公共服務(wù)多元化參與的發(fā)源、動因與承載

段萱 汪姁

(1.安慶師范大學(xué) 人文與社會學(xué)院，安徽 安慶 246133；2.時代出版?zhèn)髅焦煞萦邢薰?博士后站， 安徽 合肥 230071；3.安慶市宜秀區(qū)政府教育局 督導(dǎo)室，安徽 安慶 246052)

公共服務(wù)多元化參與雖然從范式到定義上已經(jīng)較為統(tǒng)一和明晰，然而涉及到各個國體內(nèi)的特殊運行與不同發(fā)展路線時，還是不可否認(rèn)地存在著明顯的發(fā)展差別與發(fā)展趨勢。在這樣的背景下，作為面向中國特色社會主義公共領(lǐng)域語境下的本土研究，考量其中發(fā)生發(fā)展的支撐依據(jù)，討論發(fā)展的可能與支持，思考適用理論的邏輯推定，就有著重要的學(xué)理意義和實踐研究意義。公共服務(wù)多元化參與的學(xué)理研究，需要從發(fā)源應(yīng)然、動因?qū)嵢坏匠休d使然的內(nèi)在關(guān)系上推定，因為其中內(nèi)在學(xué)理質(zhì)性呼應(yīng)著習(xí)近平總書記對中國特色社會主義發(fā)展理念及中國公共領(lǐng)域發(fā)展成長路徑的精神指示，是對“國家(政府)改革—社會轉(zhuǎn)型—承載變革”社會化治理選擇與發(fā)展脈絡(luò)的釋疑。通過學(xué)理研究，表明中國特色社會主義公共服務(wù)多元化參與的動力理論淵源、動力溯源和承載發(fā)源的同時，還將發(fā)現(xiàn)，其根本意義旨在全面踐行習(xí)近平總書記關(guān)于“任何科學(xué)理論和制度，必須本土化才能真正起到作用”的重要論斷，而公共服務(wù)多元化參與的本土化研究，則將為此提供一些學(xué)理積累和實踐理論適用辨析。

一、治道理論的演革是其邏輯發(fā)源

表面上看，公共服務(wù)多元化參與在中國勃興的動力源及核心誘因，來自于社會體制機(jī)制改革帶來的沖擊式變革。實質(zhì)上，中國社會治理理論的演變與革新，才是中國公共服務(wù)多元化參與發(fā)生邏輯的元思想和衍生源。改革開放與社會治理理論交相促進(jìn)，息息相關(guān)，助推著中國社會組織在改革開放30年間的飛躍發(fā)展。從十一屆三中全會帶來的“馬克思主義的解放思想大討論”，到回歸馬克思主義中國化指導(dǎo)實踐的唯物發(fā)展理念以及“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，[1]國家治理體系化建設(shè)展開前，國家及政府愈發(fā)認(rèn)識到：過度依賴國家(政府)自上而下、完全包辦的行政替代社會治理職責(zé)，將加重在社會資源動員、社會政策的制定與實施等公共管理過程中的“政府失靈”現(xiàn)象，隨之而來的國家(政府)在公共領(lǐng)域事務(wù)處理中的效率低下，或不能有效完成公共領(lǐng)域中的某些任務(wù)，或某種程度的公共利益、社會公平公正的損害等，都將嚴(yán)重?fù)p害中國社會主義建設(shè)的根基，以致影響中國未來的發(fā)展前景。從改革開放提出“市場與計劃都是手段”，到提出“全面發(fā)展市場”和“把市場交給市場”，從實踐上為社會發(fā)展與公共服務(wù)參與機(jī)制改革帶來了重要機(jī)遇，而這背后的理論助推力量卻易為人所忽視。隨著西方新公共管理運動的蓬勃發(fā)展，新公共服務(wù)理論、治理理論及善治等理論涌入國內(nèi)，為世界范圍內(nèi)公共服務(wù)參與機(jī)制變革提供了理論根基和理論指導(dǎo)實踐依據(jù)。這些理論以公共領(lǐng)域改革和社會組織崛起為先導(dǎo)突破口，深刻地影響了中國改革開放至今的治道變革與改革實踐，成為中國公共服務(wù)變革及公共事務(wù)參與理論上的理論邏輯衍生源頭之一。這些理論不但潛在地推動著行政管理體制機(jī)制的改革，更逐漸成為公共服務(wù)多元化參與的變革邏輯基礎(chǔ)。

面向公共服務(wù)多元化參與的治理理論中，當(dāng)下國內(nèi)備受推崇的是“有限政府模式”和“PPP模式”。這在某種程度上成為服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)生理論支持和衍生邏輯之一，也是當(dāng)前中國公共服務(wù)領(lǐng)域多元化參與的導(dǎo)向觀點和理念價值選擇之一。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要在中國特色社會主義實踐中堅持“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出堅持“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”的具體指導(dǎo)思想和工作理念，特別反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”。所以如果說中國公共事務(wù)多元化參與的浪潮是一場“未經(jīng)設(shè)計的奇跡”，那么治道理論的演革將作為激發(fā)“奇跡”的邏輯元點與契機(jī)。

二、集體主義的邏輯是其發(fā)生動因

結(jié)合中國實際及國內(nèi)公共服務(wù)多元化參與進(jìn)展，國內(nèi)公共服務(wù)參與的多元化發(fā)展水平及程度，是由集體主義的方向與選擇決定的。這里的集體主義是對中國社會主義中集體主義和共產(chǎn)主義理想道路的傳承，是公共服務(wù)參與組織即非政府組織(社會組織)志愿性和公共性等特性在中國社會主義建設(shè)中的中國式表達(dá)，也是中國集體主義形式的應(yīng)用性闡述。從公共服務(wù)參與的視角出發(fā)，社會學(xué)對集體定義最為典型的是R.M.Maclver在《社會科學(xué)百科全書》中對“集團(tuán)”的描述：“利益的社會表現(xiàn)通常主要通過種姓或階級集團(tuán)、年齡集團(tuán)、親屬集團(tuán)、居民集團(tuán)和其他未經(jīng)組織或組織松散的實體。”該定義強(qiáng)調(diào)了“在‘原始’條件下形成的單位形成了幾乎所有的人類‘相互關(guān)系’”。隨著社會的發(fā)展，新型社團(tuán)和集團(tuán)不斷出現(xiàn)，其功能更為復(fù)雜，但目標(biāo)依舊是以利益相關(guān)為主線。這種集團(tuán)存在的普遍性基礎(chǔ)，是人類社會以及組織發(fā)展的特征與實際情況。從社會學(xué)對集團(tuán)發(fā)展的討論上不難看出，現(xiàn)代自發(fā)組織參與社會事務(wù)的普遍性源于社會發(fā)展中產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性變化，即原有固定利益集團(tuán)或團(tuán)體產(chǎn)生分化，或出現(xiàn)某個社會領(lǐng)域的控制放松。面對新的利益增長和組織發(fā)展可能性，新的自發(fā)組織或利益集團(tuán)必然會應(yīng)運而生。這其中也包含著利益新增區(qū)域內(nèi)一種結(jié)社與自發(fā)組織的實際。中國公共服務(wù)多元化參與的發(fā)展，集中體現(xiàn)著集體主義對公共服務(wù)的動力影響和多元化參與推動。1949年至今的中國社會發(fā)展歷程中，中國社會內(nèi)自發(fā)組織的發(fā)展從未離開過集體主義的影響。典型例證就是2008年國家級災(zāi)難面前，社會各方自發(fā)組織將內(nèi)在的集體主義號召迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榧w主義實踐。這種集體主義的內(nèi)因動力發(fā)源，不但影響著整個國家(政府)、市場和社會公共服務(wù)參與的多元化動力和體制機(jī)制變動，更為公共服務(wù)多元化參與營造了機(jī)制創(chuàng)新和社會身份轉(zhuǎn)承優(yōu)勢。集體主義對公共服務(wù)多元化參與的推動，不僅源自于中國社會轉(zhuǎn)型期以及改革開放深入帶來的社會團(tuán)體身份認(rèn)知取向的弱化，更源于社會和民眾對集體主義動因下的多元化參與的有效性與重要性的肯定和認(rèn)可。

集體主義將中國公共服務(wù)多元化參與整合成為一個整體性概念，作為中國公共服務(wù)多元化參與的主要動因，也要從集體性的發(fā)展與集體性的成長中汲取發(fā)展力量。改革開放帶來的國家(政府)去行政化與事業(yè)單位改革，在中國社會形成了一股社會自組織的集體主義風(fēng)潮。社會自組織化進(jìn)入快速發(fā)展期后，中國公共服務(wù)參與的多元化在組織層面已進(jìn)入追求存在價值與功能意義階段。當(dāng)前，中國公共服務(wù)仍處于與國家(政府)和市場合作或依附階段。只有在身份界定獲得廣泛認(rèn)同和承認(rèn)的前提下，集體主義的動因才能彰顯社會公共領(lǐng)域在公共服務(wù)參與廣泛性上的認(rèn)知和認(rèn)同。

三、公共空間增長確立其實踐承載

從公共服務(wù)多元化參與的實踐需求和發(fā)展容納空間看，承載中國公共服務(wù)多元化參與衍生的客觀必然律就是公共空間的增長。從實踐容納的結(jié)構(gòu)空間和發(fā)生域出發(fā)看，公共空間是公共服務(wù)參與多元化的實際承載體。德國學(xué)者哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》中首次提出“公共空間”的概念。他認(rèn)為：“公共空間是公民可以自主地參與社會公共事務(wù)的地方。公共空間中包存著公共需求、公共媒介和公共價值……公民可以自由積極廣泛地參與公共事務(wù)并施加相應(yīng)影響”，“各形式的非政府組織是‘公共空間載體的機(jī)制化’”，“‘公民社會’的核心機(jī)制是由非國家和非經(jīng)濟(jì)組織在自愿基礎(chǔ)上組成的”。[2](P26～31)這一“公民社會”的觀點與理論不但是公民社會存在與發(fā)展的基礎(chǔ)與支持，也為非政府組織(社會組織)存在和發(fā)展的實踐承載平臺與外體的構(gòu)建，提供了有效的理論指導(dǎo)。

改革開放所帶來的公共領(lǐng)域明確以及公共服務(wù)需求多元化，對應(yīng)著當(dāng)今中國社會各種公共事務(wù)參與的組織化引力(社會公益組織的成長力)、結(jié)構(gòu)化應(yīng)力(公共組織的結(jié)構(gòu)承載力)。20世紀(jì)90年代后，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展以及社會改革的不斷深入，中國社會的公共空間出現(xiàn)了第一個拓展高峰與快速生長期。這一時期的典型代表，是公益事業(yè)復(fù)蘇和公共領(lǐng)域認(rèn)知帶來的公共空間以及公共服務(wù)需求的覺醒。進(jìn)入21世紀(jì)后，社會轉(zhuǎn)型、民眾自我意識的逐步健全以及民主體制機(jī)制的健全發(fā)展，推動著中國社會組織的公共空間生長。通過吸納、動員各種社會資源，其與公共空間一同形成了相一致的社會化承載結(jié)構(gòu)和承載組織。隨著十八大一系列社會管理創(chuàng)新的中央精神及文件的出臺，國家(政府)對于社會化公益或志愿性組織參與公共服務(wù)給予了極大的公共空間成長助力，將公共服務(wù)多元化參與從科教文衛(wèi)等主要領(lǐng)域，全面拓展至絕大多數(shù)民生事業(yè)及領(lǐng)域。十九大會議精神則堅持建設(shè)國家治理體系，全面推進(jìn)依法治理的社會治理格局，從規(guī)范化、科學(xué)化、可行性以及明確性等方面，給出公共領(lǐng)域多元化參與的公共空間成長條件，為公共空間的規(guī)范化增長提供了良性外部環(huán)境。所以，面對當(dāng)前國家(政府)加速變革期內(nèi)公共領(lǐng)域和公共需求的治理轉(zhuǎn)型，公共空間的規(guī)范成長及制度化拓展，是公共服務(wù)多元化參與的必要客觀環(huán)境和實踐載體。

四、新法團(tuán)主義是當(dāng)今中國公共領(lǐng)域多元化參與的有益理論支持

新法團(tuán)主義作為法團(tuán)主義的新發(fā)展與當(dāng)代化形式，在社會的多元化及多元主義問題上，更強(qiáng)調(diào)在利益調(diào)配、決策及民主體制機(jī)制上，用具體社會利益分配觀點探討問題和分析解決問題。從公共領(lǐng)域的利益支持來看，新法團(tuán)主義在涉及國家政府(政府)、社會等各方關(guān)系選擇上，堅持公共利益與支持政府主導(dǎo)的觀點，使其表現(xiàn)出極強(qiáng)的理論實用性與國家適用性。

在國家(政府)與社會關(guān)系處理方面，新法團(tuán)主義的主要表述如下。第一，強(qiáng)調(diào)政府與國家的存在意義與重要性，反對放任自由主義和多元主義，反對鼓勵并迎合國家(政府)做一個消極無為的組織。新法團(tuán)主義首先強(qiáng)調(diào)了國家(政府)在統(tǒng)合社會其他力量完成利益調(diào)解及整飭社會秩序中所起到的強(qiáng)力主導(dǎo)作用。第二，強(qiáng)調(diào)國家(政府)與社會的合作及互動。在P.C.Schmitter《走向合作主義的中介》、Jennifer M. Coston《合作主義與政治理論》、P.Williamson《合作主義類型》等著名新法團(tuán)主義著述及論文中，新法團(tuán)主義應(yīng)該強(qiáng)調(diào)國家與社會關(guān)系的合作性表述，明確表達(dá)了其在國家(政府)與社會合作的意義、目的及路徑等重大社會政治問題上的政治傾向性與選擇。張靜在《法團(tuán)主義》中提出，不管是利益表達(dá)或政治秩序認(rèn)同，在社會組織化形式的利益面前，國家(政府)與社會的合作顯得尤為重要。第三，加強(qiáng)社會組織的中介功能十分必要。在當(dāng)今社會中，個體的人不存在完全的自由，個體行為更不可能完全遵循效益最佳的理性原則。面對已有制度及規(guī)定的制約，受信息有限以及人類理性的束縛，個體應(yīng)通過對自有社會位階及面臨問題的自我判讀做出行為反應(yīng)。在公共領(lǐng)域的服務(wù)參與和多元化選擇上，不是個體及社會選擇與駕馭制度，而是制度明確及決定著社會和個體行為是否適當(dāng)。因此，新法團(tuán)主義提出的政府與國家主導(dǎo)與多方合作選擇，在面對利益上的制度導(dǎo)引及規(guī)范化方面可以有著良好的表現(xiàn)，并且能有效維護(hù)國家所需的政治環(huán)境與生態(tài)，推動政治系統(tǒng)做出有效的公共決策。

新法團(tuán)主義提出將國家和社會關(guān)系中政治政體面臨的社會壓力轉(zhuǎn)換為動力，并以一種統(tǒng)和整體觀以及求同存異理念打造國家與社會一體化發(fā)展的合作框架。對于傳統(tǒng)政治氛圍濃厚的中國及其行政系統(tǒng)而言，政府與社會的合作協(xié)作模式，可以作為公共領(lǐng)域多元化參與的重要理論指導(dǎo)與有效實踐指引。

五、案例解析與結(jié)論

從當(dāng)前實際與實踐角度來看，公共服務(wù)多元化參與離不開自有使命、愿景、戰(zhàn)略規(guī)劃、社會需求，以及國家(政府)期望等方面的協(xié)作導(dǎo)向與正向引力，如2007年-2009年間SZ市政府向社會組織購買城市管理服務(wù)的典型案例，便是成功實踐的例證。GD省SZ市是我國民政部選定的全國社會組織“改革創(chuàng)新綜合觀察點”，是改革開放以來處于高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿的發(fā)達(dá)城市。2007至2009年間，SZ市BA區(qū)X鄉(xiāng)作為試點，成功實施了政府向社會組織購買城市管理的公共服務(wù)，其中包括治安、市政市容、衛(wèi)生與應(yīng)急管理、文化娛樂及便民服務(wù)，甚至包括國有土地相關(guān)管理等。[3]該例直至當(dāng)前總體發(fā)展保持良好，合作關(guān)系依舊持續(xù)，并處于不斷的調(diào)整和發(fā)展中。作為公共服務(wù)社會化參與的典型成功案例，該例證明公共服務(wù)多元化參與是國家和社會的合作互動的機(jī)制與實踐模式。在國家(政府)的全力支持和主導(dǎo)下，其既活躍了中國特色社會主義要素，順應(yīng)了中國特色社會主義集體主義邏輯運行，同時也營造了明確的內(nèi)外部實踐方向和推動效果。

實現(xiàn)并有效促進(jìn)公共服務(wù)參與多元化的效率化整合與組合要素間的高效執(zhí)行，是新法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)“制度明確及決定著社會和個體行為是否適當(dāng)”和利益最適合選擇的具體表現(xiàn)，因為公共服務(wù)多元化參與需要從效率、效果(利益維護(hù))等關(guān)鍵結(jié)果考查行為適當(dāng)性與協(xié)作結(jié)果。如BJ青少年發(fā)展基金會于1994年成立，獨立運作四年時間后，基于組織發(fā)展和實現(xiàn)業(yè)務(wù)拓展，1998年—2003年間，BJ青少年發(fā)展基金會與中國共青團(tuán)BJ市委員會合署辦公。這從某種意義上講，在很大程度上實現(xiàn)了公共服務(wù)多元化資源整合和效率化提升，盡管合署辦公中存在組織與人員的分離式管理，然而業(yè)務(wù)融合卻有著加強(qiáng)，實現(xiàn)了相互間工作和合作領(lǐng)域的拓展。因為業(yè)務(wù)工作需要，基金會將秘書處設(shè)置為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主任辦公會與秘書處合并辦公，由BJ團(tuán)市委書記兼任基金會理事長。此舉有利于BJ青少年發(fā)展基金會內(nèi)部組織協(xié)調(diào)，使其能更加便利地調(diào)用和借用政府力量和其他社會動力參與其業(yè)務(wù)和公益事業(yè)。到2004年，BJ青少年發(fā)展基金會再次作為獨立機(jī)構(gòu)獨立運作時，依靠BJ團(tuán)市委社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系及社會資源，BJ青基會對社會各方面的力量調(diào)用和利用、服務(wù)公共的水平與能力，已經(jīng)得到了質(zhì)的提升。[4](P8～17)社會化組織主動尋求與政府和公共部門的合作與協(xié)作，是對新法團(tuán)主義理論所提出的“對國家和社會合作意義、政治傾向性與選擇”的肯定回答。只有這樣，其才能實現(xiàn)理論所希望的內(nèi)生耦合效應(yīng)，才能產(chǎn)生合作協(xié)力和多元參與動力，才能形成公共服務(wù)多元化參與合作的堅實基礎(chǔ)，才能實現(xiàn)公共服務(wù)多元化參與過程中真正從內(nèi)生動力邏輯到實踐載體上形成要素和功能要件的有效互動和吻合。

本文雖然針對中國公共服務(wù)多元化參與所面臨的情況與環(huán)境給出了相應(yīng)的學(xué)理分析，然而，實際和實踐瞬息萬變，還需要著眼于可實踐性，對中國本土化適用的主體理論選擇不斷跟進(jìn)分析；但至少可以確認(rèn)一點，從明確公共服務(wù)多元化參與的使命、愿景及戰(zhàn)略規(guī)劃視角看，新法團(tuán)主義是其動力發(fā)源與理論支持。