第三方參與政府科研項(xiàng)目管理的國內(nèi)外模式比較

高 振, 曹新雨, 王 帆

(南京工業(yè)大學(xué) 科學(xué)研究部,南京 211800)

0 引 言

科技在一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際競爭力的提升等方面發(fā)揮著重要的戰(zhàn)略作用，提高科技創(chuàng)新能力和構(gòu)建創(chuàng)新型社會是科技管理工作的使命和責(zé)任?？蒲许?xiàng)目管理，顧名思義，就是指針對所提出的某些課題或項(xiàng)目議題，從項(xiàng)目最開始的申請、立項(xiàng)、論證，再到其實(shí)施、檢查評估的一系列過程，最后完成該項(xiàng)目的成果鑒定驗(yàn)收、推廣以及檔案入庫等工作的全過程，相關(guān)單位全方位參與和把控整個過程的監(jiān)督管理。它的根本目的是推進(jìn)科研項(xiàng)目管理的制度化和科學(xué)化，最終使科研項(xiàng)目得以圓滿進(jìn)行和完成，推進(jìn)科研人員的進(jìn)步和科學(xué)研究成果的取得。同時(shí)，科研項(xiàng)目的成功實(shí)施在提升國際競爭力、實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略、完善科研成果和推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有深遠(yuǎn)和重要意義。在科研項(xiàng)目管理過程中，第三方是有別于政府和項(xiàng)目承擔(dān)單位兩個責(zé)任方的具備專業(yè)資格的的中介組織或機(jī)構(gòu)[1]，表現(xiàn)方式多樣，既可能是高?；蛳嚓P(guān)科研機(jī)構(gòu)，也可能是企業(yè)等單位。第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研項(xiàng)目管理打破了僅有政府和項(xiàng)目承擔(dān)方參與科研項(xiàng)目的固有模式，將政府從繁瑣的項(xiàng)目管理過程中解脫出來，加快政府職能轉(zhuǎn)化，從而把更多的精力放在宏觀調(diào)控，規(guī)劃布局方面，著重做好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督和公共服務(wù)等社會工作。

我國雖在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理方面從理論與實(shí)踐探索上初步開展了第三方評估咨詢和監(jiān)管工作，但政府相關(guān)部門仍承擔(dān)著較多的管理任務(wù)，控制權(quán)尚未真正放松。近些年以來，相關(guān)政策的出臺，政府科技管理部門已逐漸從具體的管理事務(wù)和資金分配中抽離，將工作重心轉(zhuǎn)向宏觀布局和政策規(guī)劃。

1 研究現(xiàn)狀及評述

目前，業(yè)界的研究重點(diǎn)主要聚焦在科技體制改革過程中的政府職能轉(zhuǎn)移和工程項(xiàng)目管理期間引入第三方委托機(jī)構(gòu)的嘗試等，針對科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)研究工作較少。通過文獻(xiàn)比對分析發(fā)現(xiàn)，國家自上而下均意識到在科研項(xiàng)目管理過程中引入第三方中介機(jī)構(gòu)的重要性，并陸續(xù)出臺了各類相關(guān)扶持和規(guī)范政策，這無疑使得“第三方”植入科技計(jì)劃有了政策保證和權(quán)利依據(jù)。然而，對該理念還尚需進(jìn)行深刻的研討和摸索，距離將其付諸于實(shí)踐還有較長的挑戰(zhàn)之路，其主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

(1) 項(xiàng)目管理方面的專業(yè)機(jī)構(gòu)的構(gòu)建研究不夠深入，研究角度不夠開闊，在計(jì)劃項(xiàng)目管理需求的基礎(chǔ)上得出的方法論或具有指導(dǎo)性意義的研究成果還較少。目前，項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)引入第三方中介機(jī)構(gòu)來管理計(jì)劃項(xiàng)目的研究暫且主要集中在工程項(xiàng)目管理專業(yè)領(lǐng)域，針對科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的特點(diǎn)進(jìn)行的專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)研究成果少之又少，如此的研究體量很難滿足科技體制改革發(fā)展的最新形勢需求。

(2) 需深入加強(qiáng)項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)研究，科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)研究成果與現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐需求還有較大差距?，F(xiàn)在針對第三方獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)的科研項(xiàng)目管理的研究工作主要集中于必要性、制度建設(shè)和業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)等宏觀研究領(lǐng)域，很少有研究工作涉及項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的定位、建設(shè)和運(yùn)作等具體的微觀方面，這也導(dǎo)致理論研究方向與實(shí)際需求之間差距較大。

(3) 針對項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的研究內(nèi)容尚不夠全面細(xì)致，此類研究存在顧此失彼的失衡現(xiàn)象，還需強(qiáng)化完善。研究過程中必須明確一個概念：轉(zhuǎn)變政府科技計(jì)劃項(xiàng)目管理職能與規(guī)范化建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目管理中介機(jī)構(gòu)是一個問題的兩個方面，不能割裂看待和忽視任一方。然而，當(dāng)前很多研究工作僅將工作重點(diǎn)置于專業(yè)機(jī)構(gòu)的剖析和建設(shè)，或重點(diǎn)考察引入獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)的可行性，在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理政府職能轉(zhuǎn)移方面的研究工作量明顯捉襟見肘。

2 科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

美國、英國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家在科研項(xiàng)目管理中普遍委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)來監(jiān)管科技計(jì)劃項(xiàng)目，專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理過程中的受理、評審立項(xiàng)和結(jié)題驗(yàn)收等一系列工作。專業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)隸屬關(guān)系往往設(shè)置多種經(jīng)營模式，除了隸屬于政府部門的機(jī)構(gòu)和獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)之外，有的機(jī)構(gòu)管理委托于社會化的非營利單位。

我國的科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)的管理機(jī)構(gòu)為國家自然科學(xué)基金會和科技部下屬事業(yè)單位等組織部門。且科研管理事業(yè)單位數(shù)量密集，積累的工作經(jīng)驗(yàn)較為豐富，可是，相較于西方發(fā)達(dá)國家，我國科研管理單位的職責(zé)和定位不夠明晰，科研項(xiàng)目管理的成熟人才數(shù)量偏少，且質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)把控和監(jiān)督評估體系仍需加強(qiáng)完善，處理財(cái)務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)和法律事務(wù)等方面問題的能力欠缺，尤其在新舊科技計(jì)劃項(xiàng)目交替管理過程中，難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目精細(xì)化管理。

鑒于上述問題，我國2014年底印發(fā)了《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理改革的方案》中明確了2015至2017年的3年過渡期，以期實(shí)現(xiàn)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)在設(shè)立運(yùn)營期間兼顧實(shí)踐操作與未來長遠(yuǎn)發(fā)展的雙重目標(biāo)，決定主要依附現(xiàn)有已具備豐富科研項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理機(jī)制改建，進(jìn)而培育出若干符合改革要求的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國目前的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)有中國農(nóng)村技術(shù)開發(fā)中心、中國生物技術(shù)發(fā)展中心、中國 21 世紀(jì)議程管理中心、科技部高技術(shù)研究發(fā)展中心、農(nóng)業(yè)部科技發(fā)展中心、工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心和國家衛(wèi)生計(jì)生委醫(yī)藥衛(wèi)生科技發(fā)展研究中心7家單位。政府依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科技計(jì)劃項(xiàng)目，逐漸從項(xiàng)目管理和資金分配等具體事務(wù)中放權(quán)脫身，轉(zhuǎn)而將工作重點(diǎn)放在宏觀規(guī)劃、政策、布局和監(jiān)督評估等方面。除此之外政府還需監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)的履職盡責(zé)情況，堅(jiān)持公開透明和社會監(jiān)督的原則，制定出規(guī)范統(tǒng)一的項(xiàng)目評審依據(jù)和規(guī)則，加強(qiáng)科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)全過程的信息公開和痕跡管理，接受媒體和社會監(jiān)督，對專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。如此以往，逐漸加強(qiáng)監(jiān)管力度。

3 國外第三方參與科研項(xiàng)目管理模式

目前，各發(fā)達(dá)國家普遍采用委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的方式來進(jìn)行科研項(xiàng)目的管理工作，包括申請受理、評審立項(xiàng)和過程管理、結(jié)題驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。其中，專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置選取往往分為政府部門內(nèi)部、委托政府下屬部門和政府部門以外機(jī)構(gòu)3種情況。本文通過對美國和德國等國的科研項(xiàng)目管理模式的研究比較，發(fā)現(xiàn)各國第三方機(jī)構(gòu)參與科研項(xiàng)目管理的目標(biāo)和所涉及的研究領(lǐng)域存在差異，在具體執(zhí)行科研項(xiàng)目管理任務(wù)的過程中也各有不同[2]。

3.1 美國——積極采取措施、推進(jìn)政策引導(dǎo)

近年來，美國開始逐漸重視第三方機(jī)構(gòu)的定量證據(jù)對政府的相關(guān)決策所起到的支撐作用[3]，積極呼吁政府以外第三方參與政府科技管理活動，為科研項(xiàng)目管理評價(jià)提供科學(xué)決策依據(jù)。

(1) 政策推進(jìn)和法律保障。目前，美國的科技成就在國際上處于領(lǐng)先位置。早在二戰(zhàn)期間，美國啟動“曼哈頓”計(jì)劃，標(biāo)志著科研項(xiàng)目已達(dá)到了一個新階段。美國政府也通過采取立法等措施，推進(jìn)科研項(xiàng)目管理的規(guī)范化、制度化，使各組織機(jī)構(gòu)高效地實(shí)行管理決策。在制定科技評估標(biāo)準(zhǔn)方面，美國早在1975年頒布了《項(xiàng)目評估標(biāo)準(zhǔn)》；在科技轉(zhuǎn)化方面，為了使科學(xué)技術(shù)取得最大商業(yè)化，美國頒布了《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》。美國政府注重法律法規(guī)的完善，建立了完備的法律體系來推進(jìn)科技發(fā)展和創(chuàng)新。這套法律法規(guī)也用以確保提高科技發(fā)展創(chuàng)新能力，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的主觀能動性。

(2) 重視發(fā)揮人才和高校的主觀能動性。美國所開創(chuàng)的產(chǎn)學(xué)研合作模式是第三方參與科研項(xiàng)目管理的重要形式之一。它提出由政府、企業(yè)、高校以及其他機(jī)構(gòu)構(gòu)成一個科研體系，充分發(fā)揮政府部門在科技活動中的協(xié)調(diào)整合作用，同時(shí)也成功調(diào)動了各部門的積極性。美國把高校作為重要的科技創(chuàng)新基地，注重引進(jìn)國內(nèi)外高素質(zhì)高科技人才，大量建立科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和科技類院校，完善科學(xué)科技體系，培養(yǎng)具備專業(yè)的科技知識和高素質(zhì)的新型科技人才，以此提高第三方在科研項(xiàng)目管理中的參與度。

(3) 評價(jià)機(jī)制嚴(yán)謹(jǐn)。近些年，美國政府積極推進(jìn)可信的第三方機(jī)構(gòu)評價(jià)機(jī)制構(gòu)建并想由此作為推動決策科學(xué)化的方法之一。Marburger博士曾在第三十屆美國科技促進(jìn)科技會論壇上提出科技項(xiàng)目中傳統(tǒng)決策的弊端，并提出”Science of Science Policy”這一以發(fā)展邏輯化、可視化、定量化為目標(biāo)的政策方法學(xué)，得以為第三方機(jī)構(gòu)參與政府決策提供有力支撐[4]。除了SoSP用來提供一部分定量數(shù)據(jù)以外，美國啟動的STAR METRICS則提供有助決策的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。STAR METRICS是一個覆蓋美國主要科研機(jī)構(gòu)和高校的數(shù)據(jù)平臺。除了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集，美國還制定推動了快遞循環(huán)評價(jià)方法，這種方法可以推動第三方科技評價(jià)方法對科技決策的支撐。

(4) 管理模式的創(chuàng)新。美國的科研項(xiàng)目管理相較其他國家的創(chuàng)新之處在于它的管理過程中采取全生命周期的模式。這一模式的優(yōu)點(diǎn)在于它可以依據(jù)具體計(jì)劃實(shí)施具體步驟，也可以根據(jù)不同計(jì)劃采取具有針對性的對策。該模式的主要特點(diǎn)是階段性，注重實(shí)行過程中的監(jiān)督、檢查和評估，從其費(fèi)用、進(jìn)度和質(zhì)量方面進(jìn)行跟蹤管理，使得目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)最大程度化降低。政府也可以根據(jù)中期檢查結(jié)果對項(xiàng)目進(jìn)行評估，對下一階段的投資進(jìn)行考慮。美國第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研項(xiàng)目管理采取獨(dú)特的信息化溝通手段。從項(xiàng)目的申請、立項(xiàng)、中期檢查、評估到最后的驗(yàn)收都可以在網(wǎng)上查閱，公開透明。

(5) 嚴(yán)處違規(guī)行為。美國政府對科研項(xiàng)目管理中的失誤處理十分嚴(yán)格，嚴(yán)謹(jǐn)遵循相關(guān)政策、法律法規(guī)處理相應(yīng)的違規(guī)行為。比如美國NSF機(jī)構(gòu)專門設(shè)立監(jiān)察部門，將接觸到的違規(guī)行為和處理結(jié)果公布于眾。NSF專門負(fù)責(zé)接收舉報(bào)并審理本部門人員、參與項(xiàng)目管理的科研人員和專家等的不當(dāng)行為，也對其經(jīng)費(fèi)濫用、剽竊科研成果、科研資金使用不當(dāng)?shù)惹闆r進(jìn)行違規(guī)處理，其中包括的案件類型也涉及民事刑事多種類型。

(6) 注重協(xié)同工作。在科研項(xiàng)目管理上，美國十分重視對科研項(xiàng)目管理內(nèi)容上的調(diào)整、創(chuàng)新，同時(shí)更注重加強(qiáng)與國內(nèi)外開展廣泛合作。在專業(yè)上更重視國與國之間、第三方機(jī)構(gòu)之間、第三方機(jī)構(gòu)和政府間在專業(yè)項(xiàng)目上的協(xié)同合作、資源整合，爭取實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目成果收益最大化和技術(shù)外溢效應(yīng)。

(7) 完善科研項(xiàng)目監(jiān)督體系。完善的法律法規(guī)促使美國的科研項(xiàng)目管理工作的監(jiān)督力度強(qiáng)勁，各類政府通告、政府規(guī)范以及相關(guān)資助文件等多層次法律制度使得監(jiān)督體系具有基礎(chǔ)和保證。政府不斷推進(jìn)科研項(xiàng)目的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，創(chuàng)建完備的法律框架，努力建立起“內(nèi)外相輔，分層分級”的科技監(jiān)督體系，并將其覆蓋至科研項(xiàng)目管理的各方面。同時(shí)，美國采取形式多樣的處罰懲戒措施，抑制違規(guī)事件的發(fā)生。通過動態(tài)調(diào)整、剛?cè)岵?jì)的懲處方法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正項(xiàng)目管理中的各類問題。

3.2 德國管理模式新穎，組織結(jié)構(gòu)專業(yè)

在管理模式上，德國采取聯(lián)邦分權(quán)制[5]，其鮮明的特點(diǎn)就是引入中介管理組織。第三方機(jī)構(gòu)與政府進(jìn)行職權(quán)分割，一部分科研管理職權(quán)從政府手里分配至第三方手中。第三方機(jī)構(gòu)在政府與項(xiàng)目承擔(dān)方之間發(fā)揮著“橋梁”的作用，而政府則通過宏觀調(diào)控發(fā)揮其監(jiān)管作用和影響力。

(1) 機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作。在聯(lián)邦分權(quán)制的管理模式下，德國的科技主管部門是聯(lián)邦教研部，它的科研經(jīng)費(fèi)占據(jù)政府經(jīng)費(fèi)的六成[6]，同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，具有較大的管理權(quán)限。德國的項(xiàng)目承辦方一般是與政府部門密切相關(guān)的具有專業(yè)業(yè)務(wù)能力的大型國家科研中心、研究院所或非盈利性事業(yè)單位中的非獨(dú)立機(jī)構(gòu)，它們通過競爭獲得項(xiàng)目承辦和管理權(quán)，掌握項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，開展對項(xiàng)目的獨(dú)立管理。相比較政府，這些中介和機(jī)構(gòu)更具有專業(yè)的知識和過硬的業(yè)務(wù)能力，它們對科研項(xiàng)目管理的規(guī)章制度也更為了解，同時(shí)也能通過這些專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，為科研活動的開展和管理提供更加專業(yè)更加全面的高素質(zhì)人才，是政府參與科研活動中的重要“橋梁”。

(2) 管理制度現(xiàn)代化。第三方機(jī)構(gòu)的管理充分采用了合同管理、投標(biāo)管理、IOS9001、理事會等現(xiàn)代化管理制度。其中大多數(shù)項(xiàng)目承擔(dān)方采取理事會制度進(jìn)行管理，經(jīng)理事會領(lǐng)導(dǎo)，在監(jiān)事會監(jiān)督下展開管理工作。同時(shí)，它們在管理上充分運(yùn)用了合同管理制，以合同形式明確表明了項(xiàng)目的具體事項(xiàng)，重大事項(xiàng)向理事會報(bào)告，并受監(jiān)事會監(jiān)督執(zhí)行[7]。為了保障執(zhí)行項(xiàng)目的科學(xué)性，德國還專門引進(jìn)IOS9001質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置了專門的質(zhì)監(jiān)小組，用來監(jiān)督檢查項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和情況，為項(xiàng)目的管理工作提供了組織和制度的保障。

(3) 專業(yè)水平高。參與政府科研項(xiàng)目管理的第三方機(jī)構(gòu)不但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理制度的建設(shè)，在人員組成上，也要求從業(yè)人員具有專業(yè)的知識背景，較強(qiáng)的專業(yè)能力，保障了第三方機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性。它要求從事科研管理活動的技術(shù)人員要有過硬的專業(yè)水平和專業(yè)的知識能力，同時(shí)要具備項(xiàng)目管理和市場運(yùn)作相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，確保管理活動的科學(xué)性和專業(yè)性。項(xiàng)目辦同時(shí)還設(shè)立了專門的部門和委員會，單獨(dú)負(fù)責(zé)專門領(lǐng)域的項(xiàng)目管理活動，這些專業(yè)部門的設(shè)置和專業(yè)人才結(jié)構(gòu)的組成保障了第三方參與科研項(xiàng)目管理活動的權(quán)威性和高質(zhì)量性。

(4) 權(quán)職劃分明確。第三方機(jī)構(gòu)與政府定位精準(zhǔn)，從以往的政府全權(quán)負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目活動的申請立項(xiàng)到管理評估再到成果驗(yàn)收，政府開始“簡政放權(quán)”，將一部分職能分離出來，交給第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。第三方機(jī)構(gòu)雖與政府部門決策層關(guān)系密切，但他們各自職責(zé)明確，同時(shí)聯(lián)系緊密，配合密切。項(xiàng)目承辦方既要發(fā)揮在項(xiàng)目管理活動中的組織服務(wù)功能，又要確保第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性的發(fā)揮，同時(shí)為第三方參與政府科研管理提供智力支持和管理咨詢服務(wù)。

(5) 自治程度高。德國第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研管理這套模式工作自由程度高，由于第三方機(jī)構(gòu)的參與，政府部門將繁瑣的管理工作分擔(dān)出去，主要工作為宏觀調(diào)控、全局統(tǒng)籌、政策制定和監(jiān)督驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府下放一定的自治權(quán)，通過宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)國家干預(yù)與分權(quán)自治兩者間的平衡[8-10]。這一舉措保障了政府在科研項(xiàng)目活動中的絕對影響力。

(6) 預(yù)算管理機(jī)制完備。科研項(xiàng)目管理的預(yù)算納入政府財(cái)政預(yù)算，經(jīng)議會批準(zhǔn)通過的預(yù)算才能由財(cái)政部門撥發(fā)給各單位，該流程一般分為3個階段，整個流程具有自下而上、上下一致和獨(dú)立監(jiān)管的特點(diǎn)。同時(shí)，為緩解政府的管理費(fèi)用負(fù)擔(dān)，聯(lián)邦部門會同財(cái)政部負(fù)責(zé)預(yù)算草案的編制、審計(jì)與修改，聯(lián)邦內(nèi)閣負(fù)責(zé)草案的審議，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的獨(dú)立科學(xué)監(jiān)管。

3.3 其他國家的科技管理經(jīng)驗(yàn)

除了美國與德國之外，其他發(fā)達(dá)國家在科研項(xiàng)目管理方面也積累了許多較好的經(jīng)驗(yàn)。瑞士的教育水平較高，其科研也具有鮮明的特點(diǎn)，通過頒發(fā)《瑞士聯(lián)邦科研法》，瑞士在國家層面上通過法律建立起嚴(yán)密的科研管理體制，在計(jì)劃制定、經(jīng)費(fèi)管理、成果評估和權(quán)力監(jiān)督等方面作了翔實(shí)細(xì)致的規(guī)定。聯(lián)邦內(nèi)政部和經(jīng)濟(jì)部是科研管理部門的主要力量，環(huán)境、交通和通信等多部門也管理本領(lǐng)域的科研管理工作。瑞士設(shè)有專門的聯(lián)邦科研領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組主席由國務(wù)秘書擔(dān)任，聯(lián)邦委員領(lǐng)導(dǎo)全國的科研工作，并主持修訂和協(xié)調(diào)聯(lián)邦科研促進(jìn)計(jì)劃。英國政府十分重視科研管理工作中的科研經(jīng)費(fèi)的使用情況和科研項(xiàng)目的評估工作。政府明文規(guī)定：各委員會在分配主要基本研究和戰(zhàn)略性研究項(xiàng)目時(shí)，可打破部門限制，允許其他專業(yè)各科研機(jī)構(gòu)申請經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，積極參與公開經(jīng)費(fèi)的分配，甚至允許民用部門等科研機(jī)構(gòu)參與國防研究經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)申請工作。同時(shí)，英國的科技評價(jià)體系較完善，從上至下施行嚴(yán)格科學(xué)的科技評價(jià)機(jī)制，對申請的科研項(xiàng)目、進(jìn)行的科研項(xiàng)目以及已完成的科研項(xiàng)目進(jìn)行全面多層次的評價(jià)。

4 借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)以及對我國的啟示

科研項(xiàng)目中第三方管理的本質(zhì)是政府部門轉(zhuǎn)變職能，將部分職能交給第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，打破固有的兩方參與模式。從其他國家的一些經(jīng)驗(yàn)來看，國外主要采取委托專業(yè)機(jī)構(gòu)方式進(jìn)行管理，我國在項(xiàng)目監(jiān)管和評估方面也有了初步的探索和研究，結(jié)合國外先進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)，有助于我國在這條道路上取得進(jìn)步。

4.1 專業(yè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)與選拔機(jī)制設(shè)計(jì)

項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)主要是應(yīng)項(xiàng)目組織單位(甲方)的需求而存在的，故可以將其定位于“靠近甲方的第三方”。在同時(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整項(xiàng)目管理模式過程中，必須加快推進(jìn)專業(yè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)與選拔機(jī)制設(shè)計(jì)。①推進(jìn)項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，對項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化、規(guī)范化和獨(dú)立性建設(shè)?？萍加?jì)劃項(xiàng)目管理制度變革是依托于專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目管理，其管理最終成效決定于管理的能力和水平，項(xiàng)目管理政府職能轉(zhuǎn)變是否成功也間接由其決定。②建立合理的項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)篩分與選拔制度，完善專業(yè)機(jī)構(gòu)條件評定、資格招標(biāo)選拔以及退出管理制度。在滿足科技計(jì)劃項(xiàng)目管理現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的選擇要遵循兼顧現(xiàn)實(shí)可操作性和滿足未來長遠(yuǎn)發(fā)展的原則。①從資質(zhì)、資歷條件等方面對科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析評價(jià)，科技行政主管部門作為牽頭單位，會同其他相關(guān)部門制定統(tǒng)一的項(xiàng)目專業(yè)機(jī)構(gòu)管理制度和相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)；②總結(jié)歸納當(dāng)前部分地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，適時(shí)嘗試引入資格招標(biāo)采購制度來管理科技計(jì)劃項(xiàng)目，鼓勵符合條件的社會化 科技項(xiàng)目管理服務(wù)機(jī)構(gòu)或單位參與競爭選拔；③加強(qiáng)和完善科研計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評審機(jī)制，并適時(shí)動態(tài)調(diào)整相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和方法，不斷提高科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)能力和規(guī)范化水平，引導(dǎo)其公正公平、合理有序地行使職責(zé)。

4.2 完善管理模式，明確職能轉(zhuǎn)變與劃分

加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)。在確保政府在科研項(xiàng)目管理過程中重要把控作用的前提下，將政府這一角色由臺前轉(zhuǎn)到幕后，政府科技管理部門將具體項(xiàng)目管理授權(quán)給專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，讓具有資格的第三方與相關(guān)科研機(jī)構(gòu)參與管理科研項(xiàng)目，使操作更公正、公開、透明[11-12]。切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，將政府的“頂層設(shè)計(jì)”和“事務(wù)管理”的界限劃分明確，使其從管理方變身為投資方，從繁瑣的項(xiàng)目管理事務(wù)中抽身出來，定位在宏觀指導(dǎo)、規(guī)劃布局和政策研討等方面。同時(shí)，明確第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的甄選，審核監(jiān)督其管理資質(zhì)與水平并及時(shí)對其成果進(jìn)行驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)政府在總體布控上對科研項(xiàng)目的有效管理，充分地利用科研經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化中科研資金流向清楚、公開、透明化，真正地做到“取之于民，用之于民”[13]。

4.3 提供必要管理經(jīng)費(fèi)，合理銜接項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施

發(fā)達(dá)國家的科研項(xiàng)目管理費(fèi)用占到科研經(jīng)費(fèi)的5%以上，我國在今后的科研項(xiàng)目管理中應(yīng)設(shè)置一定數(shù)目專用經(jīng)費(fèi)，該費(fèi)用可從整體科技財(cái)政經(jīng)費(fèi)中提取，也可從科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中按一定比例劃撥，給予項(xiàng)目管理工作提供充足的經(jīng)費(fèi)支持。政府科技管理部門需加強(qiáng)全國產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景與相關(guān)技術(shù)需求的戰(zhàn)略研究，切實(shí)把控重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的遴選過程，對第三方項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)開展合理引導(dǎo)，加強(qiáng)雙方在管理過程中的溝通協(xié)調(diào)，從而對科研成果進(jìn)行客觀有效的跟蹤評估和掌控。

4.4 健全第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研相關(guān)政策法規(guī)

建立健全第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研管理相關(guān)法律法規(guī)作為發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)之一，對解決我國政策法規(guī)缺失有著較好借鑒意義。我國應(yīng)加快建立健全相關(guān)法律法規(guī)，確保我國第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研項(xiàng)目管理有法可依，保障社會的利益，杜絕違規(guī)行為。

加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)，需要做到：①法律法規(guī)要有很強(qiáng)的目的性、針對性、可操作性[14-15]。法律法規(guī)的制定需要針對目前社會上亟待解決和關(guān)注的矛盾問題，目標(biāo)明確。②所制定的法律法規(guī)不僅要有支持保護(hù)第三方參與科研項(xiàng)目管理，更要嚴(yán)格規(guī)范違法違規(guī)行為，確保科技項(xiàng)目開展的合法性。③法律法規(guī)需涉及科研項(xiàng)目的各方面。針對科研人員、科研成果、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目評價(jià)等主體都需要設(shè)立一定的法律法規(guī)和政策來規(guī)范其行為，要面面俱到。創(chuàng)造良好的法律、制度環(huán)境，為科研人員、第三方機(jī)構(gòu)以及全社會提供良好服務(wù)。④加快法律監(jiān)督平臺的完善，減小第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研活動的風(fēng)險(xiǎn)性，加快建立完備的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。⑤關(guān)注其外部與內(nèi)部環(huán)境的變化，根據(jù)不同階段的科研特點(diǎn)制定相適應(yīng)的法律法規(guī)。

4.5 完善配套服務(wù)相關(guān)體系

加快政府與第三方機(jī)構(gòu)的溝通服務(wù)體系。促使第三方機(jī)構(gòu)成為社會公眾和政府間溝通的橋梁，充分發(fā)揮項(xiàng)目咨詢管理體系。①加強(qiáng)社會公眾對第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研管理優(yōu)勢與必要性的了解，積極做好科研項(xiàng)目管理相關(guān)政策的普及宣傳與引導(dǎo)，②廣泛收集全國各界、社會公眾、媒體、個人以及各企業(yè)、高校院所等的建議和意見，認(rèn)真查閱并將其中有建設(shè)性的意見匯總上報(bào)，努力構(gòu)建科技部門與社會公眾、各組織機(jī)構(gòu)和個人之間的溝通渠道。與此同時(shí)，政府需從政策上大力扶持各類中介管理組織，建立健全利于各類科技中介機(jī)構(gòu)健康良好發(fā)展的制度氛圍和運(yùn)行機(jī)制。全面提升第三方管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平，滿足日益增長的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的服務(wù)需求。

5 結(jié) 語

第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研項(xiàng)目管理是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的工程，其中涉及的方面和問題零散繁多，各方政府和組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該將相關(guān)因素考慮周全并采取有效措施保障科研活動的順利進(jìn)行和完成。通過研究國外現(xiàn)有的第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研項(xiàng)目管理的有關(guān)模式，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有模式中存在的關(guān)鍵問題，并通過學(xué)習(xí)別國可供借鑒之處，積極提出相應(yīng)的解決對策，最大程度地保障第三方機(jī)構(gòu)參與政府科研項(xiàng)目的順利實(shí)施和高質(zhì)量成果的取得，努力促進(jìn)科研成果最大程度地有效轉(zhuǎn)化，對我國科研項(xiàng)目管理以及科技項(xiàng)目成果突破具有重大意義。