中國民航運(yùn)輸業(yè)政府規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)與對策思考

蘇泠然

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

作為關(guān)系國家安全、國民生命的特殊行業(yè)，民航運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展從未離開過政府規(guī)制。截至2018年底，中國民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量和旅客運(yùn)輸量同比分別增長11.4%和10.9%，全國航班正常率達(dá)80.13%。盡管如此，中國民用航空可用空域僅占全部空域的20%(這一比例在美國為90%)，這在很大程度上制約了中國民航運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，無疑也是行業(yè)規(guī)制所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1 中國民航規(guī)制的內(nèi)容

“規(guī)制”一詞是舶來品，指的是政府在市場經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正和改善市場機(jī)制內(nèi)在問題為目的,對經(jīng)濟(jì)行為的管理或制約。規(guī)制的主體是政府，規(guī)制對象是私人經(jīng)濟(jì)活動，其動因在于市場失靈或者外部性。隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與居民生活水平的提高，搭乘飛機(jī)已經(jīng)逐漸由小眾選擇轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟊娤M(fèi)，受到商務(wù)人士及旅游人群的青睞，“民航業(yè)的規(guī)制改革提高了中國民航業(yè)的競爭力”[1]。面對日益擴(kuò)大的市場需求，民航運(yùn)輸業(yè)的經(jīng)營主體明顯增多，為確保國家安全、乘客安全、行業(yè)參與主體的經(jīng)濟(jì)利益以及行業(yè)健康順利發(fā)展，民航規(guī)制部門主要從以下六個方面展開了規(guī)制工作。

1.1 行業(yè)及航線準(zhǔn)入規(guī)制

政府對民航運(yùn)輸業(yè)的準(zhǔn)入規(guī)制主要體現(xiàn)在兩方面：一是設(shè)置一定的行業(yè)進(jìn)入條件，通過頒布許可證等方法對有意進(jìn)入民航運(yùn)輸行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行審核，合理控制行業(yè)內(nèi)的企業(yè)數(shù)量。二是航線規(guī)制，政府通過對全部航線或部分航線實(shí)行科學(xué)配置，來維護(hù)市場秩序及規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。民航企業(yè)如有意經(jīng)營某條航線，則需要按照嚴(yán)格的申請條件和流程提出申請，獲批后方有資格。在航線審批中，政府審核十分嚴(yán)格，主要目的是避免過度競爭，維護(hù)產(chǎn)業(yè)資源配置的高效合理。

1.2 價格規(guī)制

為了在航空企業(yè)利益和公共利益之間取得平衡，政府對民航運(yùn)輸服務(wù)的價格進(jìn)行規(guī)制。這種規(guī)制主要有兩種形式。第一種較為強(qiáng)勢，即由政府對民航進(jìn)行定價，這種價格規(guī)制權(quán)力來源于行政力量，通過價格規(guī)制部門參考企業(yè)上報的經(jīng)營成本后統(tǒng)籌設(shè)定。航空企業(yè)對這種規(guī)制沒有自主決定權(quán)，是被動的價格接受者，但是出于企業(yè)利益考慮，往往在報告中上浮運(yùn)營成本，這又在一定程度加劇了民航定價的扭曲程度。另一種價格規(guī)制相對寬松，由政府提出指導(dǎo)價并規(guī)定浮動范圍，航空公司可以在規(guī)定范圍內(nèi)自主定價，盡管航空公司具有了一定的自主權(quán)，但是這種自由相當(dāng)有限，定價依然無法脫離政府較為嚴(yán)格的限制。

1.3 投資規(guī)制

民航運(yùn)輸業(yè)與國家安全、國民安全的密切聯(lián)系從未改變，基于這一行業(yè)特性，政府對于民航企業(yè)的投資規(guī)制歷來非常嚴(yán)格。盡管出于吸引國外資本及提高民航企業(yè)專業(yè)化水平考慮，民航管理局允許國外資本進(jìn)入，但是控股權(quán)必須由國內(nèi)資本控制。

1.4 資源利用規(guī)制

航班時刻等一系列其他資源的分配對于航空企業(yè)來說同樣非常重要。政府在民航發(fā)展初期采取以行政審批為主的嚴(yán)格規(guī)制，這種方式維持了較高的資源配置效率。近年來，中國民航總局對于航班時刻的規(guī)制逐漸放開，開始引入市場化的競爭規(guī)則并進(jìn)行部分時段的試點(diǎn)，但是市場化并未全面放開，大部分航班時刻依然要通過行政審批進(jìn)行分配。

1.5 普遍性服務(wù)規(guī)制

民航運(yùn)輸業(yè)為大眾提供交通運(yùn)輸服務(wù)，因此在某種層面來說具有公共性質(zhì)。中國幅員遼闊，盡管某些小眾支線乘客并不充足，但政府不允許其出于經(jīng)濟(jì)利益考慮隨意退出。這主要是由民航運(yùn)輸業(yè)在遠(yuǎn)距離位移方面的獨(dú)特優(yōu)勢，以及不受地形多樣化影響的特質(zhì)所決定的，提出這種規(guī)制的原因在于確保運(yùn)輸服務(wù)的穩(wěn)定性和廣泛性。

1.6 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制

民航運(yùn)輸業(yè)具有極高的專業(yè)性、規(guī)范性，其產(chǎn)品和服務(wù)關(guān)系乘客的生命安全及消費(fèi)體驗(yàn)。因此，政府提出產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、航空安全管理等方面的要求，航空公司必須嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，不斷改進(jìn)技術(shù)、改善服務(wù)，提供更加安全、便捷的服務(wù)。

2 中國民航規(guī)制面臨的挑戰(zhàn)

與其他壟斷行業(yè)相比，中國民航運(yùn)輸業(yè)始終走在市場化改革的前列。當(dāng)然，這只是相對速度，當(dāng)我們放眼全球、比對目標(biāo)時，會發(fā)現(xiàn)許多規(guī)制挑戰(zhàn)依然存在并且相當(dāng)嚴(yán)峻和迫切，這也為進(jìn)一步深化改革提出了更高要求。目前行業(yè)規(guī)制所面臨的挑戰(zhàn)主要為以下三方面：規(guī)制不足、規(guī)制過度與組織不協(xié)調(diào)。

2.1 規(guī)制不足

2.1.1 精細(xì)化空域管理有待深化

中國空域由軍隊控制，由于空域范圍關(guān)系國防安全，其分配管理規(guī)則與流程并不公開。盡管近年來民航總局做了大量溝通協(xié)調(diào)工作，并且開始實(shí)行臨時航線等變通辦法，但是成效有限。在可使用空域范圍短期無法擴(kuò)大的情況下，空域資源的精細(xì)化管理和優(yōu)化使用顯得尤為重要。目前，民航空域的精細(xì)化管理僅在個別地區(qū)試點(diǎn)，經(jīng)驗(yàn)積累不足，先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)還未進(jìn)行推廣。

2.1.2 信息公開性不足

信息公開對于政府職能的實(shí)現(xiàn)以及社會監(jiān)督的優(yōu)化有著不可替代的重要意義。民航規(guī)制機(jī)構(gòu)網(wǎng)站是了解民航規(guī)制信息的重要渠道，但無法通過關(guān)鍵詞搜索來對相關(guān)規(guī)制政策和文件進(jìn)行查詢，網(wǎng)站公開的信息范圍僅限于近期出臺的政策法規(guī)，中國民航管理局在信息公開方面還有很多不足之處。治理現(xiàn)代化的一個重要特征是信息公開、透明，公開性欠佳的規(guī)制會在政府和公民之間豎起一面隱形的隔離墻，不利于規(guī)制改革的深入推行，也不利于政府公信力的樹立與維護(hù)。

2.2 規(guī)制過度

2.2.1 行業(yè)準(zhǔn)入及退出壁壘較高

從總體上看，中國民航運(yùn)輸業(yè)目前存在較高的準(zhǔn)入壁壘，這主要體現(xiàn)在行業(yè)準(zhǔn)入審批上。民航管理局是審批的主管部門，對申請企業(yè)規(guī)定了關(guān)于注冊資本、飛行器數(shù)量、專業(yè)技術(shù)人員資質(zhì)及數(shù)量等方面的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，一般規(guī)模及實(shí)力的企業(yè)很難達(dá)到要求。外資企業(yè)如有意向投資中國民航運(yùn)輸，同樣需要規(guī)制部門審批。多年以來，民航管理局對于行業(yè)準(zhǔn)入審批一向從嚴(yán)從緊，甚至出現(xiàn)過連續(xù)多年暫停審批的情況。與行業(yè)準(zhǔn)入相對應(yīng)的行業(yè)退出，同樣存在較高壁壘，這種規(guī)制使一些經(jīng)營效益較差、常年虧損的企業(yè)只得在虧損中維持現(xiàn)狀，不利于社會資源分配的優(yōu)化與市場活力的激發(fā)。

盡管中國民航規(guī)制部門對民營資本準(zhǔn)入的控制呈逐漸放松的趨勢，并在2018年公布了28項(xiàng)鼓勵民營資本投資的民航項(xiàng)目清單，但該政策的表述多為原則性要求，項(xiàng)目落地所需要的配套辦法和細(xì)則在文件中并無體現(xiàn)。這就意味著參與民航運(yùn)輸業(yè)核心業(yè)務(wù)對于絕大多數(shù)民營資本來說依然是鏡中花。

2.2.2 航線規(guī)制的強(qiáng)行政化

民航運(yùn)輸業(yè)具有較強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，可以說，規(guī)制部門的航線審批決定了航空企業(yè)的市場空間。雖然民航運(yùn)輸業(yè)已實(shí)現(xiàn)政企分開，但許多國有航空企業(yè)管理人員擁有廣泛的人脈資源，在航線申請方面占據(jù)優(yōu)勢，民航總局的航線審批也會傾向于大型國有航空企業(yè)。一些小型民航企業(yè)為謀求發(fā)展而尋租，擾亂了市場秩序，不利于企業(yè)競爭力的提高。

2.2.3 價格規(guī)制仍有放開空間

“對于強(qiáng)自然壟斷行業(yè)，理論上并不存在最優(yōu)的定價模型?！盵2]2017年民航管理局會同國家發(fā)改委制定了《民用航空國內(nèi)運(yùn)輸市場價格行為規(guī)則》，不同艙位的定價遵循不同的規(guī)則。對頭等艙、公務(wù)艙實(shí)行市場調(diào)節(jié)價，以市場競爭為主導(dǎo)進(jìn)行定價；對經(jīng)濟(jì)艙執(zhí)行市場調(diào)節(jié)價與政府指導(dǎo)價。政府指導(dǎo)價會參考各航空公司提交的成本報告，航空公司為維護(hù)企業(yè)利益往往會提高成本上報，而民航總局由于無法全面掌握成本信息，很難作出客觀的定價評判。價格標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)根據(jù)經(jīng)營成本定期進(jìn)行調(diào)整，但是中國民航政府指導(dǎo)價卻已經(jīng)很長時間沒有相應(yīng)變動，無法適應(yīng)時代發(fā)展的需要。

2.3 組織不協(xié)調(diào)

2.3.1 規(guī)制部門缺乏獨(dú)立性

“規(guī)制機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是監(jiān)督、規(guī)制被規(guī)制企業(yè)。但是，具體如何監(jiān)督、規(guī)制壟斷企業(yè)，規(guī)制權(quán)力、規(guī)制手段等內(nèi)容卻比較模糊?！盵3]民航管理局作為政府部門，有權(quán)制定行業(yè)政策和規(guī)則；同時，它也是這些規(guī)則的執(zhí)行者。規(guī)制的核心意義在于價值中立、理性客觀，民航規(guī)制部門在身兼“運(yùn)動員”和“裁判員”的情況下，很難做到獨(dú)善其身、大公無私。

2.3.2 缺乏規(guī)制監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力的行使必須依法進(jìn)行約束，民航管理局的工作方法及規(guī)制效果同樣需要監(jiān)督。目前，中國民航規(guī)制缺乏評估標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督機(jī)制，廣大媒體、民眾的知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)缺乏制度保障，不利于發(fā)揮外部監(jiān)督力量的作用來規(guī)范行業(yè)規(guī)制部門的行為。

3 中國民航運(yùn)輸業(yè)規(guī)制改革對策思考

民航運(yùn)輸業(yè)與國家安全、國民人身安全關(guān)系密切，需守住安全的底線?！皩娇者\(yùn)輸業(yè)的規(guī)制，要根據(jù)其壟斷性和競爭性的特點(diǎn)及程度實(shí)行具體的規(guī)制政策，針對其自然壟斷的弱化趨勢和行業(yè)競爭特點(diǎn)，盡可能發(fā)揮市場機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，使競爭性業(yè)務(wù)得到充分競爭?！盵4]民航產(chǎn)業(yè)的不同環(huán)節(jié)具有不同的市場性質(zhì)，因此規(guī)制改革應(yīng)分領(lǐng)域采取不同的規(guī)制辦法。對自然壟斷性較強(qiáng)的環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)制力度，確保民眾獲得更多幸福感；對可競爭性環(huán)節(jié)，應(yīng)鼓勵競爭、維持公平有序的市場環(huán)境，加強(qiáng)社會性規(guī)制，減少競爭帶來的負(fù)面影響。針對中國民航運(yùn)輸業(yè)在規(guī)制方面存在的三方面問題提出如下參考建議。

3.1 彌補(bǔ)規(guī)制不足

3.1.1 科學(xué)精細(xì)管理空域資源

空域資源是限制民航運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的核心要素，各國民航發(fā)展水平在很大程度上取決于可用空域資源占所有空域資源的比重。在中國，軍隊控制空域資源的現(xiàn)狀短期內(nèi)不會改變，民航管理局與軍隊之間不妨建立人員互派機(jī)制，增進(jìn)了解、改善溝通。在空域資源精細(xì)化管理方面，需要理順流程，為提高空域有效利用率奠定基礎(chǔ)[5]。

3.1.2 提高信息透明度

只有信息和流程公開透明，才能使規(guī)制工作處于民眾和社會的監(jiān)督之下，進(jìn)而提高自律和規(guī)范水平。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)正確認(rèn)識信息公開的目的和意義，重新設(shè)計信息公開機(jī)制，提高信息傳遞的時效性與全面性，改善群眾對規(guī)制信息的可得性，縮小與民航先進(jìn)國家的差距。

3.2 避免過度規(guī)制

3.2.1 放松行業(yè)準(zhǔn)入和退出規(guī)制

盡管我國允許符合條件的民營航空企業(yè)提出加入申請，但是，目前我國民航運(yùn)輸市場依然呈現(xiàn)出三大國有航空企業(yè)壟斷的局面。中國民航業(yè)的運(yùn)輸能力依然存在提升空間，行業(yè)準(zhǔn)入審批應(yīng)看重企業(yè)的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營能力，確保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公平，避免雙重標(biāo)準(zhǔn)。充分的市場競爭有利于激發(fā)企業(yè)主動優(yōu)化內(nèi)部管理、克服技術(shù)短板、提高服務(wù)水平、降低運(yùn)營成本的意愿，從根本上提高核心競爭力[6]。只有給予更多優(yōu)質(zhì)的航空企業(yè)參與競爭、發(fā)揮優(yōu)勢的機(jī)會，才能順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢。

對于因經(jīng)營不善、在競爭中被淘汰的航空企業(yè)，同樣應(yīng)準(zhǔn)予退出，鼓勵其整合資源發(fā)揮優(yōu)勢重新選擇發(fā)展道路。但是，由于民航運(yùn)輸業(yè)承擔(dān)了大量人員就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展刺激等方面的功能，企業(yè)退出關(guān)系到大量職工的安置與再就業(yè)，需要謹(jǐn)慎處理，以免對社會穩(wěn)定造成不利影響[7]。

3.2.2 進(jìn)一步放松民航運(yùn)輸價格規(guī)制

在目前中國民航定價機(jī)制下，很多大型航空企業(yè)因?yàn)楝F(xiàn)有價格規(guī)則的庇護(hù)，而將企業(yè)利潤寄托于成本申報的上浮，而非經(jīng)營及技術(shù)的改進(jìn)，久而久之逐漸喪失了應(yīng)對激烈市場競爭的勇氣與能力。中國航空企業(yè)有能力通過科學(xué)管理、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、改進(jìn)技術(shù)、優(yōu)化服務(wù)來降低經(jīng)營成本，這種成本的降低所帶來的社會福利應(yīng)該體現(xiàn)于票價。

目前，對民航價格的規(guī)制應(yīng)該進(jìn)一步放松。為實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，可以逐漸放開，先從降低票價上浮幅度改起，確保在航空運(yùn)輸資源緊張時期民航價格依然在大部分消費(fèi)者可接受的范圍內(nèi)；逐漸取消政府指導(dǎo)價，對民航運(yùn)輸價格實(shí)行全面市場化[8]，通過市場的力量督促每個行業(yè)參與者發(fā)揮主觀能動性降低成本，從而帶來更多的社會福利。

3.2.3 航線資源分配去行政化

航線資源關(guān)系到航空公司規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)，關(guān)系到整個行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益與民眾的公共利益。航線資源作為不同航空公司競爭的關(guān)鍵資源，必須去行政化，形成與現(xiàn)代企業(yè)制度相匹配的市場化競爭機(jī)制。規(guī)制部門應(yīng)營造有利氛圍，確保不同主體之間公平競爭，杜絕裙帶關(guān)系造成的尋租活動，確保規(guī)制機(jī)構(gòu)的中立性與公正性。航班時刻是具有重要價值的航空資源，市場化改革是其發(fā)展的必然趨勢。民航管理局只有依靠行政手段維持公平、公正、公開的航空時刻競爭環(huán)境，保證各航空公司在競爭中處于平等地位，杜絕因人脈關(guān)系造成的權(quán)利尋租，方可實(shí)現(xiàn)航班時刻改革效果的最優(yōu)化[9]。

3.3 進(jìn)行組織改革

3.3.1 設(shè)立專業(yè)民航規(guī)制機(jī)構(gòu)

規(guī)制是否有效，關(guān)鍵在于規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與客觀性，其判斷不能因利益糾葛而搖擺。隨著機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步深化，民航管理局的職責(zé)需要進(jìn)一步細(xì)化與明確，如負(fù)責(zé)民航規(guī)制法規(guī)的擬定，建議另行指派民航規(guī)制機(jī)構(gòu)，只有給予規(guī)制機(jī)構(gòu)足夠的空間與權(quán)限，才能將規(guī)制的作用發(fā)揮到位。

3.3.2 建立民航規(guī)制監(jiān)督機(jī)制

即便民航規(guī)制機(jī)構(gòu)為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，具有完全客觀的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，其信息是否公開、規(guī)制過程是否合法、規(guī)制效果是否達(dá)到預(yù)期依然需要接受監(jiān)督[10]。缺少監(jiān)督，規(guī)制部門就難以做到自律，很多措施與做法也可能不被規(guī)制對象及民眾所理解。中國民航運(yùn)輸業(yè)規(guī)制的改革需要成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時也應(yīng)充分利用媒體、第三方機(jī)構(gòu)等對改革進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督，提高信息透明度。只有在機(jī)制上為監(jiān)督提供條件，才能確保監(jiān)督工作的常態(tài)化與規(guī)范化，從而倒逼規(guī)制部門依法履責(zé)、提高效率、維護(hù)公共利益。

4 結(jié)語

隨著5G時代的到來，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、AI等技術(shù)會更深入地應(yīng)用到航空領(lǐng)域，智慧航空出行和智慧航空運(yùn)營管理，智能航空旅客服務(wù)，智能航空企業(yè)運(yùn)營等方面的新技術(shù)也將落地，無人機(jī)和無人機(jī)場都將在不遠(yuǎn)的將來實(shí)現(xiàn)。面臨日益激烈的國際化競爭，中國民航運(yùn)輸業(yè)規(guī)制改革的前瞻性和實(shí)用性尤為重要。航空規(guī)制必須與時俱進(jìn)，與新時代保持同頻共振，采取順應(yīng)時代發(fā)展與市場特點(diǎn)的現(xiàn)代規(guī)制措施，早日實(shí)現(xiàn)民航強(qiáng)國的目標(biāo)。