì)城市建成區(qū)基本消除黑臭水體，大大推動(dòng)了黑臭河道的治理。然而，黑臭河道的治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，必須充分考慮黑臭治理的客觀難度，合理確定目標(biāo)。

根據(jù)文獻(xiàn)，由于黑臭水體治理的重要性和迫切性，不少學(xué)者致力于研究黑臭水體的治理模式和案例實(shí)踐，大多集中于黑臭水體治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和對(duì)策建議等方面的探討。從短期來看，有學(xué)者指出黑臭水體治理過程中主要存在控源截污、管網(wǎng)建設(shè)、垃圾收集和內(nèi)源污染控制等方面的技術(shù)效用問題[1]。從長(zhǎng)期來看，崔佳萍等認(rèn)為公眾滿意程度和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)情況是評(píng)判黑臭水體整治效果好壞的依據(jù)[2]。而沈坤榮等則通過識(shí)別河長(zhǎng)制在地方實(shí)踐過程中的政策效應(yīng), 發(fā)現(xiàn)河長(zhǎng)制僅達(dá)到了初步的水污染治理效果，可能治標(biāo)不治本[3]。針對(duì)以上問題，學(xué)者們提出了不少應(yīng)對(duì)策略，如技術(shù)上，劉福興等主張根據(jù)目標(biāo)河流的不同河段及內(nèi)、外源污染進(jìn)行合理的技術(shù)協(xié)同設(shè)計(jì)，以達(dá)到工程設(shè)計(jì)的要求[4]。張智等認(rèn)為要結(jié)合生態(tài)性措施和工程性措施解決人為污染和地面雨水徑流等方面的問題[5]。柏楊巍等總結(jié)了專項(xiàng)督查行動(dòng)在倒逼各地實(shí)質(zhì)性解決水體黑臭中發(fā)揮的積極作用，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)問需于民、問績(jī)于民的重要性[6]。王謙、高紅杰等提出將工程與自然凈化有機(jī)結(jié)合的生態(tài)治理理念，并認(rèn)為要加強(qiáng)政府智慧化的管理體制[7]。綜合以上，針對(duì)黑臭水體的治理問題，學(xué)者們的關(guān)注維度主要體現(xiàn)在技術(shù)、社會(huì)和政府等方面，對(duì)本研究具有一定的借鑒意義。但多數(shù)研究體現(xiàn)的是單一維度，并未將三類主體如專家、公眾和政府結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，也未能體現(xiàn)三者之間相互影響的內(nèi)在邏輯體系。因此，本文擬從技術(shù)專家視角、生活者視角和“河長(zhǎng)制”治理視角來探討黑臭河道屢治難清的原因，并分析專家、公眾和政府三者間的相互影響關(guān)系。

J河是貫穿南京市G區(qū)Z街道的一條重要的河流。J河的水質(zhì)和環(huán)境，直接影響南京市水環(huán)境質(zhì)量，也直接關(guān)系到長(zhǎng)江南京段的生態(tài)保護(hù)。自2010年以來，南京市J河經(jīng)歷過多次大規(guī)模治理，短期內(nèi)能夠消除黑臭現(xiàn)象，但難以長(zhǎng)效保持。因而實(shí)際治水治污操作中，距離J河的治理目標(biāo)尚有差距。那么，為何J河一直在整治，卻收效甚微、依舊黑臭？

2 J河的歷史回顧

J河是南京城北地區(qū)一條通江河，涉及G、W、X 3個(gè)區(qū)，其歷史悠久勝于秦淮河，古時(shí)可謂南京人的一條“母親河”。然而，隨著城市化、工業(yè)化發(fā)展，J河成為城市排水的重要通道，污水排放量急劇增加，水體黑臭現(xiàn)象普遍發(fā)生。20世紀(jì)20年代后期，J河流域開始發(fā)展，在接納地表徑流的同時(shí)逐漸匯入城市生活污水。20世紀(jì)30年代，南京城市中心開始由南向北推移，特別是20世紀(jì)60年代以后，這一流域已完全城市化。因而，城北大量的生活污水和工業(yè)廢水直排J河，加之節(jié)制閘常年關(guān)閉，J河逐漸成為城北的一條排污渠道，水質(zhì)感官性狀較差，常年發(fā)黑發(fā)臭。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，J河每天匯入10萬t左右的污水，工業(yè)廢水占70%左右，J河水質(zhì)已呈明顯的有機(jī)污染[8]。2000年以后，J河的水體黑臭主要來源于生活污水，雖歷經(jīng)多次河道整治，短期內(nèi)能消除黑臭現(xiàn)象，但難以長(zhǎng)效保持，多次入榜“黑臭名單”。

3 從技術(shù)專家視角看：技術(shù)建設(shè)受制約

通過查閱《南京環(huán)境保護(hù)志》《市政建設(shè)志》等文獻(xiàn)資料，筆者發(fā)現(xiàn)：自20世紀(jì)60年代以來，南京市J河的治理一直在進(jìn)行。但G區(qū)的水環(huán)境治理有著不同于其它城市和城區(qū)的復(fù)雜性。一方面，J河是整個(gè)G區(qū)水系的一個(gè)組成部分，既承接著上游的來水，又聯(lián)接著下游的去水，且河道受地勢(shì)影響，流動(dòng)性差，水質(zhì)容易變差。另一方面，由于20世紀(jì)90年代以前，城市建設(shè)規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)，大部分河道流域范圍均已成為城市用地，其部分支流被覆蓋而成為地下暗河。并且，筆者從J河附近居民處解到，J河多處河道被封蓋于地下，且各河段均分布著多個(gè)排口，每個(gè)排口后面對(duì)應(yīng)的都是若干個(gè)工企單位或居民小區(qū)的污水源。

從技術(shù)專家視角來看J河的治理過程，治污技術(shù)是不斷進(jìn)步的，但技術(shù)效用的實(shí)現(xiàn)也受到諸多方面的影響。結(jié)合J河上榜黑臭名單的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，筆者可以發(fā)現(xiàn)：第一，就引水補(bǔ)源來說，主要是由于從玄武湖向J河補(bǔ)水的閘口流量有限，未能發(fā)揮作用，加之引水的通道截污不到位、水質(zhì)差，無法解決引水補(bǔ)水的矛盾，尚未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化引補(bǔ)水；第二，就截污清淤來說，河道暗河中的排口眾多，污染源復(fù)雜，“截污”任務(wù)艱巨，且部分地段擋墻易倒塌，“清淤”工作難以根本消除。如果截污不到位，即使河道經(jīng)過清淤整治告別黑臭，水質(zhì)仍不能達(dá)標(biāo)；第三，就雨污分流來說，這一技術(shù)建設(shè)能夠提高污水處理率，避免河道被污染，有助于全流域治理。G區(qū)曾推進(jìn)雨污分流工程，展開了較大規(guī)模建設(shè)，但仍有污水收集主干管尚未構(gòu)建，系統(tǒng)建設(shè)也不完善，并未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

由此可見，隨著技術(shù)的革新和進(jìn)步，治理措施也在不斷完善之中。部分技術(shù)能在短期內(nèi)發(fā)揮效用，但難以長(zhǎng)效保持。并且，在特定的社會(huì)歷史條件下，J河的整治與改造、維護(hù)與建設(shè)是與G區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、城市建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等緊密相關(guān)的。如1966～1976年，J河的治理曾受到“文化大革命”的嚴(yán)重干擾，使得剛剛起步不久的工業(yè)廢水治理處于停頓狀態(tài)。1976年，國家建委曾批準(zhǔn)并建設(shè)J河水系污水治理工程，后因江蘇省實(shí)行財(cái)政包干，國家不再另行撥款，地方建設(shè)資金困難，工程只得中途停頓[9]。而且，早期建設(shè)規(guī)劃不合理所帶來的歷史欠賬，給后期治理技術(shù)的實(shí)施增加了極大難度，也由此導(dǎo)致了J河黑臭水體治理“老大難”的問題。

4 從生活者視角看：人水關(guān)聯(lián)性被忽視

從生活者視角來看，環(huán)境是嵌入每個(gè)人的日常生活里的。因而，相較于專家，居民與河流打交道的時(shí)間更長(zhǎng)，社區(qū)居民更了解河道的基本情況，但是隨著居民與河流的社會(huì)距離的疏遠(yuǎn)，這種優(yōu)勢(shì)并不明顯[10]。由于城市化、工業(yè)化的發(fā)展，J河成為城市排水的重要通道。但河道兩岸并沒有截污溝道，生活污水被直接排入了J河，導(dǎo)致J河水系淤塞嚴(yán)重，水質(zhì)日趨惡化。這就使得J河的功能層次演變?yōu)榧{污功能，這一水功能的轉(zhuǎn)換反映了水體的變化，也說明了人的需求變化。陳阿江教授曾指出：“河的比較高級(jí)的功能丟失了，人們轉(zhuǎn)向利用它的比較低級(jí)的功能……外在的污染，使河失去正常的功能。這是一個(gè)關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。從這個(gè)時(shí)間點(diǎn)往后，它的內(nèi)生污染就開始了”[11]。人們從傳統(tǒng)的保護(hù)者逐漸變?yōu)楝F(xiàn)代的污染者，意味著點(diǎn)源污染向面源污染的轉(zhuǎn)換，也意味著河流從外源污染轉(zhuǎn)向內(nèi)生污染。并且，城市河流的沿岸多由自然護(hù)岸逐步退化為硬化和直立的防汛墻，雖然具有景觀功能，但也人為地割斷了河流的自然生態(tài)鏈，親水步道的修建也并沒有拉近居民與河流的距離。因而，城市河流不能滿足居民多方面的需求，也不需要他們的養(yǎng)護(hù)，居民與河流的社會(huì)距離逐漸疏遠(yuǎn)。

從J河整治效果的評(píng)估來看，除了專業(yè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)報(bào)告外，最重要的是看公眾滿意程度和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)情況。根據(jù)居民對(duì)于J河治理情況的評(píng)價(jià)來看，可以總結(jié)如下：J河已經(jīng)治理過多次了，河道清淤工作也有在進(jìn)行，雖然情況有所改善，但居民認(rèn)為好景不長(zhǎng)，容易黑臭反復(fù)?？偟膩碚f，政府主導(dǎo)的環(huán)境治理主要是從自然科學(xué)的角度, 通過技術(shù)手段來治理環(huán)境污染。然而實(shí)際上，社區(qū)居民對(duì)于當(dāng)?shù)丨h(huán)境情況的熟悉度較高，在評(píng)價(jià)其治理效果時(shí)，社區(qū)居民也擁有自己的“生活智慧”。在黑臭河的多次整治過程中，人們對(duì)于河道治理的具體實(shí)踐工作有著清晰的認(rèn)識(shí)，也能意識(shí)到河道治理長(zhǎng)效管理和養(yǎng)護(hù)投入的不足。并且，從社區(qū)居民的角度來看，由于“黑臭河”自帶“污名標(biāo)簽”，對(duì)河流的治理關(guān)鍵是靠大家自覺的“愛河護(hù)河”的日常行動(dòng)。但黑臭河的治理一向是水污染防治中的“老大難”，人們對(duì)J河的河道整治工作期待的同時(shí)又不抱太大希望。因而，在黑臭河治理過程中，若未將“生活者”視角納入黑臭河治理策略中，或者納入程度不夠，忽略居民與河流的關(guān)聯(lián)性，則黑臭河治理的長(zhǎng)期性和有效性是極為有限的。

5 從“河長(zhǎng)制”治理視角看：聯(lián)動(dòng)合作不暢通

目前G區(qū)已推行了“河長(zhǎng)制”，明確了區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)河長(zhǎng)。實(shí)行河長(zhǎng)制，并不是以河長(zhǎng)和河長(zhǎng)辦來代替職能部門的工作，而是要讓職能部門更有壓力和動(dòng)力。但由于現(xiàn)行管理體制沒有理順，“河長(zhǎng)制”實(shí)際上流于形式，各部門之間、民眾與“河長(zhǎng)”之間的聯(lián)動(dòng)合作受阻，未達(dá)到預(yù)期效果。

首先，強(qiáng)調(diào)整體聯(lián)動(dòng)，但溝通不暢。在具體的工作實(shí)踐中，黑臭河的治理過于依賴各級(jí)“河長(zhǎng)”的重視程度和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。黨政負(fù)責(zé)人兼任“河長(zhǎng)”，具有某種程度的“掛名”色彩，常態(tài)化的巡查工作通常交由社區(qū)工作人員或志愿者來完成，重在“維護(hù)保潔”和“發(fā)現(xiàn)問題”，并不真正“解決問題”。當(dāng)遇到河道黑臭問題時(shí)，由巡查人員向上匯報(bào)，而街道河長(zhǎng)和社區(qū)河長(zhǎng)作為屬地的直接責(zé)任人，則負(fù)責(zé)制定水環(huán)境治理實(shí)施方案，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推動(dòng)各相關(guān)部門(如水務(wù)部門、環(huán)保部門)對(duì)河道的專門處理，以及督促檢查等工作。這就使得治理工作周期加長(zhǎng)，容易導(dǎo)致部門間職責(zé)不清、相互推諉，更難談長(zhǎng)效管理，甚至可能會(huì)抑制各治水主體主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，縮小各職能部門的自由塑造空間。

其次，注重公眾參與，但信息不對(duì)稱。“河長(zhǎng)制”注重調(diào)動(dòng)群眾的積極性，招募“民間河長(zhǎng)”參與治水。然而，在“河長(zhǎng)制”實(shí)施過程中，環(huán)境信息公開的主動(dòng)權(quán)掌握在河道治理主管部門手中，其公開程度仍然是選擇性的，民眾對(duì)具體信息所知甚少。河道排查和治理情況往往以新聞發(fā)言的形式進(jìn)行公示。為了尋找關(guān)于J河治理歷程的相關(guān)資料，人們需在法規(guī)、新聞、政府官網(wǎng)報(bào)道中尋找蛛絲馬跡，進(jìn)行大量的信息整理及匯總工作后，才對(duì)黑臭水體治理的整體狀況有所了解[12]。另一方面，公眾參與主要表現(xiàn)在志愿服務(wù)活動(dòng)、主題宣傳活動(dòng)等方面，其功能基本限于營造氛圍，而非深度參與。在社會(huì)監(jiān)督方面，居民投訴信息往往難以得到及時(shí)考察和反饋，民眾與“河長(zhǎng)”之間的溝通并不順暢。同時(shí)，評(píng)議、舉報(bào)制度也難以發(fā)揮效用，尤其“民間河長(zhǎng)”的作用并未達(dá)到預(yù)期效果。

最后，實(shí)行分河段管理，但難以協(xié)調(diào)。結(jié)合觀察，筆者發(fā)現(xiàn)G區(qū)范圍內(nèi)直接下河的污水排口較多，每個(gè)排口都對(duì)應(yīng)著大量的污染源，甚至在不同河段之間還可以看到明顯的分界線——即以水面浮標(biāo)為界，兩側(cè)水質(zhì)形成鮮明對(duì)比。面對(duì)眾多的排污源頭，上游“發(fā)展”的代價(jià)往往要下游來“埋單”，從而促使下游水環(huán)境惡化。而且，目前河道治理主要是基于行政區(qū)劃的各行政單位單獨(dú)治理，各社區(qū)也是按照屬地原則負(fù)責(zé)對(duì)河道沿岸進(jìn)行日常巡查和維護(hù)工作。因此，河道實(shí)行分河段管理，上下游地區(qū)的黑臭水體治理難以協(xié)調(diào)一致，各社區(qū)之間也缺乏聯(lián)動(dòng)合作。“河長(zhǎng)制”具體工作的落實(shí)依托于各社區(qū)河長(zhǎng)和街道河長(zhǎng)，依賴個(gè)別行政單位人員的日常巡查難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督和管控。即使組建民間志愿者隊(duì)伍，由于監(jiān)測(cè)技術(shù)的缺乏，效果也不會(huì)太理想。所以，J河的治理仍然缺乏系統(tǒng)性，這也是其治理效果難以長(zhǎng)效保持的重要原因。

6 結(jié) 論

通過分析，可以得知：20世紀(jì)60年代，J河黑臭水體的污染源主要是生活污水和工業(yè)廢水。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，工業(yè)廢水的污染尤為突出，J河水質(zhì)呈有機(jī)污染的特征。2000年以后，J河的水體黑臭主要來源于生活污水。自20世紀(jì)60年代以來，南京市J河的治理一直在進(jìn)行。雖歷經(jīng)多次河道整治，短期內(nèi)能消除黑臭現(xiàn)象，但難以長(zhǎng)效保持。究其原因，在實(shí)際的黑臭河治理過程中存在主體缺位的現(xiàn)象。從技術(shù)專家視角來看，治污技術(shù)是不斷進(jìn)步的，但技術(shù)效用的實(shí)現(xiàn)也受到諸多方面的影響，如政府政策與體制的約束和居民生產(chǎn)生活的阻礙；從生活者視角來看，治污技術(shù)由政府和技術(shù)專家主導(dǎo)，居民與河流的社會(huì)距離逐漸疏遠(yuǎn)，二者之間的關(guān)聯(lián)性受到忽視；從“河長(zhǎng)制”治理視角來看，各部門之間、民眾與“河長(zhǎng)”之間的聯(lián)動(dòng)合作受阻，未達(dá)到預(yù)期效果。除此之外，J河屢治不清的原因是多方面的，河道的整治與特定的歷史文化條件緊密相關(guān)。因此，在黑臭河道長(zhǎng)效治理過程中，專家、公眾和政府3類主體不可分割，3者應(yīng)當(dāng)共同面對(duì)、凝聚共識(shí)、形成合力。首先，專家掌握技術(shù)，其技術(shù)效用的實(shí)現(xiàn)需要政府提供資源支持和公眾自覺維護(hù)治理成果。其次，政府擁有權(quán)威與資源，其治理措施的實(shí)現(xiàn)離不開專家的技術(shù)創(chuàng)新和公眾的廣泛參與。最后，公眾具有生活經(jīng)驗(yàn)，其活動(dòng)空間的拓展依賴于政府和技術(shù)專家的統(tǒng)籌安排。黑臭河道的治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)重視3者關(guān)系，在3者之間形成有效的溝通與合作。

總的來說，環(huán)境是嵌入人們的日常生活中的，黑臭水體污染源也主要來自于人們的生活污水。因此，筆者相對(duì)應(yīng)地提出以下對(duì)策：其一，技術(shù)專家要注重引水補(bǔ)源、截污清淤和雨污分流等方面的技術(shù)革新與進(jìn)步，同時(shí)將黑臭水體的整治、改造、維護(hù)與建設(shè)嵌入到人們的日常生活中去。其二，要從生活環(huán)境主義出發(fā)，在提高公眾環(huán)境意識(shí)的同時(shí)拓展公眾的參與空間和參與深度，重視公眾的生活智慧和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全公眾參與的組織基礎(chǔ)和法制保障。其三，政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃、資源分配和監(jiān)督反饋的聯(lián)動(dòng)作用，保障經(jīng)費(fèi)和加強(qiáng)日常管護(hù)，增強(qiáng)“河長(zhǎng)制”的正向效應(yīng)。最后，在發(fā)揮各自的獨(dú)特性作用的基礎(chǔ)上，建立多元化的信息溝通渠道，暢通專家、公眾和政府之間的聯(lián)系，保障黑臭河道的長(zhǎng)治久清。