黨內(nèi)法規(guī)與國家法律：應(yīng)然與實然的沖突與協(xié)調(diào)

熊 瑛

（中共重慶市委黨校，重慶 400031）

十一屆三中全會以來中國特色社會主義法治建設(shè)取得了巨大成就，其中最具有革命性的是將黨內(nèi)法規(guī)體系納入了中國特色社會主義法治體系之中。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，在法治中國建設(shè)進程中必須重視“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)”。習近平同志在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中強調(diào)：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”［1］這意味著法治觀由過去的國家法中心主義轉(zhuǎn)向法律多元主義［2］，也為加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提出了要求。憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)是依法治國和依規(guī)治黨的基本依據(jù)和規(guī)范遵循。本文試圖在揭示黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應(yīng)然關(guān)系基礎(chǔ)上審視二者間的不協(xié)調(diào)之處，并就進一步實現(xiàn)二者間的銜接、協(xié)調(diào)提出建議。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的應(yīng)然關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并存是我國政治生活中存在的客觀現(xiàn)象，正確認識二者的關(guān)系是實現(xiàn)其相輔相成、相互促進、相互保障格局的前提和基礎(chǔ)。從理論上看，二者既相區(qū)別又有聯(lián)系。

（一）二者有明顯差異

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律同屬中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，但是，二者有嚴格界限，不能混為一談。法律是由國家立法機關(guān)依照法定程序制定的、體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志、以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的并由國家強制力保證實施的行為規(guī)范的總稱。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：

第一，在調(diào)整對象范圍上，法律廣于黨內(nèi)法規(guī)。前者適用于中華人民共和國公民、企事業(yè)單位、領(lǐng)域內(nèi)的外國人和無國籍人等，后者僅約束黨組織和黨員。第二，在規(guī)范內(nèi)容上，法律寬于黨內(nèi)法規(guī)。法律調(diào)整各種社會關(guān)系，涵蓋整個主權(quán)范圍。但“國家法律無法涉及黨內(nèi)事務(wù)”［3］。黨內(nèi)法規(guī)所涉事項與黨有關(guān)。雖然黨內(nèi)法規(guī)立足于黨內(nèi)事務(wù)，但鑒于黨的領(lǐng)導地位和執(zhí)政地位，黨內(nèi)法規(guī)必然會涉及黨外事務(wù)［4］。約有14%的黨內(nèi)法規(guī)涉及黨外事務(wù)，并且這些黨內(nèi)法規(guī)基本是與國家機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的［5］。在具體法律缺位的情況下，由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整國家事務(wù)具有現(xiàn)實合理性。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍存在外溢的合理性和必然性，但是基于法治原則，這種外溢仍需慎重［6］。第三，在要求程度上，黨規(guī)嚴于國法。法律是最低限度的倫理規(guī)范，是公民、法人和其他組織的行為底線。對于普通公民來說，法無禁止即可為，對于黨員來說，還必須遵守黨內(nèi)法規(guī)。中國共產(chǎn)黨的先進性和先鋒隊性質(zhì)決定了黨內(nèi)法規(guī)對黨員要求更高更嚴更細，從而在制度上切實保障全面從嚴治黨。第四，在規(guī)范效力上，法律高于黨內(nèi)法規(guī)。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。即黨內(nèi)法規(guī)不得凌駕于憲法和法律之上，二者不一致時應(yīng)以后者為準，否則就會造成社會成員間的不公平，有損黨和法律的權(quán)威。第五，從實施保證來看，法律強于黨內(nèi)法規(guī)。法律是由國家強制力保證實施的。黨規(guī)的強制力較弱，主要是靠黨員的自覺和包括質(zhì)詢、談話、巡視等在內(nèi)的黨組織監(jiān)督來實現(xiàn)。違反黨內(nèi)法規(guī)的行為一般由黨的紀律檢查機關(guān)處理。第六，從制度體系來看，法律體系比黨內(nèi)法規(guī)制度體系更為龐雜和完善。形成于2011年的中國特色社會主義法律體系是以憲法為統(tǒng)帥、以法律為主干、以行政法規(guī)和地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、社會法、經(jīng)濟法、訴訟與非訴訟程序法等7個法律部門組成的有機統(tǒng)一整體。2017年10月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出：要完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊。2018年2月，中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》要求，到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并使之隨著實踐的發(fā)展不斷豐富完善［7］。

（二）二者在根本上是統(tǒng)一的

黨內(nèi)法規(guī)雖然有別于國家法律，但本質(zhì)上二者是同宗共源、銜接共融的。我黨的性質(zhì)、宗旨，我國的國體政體，二者在制定過程中遵守的原則決定了它們在思想理論上的一致性、本質(zhì)屬性上的相同性和價值指引上的共同性。

中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時又是中國人民和中華民族的先鋒隊，全心全意為人民服務(wù)是我黨根本和唯一的宗旨。黨的事業(yè)歸根到底是為了維護和發(fā)展好人民的利益。黨除了代表最廣大人民的根本利益外沒有自己的特殊利益和私利。憲法法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，是黨的主張和人民利益的法治保障。黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上是高度統(tǒng)一、不可分割的。從政治邏輯上說，黨的意志、人民意志和國家意志是統(tǒng)一的。黨和國家存在高度的一致性。中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。工人階級主要是通過自己的先鋒隊——中國共產(chǎn)黨來實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導。中國共產(chǎn)黨是中華人民共和國和中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導核心，黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，這是已載入我國憲法的最基本的政治、法律現(xiàn)實。歷史已證明：黨、國家和人民不可分離，三者一榮俱榮、一損俱損。

黨的十八屆四中全會強調(diào)：加強和改進黨對法治工作的領(lǐng)導，堅持黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。黨的十九大報告強調(diào)必須把黨的領(lǐng)導貫徹落實到依法治國全過程和各方面。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，都是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，從中國實際出發(fā)，科學合理地設(shè)定權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責任，經(jīng)過特定的程序制定出來的規(guī)范體系。二者“都應(yīng)當遵循法治的普遍規(guī)律，以實現(xiàn)實質(zhì)正義和程序正義，促進公平和效率、保障和增進成員的權(quán)利與自由為終極價值”［8］。

總之，黨內(nèi)法規(guī)和法律的基本內(nèi)涵和精神實質(zhì)是相通的，具有相同的階級屬性，都是中國共產(chǎn)黨治國理政的制度依據(jù)。黨組織和黨員遵守黨內(nèi)法規(guī)不會違反法律，而是會更好地遵守法律。依規(guī)治黨能夠保證各級黨組織和黨員守規(guī)守法，這也是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系的根本原因和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

（三）二者具有相互補充和保障的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)與法律的內(nèi)在一致性決定了二者具有相輔相成、相互補充和相互保障的關(guān)系。

1.互相補充

相互補充是指黨內(nèi)法規(guī)與法律均能填補對方的調(diào)整空檔，在對方止步之處能及時跟進，具有互補性。法律的抽象性、概括性特征能保障法律的高度涵蓋性進而得以穩(wěn)定實施。相比之下，憲法更為原則。憲法確定的國體政體、國家管理體制、國家機關(guān)職責權(quán)限、公民基本權(quán)利義務(wù)等均需具體化和明確化。毫不夸張地說，憲法的每一條均需細化。但是“將憲法視為需要普通法律加以具體化的根本法”［9］的觀點并非妥當。法律和黨內(nèi)法規(guī)各有側(cè)重，所以認為應(yīng)當由法律來承擔全部細化和落實憲法任務(wù)的看法是片面的。憲法有關(guān)黨的領(lǐng)導地位、執(zhí)政活動等內(nèi)容主要應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)加以細化，這樣才能更好調(diào)整作為領(lǐng)導主體的黨組織與作為領(lǐng)導對象的國家政權(quán)機關(guān)間、黨員干部與黨組織之間、國家政權(quán)機關(guān)黨組織與同級黨委間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，早就意識到要通過黨規(guī)治黨執(zhí)政。以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)對黨如何具體實施領(lǐng)導作了全面的規(guī)定。相反，雖然不少法律規(guī)定了黨在立法、教育、國家安全、經(jīng)濟等特定領(lǐng)域的領(lǐng)導地位，但也主要是重申憲法規(guī)定，并沒就執(zhí)政黨與國家機關(guān)關(guān)系、黨領(lǐng)導全面深化改革工作、經(jīng)濟工作、法治工作等相關(guān)事宜具體化。如《立法法》規(guī)定“立法活動應(yīng)當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導”，但對黨應(yīng)當如何領(lǐng)導以及立法機關(guān)應(yīng)當如何配合等事項卻略過不談。這些內(nèi)容主要見之于《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導立法工作的意見》等黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件。相較于國家法律，黨內(nèi)法規(guī)具有“制定主體更加專業(yè)與多元，制定程序更加簡便”［10］的優(yōu)勢，能夠及時彌補法律在這方面的缺陷?？偟恼f來，黨內(nèi)法規(guī)在增強憲法法律的可操作性，彌補憲法法律的不足方面發(fā)揮了重要作用。從另外一個角度來說，二者均填補了對方的空白。

2.相互促進

有觀點認為，過于強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)會減損國家法律權(quán)威。事實上，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅不會削弱法律的權(quán)威，反而更有利于法律的實施。鄧小平同志曾指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”［11］黨規(guī)是國法實施的重要保障。以紀律與法律的關(guān)系為例，我們強調(diào)紀嚴于法。紀律嚴于法律，是指對黨員輕微的不適當行為也要處理，而法律特別是刑法只處罰嚴重危害社會的行為。對于同樣的不適當行為，黨員受到的處罰機率總是會大于非黨員。所以黨員自覺接受黨內(nèi)法規(guī)的約束就能更好地遵守法律。我們黨堅持黨管干部、黨管人才的方針，為官掌權(quán)者絕大多數(shù)是共產(chǎn)黨員，共產(chǎn)黨員對待黨內(nèi)法規(guī)的態(tài)度直接關(guān)系到其對法律的立場，這又間接影響普通個體對法律的認知。憲法法律的實施固然離不開制度的支撐，同樣也離不開榜樣的引領(lǐng)和帶動。倘若黨員奉行以言代規(guī)、以權(quán)壓規(guī)、逾規(guī)用權(quán)的觀念，民眾又怎能認真對待法律？倘若黨員干部不遵守法律，普通群眾又怎會服從法律？通過8 900多萬黨員和450多萬黨組織的率先垂范，就能更好地推動信法、尊法、用法、護法和守法的良好法治氛圍和法治環(huán)境的形成。正是在這個意義上，十八屆四中全會明確要求：“運用黨內(nèi)法規(guī)，把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員干部帶頭遵守國家法律法規(guī)?！?/p>

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律互為源頭?！霸S多憲法性法律的內(nèi)容，都是從黨內(nèi)組織程序方面的規(guī)范演變而來的，這種發(fā)展過程整體上體現(xiàn)為以法律化實施方式來確認政治化實施的經(jīng)驗?！保?］到目前為止，現(xiàn)行憲法已經(jīng)過五次修改共有52條修正條款，每次修改的內(nèi)容都“是現(xiàn)階段黨的最重要主張的系統(tǒng)化記載”［12］。修憲是對黨章修改內(nèi)容在憲法層面的確認。以2018年修憲為例，在黨的第十九次全國代表大會上習近平總書記首提“新時代中國特色社會主義思想”。隨后，習近平新時代中國特色社會主義思想被寫入修改后的黨章、載入憲法。同樣地，鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀首先是在黨代會的報告中出現(xiàn)，然后寫入黨章，最后載入憲法修正案。憲法是對黨的重大主張的固化，而后者首先是載入了以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)中的，所以國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在核心思想和內(nèi)容上保持一致。又如，2015年頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》就參照了2005年頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》，在黨紀處分和法律責任上進行了梳理并實現(xiàn)了有效銜接［13］。為進一步扎牢從嚴管理公務(wù)員的制度籠子，2018年12月29日全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》亦借鑒了2018年頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》。在遵守政治紀律和政治規(guī)矩方面，增加不得“散布有損憲法權(quán)威、中國共產(chǎn)黨聲譽的言論”“組織或者參加旨在反對憲法、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的集會、游行、示威等活動”等禁止性規(guī)定［14］。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)雖早于國家法律建設(shè)，但后來者居上。經(jīng)過40年的法治建設(shè)，我國已積累了豐富的科學、民主立法經(jīng)驗，特別是在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，國家立法為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提供了可復制、可借鑒的智識支持。從黨內(nèi)法規(guī)的位階到體例，從內(nèi)容到程序，以國家法律為參照的痕跡時隱時現(xiàn)，甚至于黨內(nèi)法規(guī)這一名稱也直接源于“法規(guī)”這一法學術(shù)語。具體而言：其一，不同位階的黨內(nèi)法規(guī)的制定主體不同，這是對法律法規(guī)制定主體的借鑒。其二，黨內(nèi)法規(guī)制度體系包括黨章、準則、條例規(guī)則規(guī)定等四位階，與國家法律包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章四位階相似。第三，黨內(nèi)法規(guī)已形成討論、征求意見、充分討論、最終確定的制定程序，生效后要開展宣傳、培訓、檢查、反饋和評估以便周知、執(zhí)行和完善，并加強黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋工作等。這些都是對國家立法經(jīng)驗的自覺吸收。最后，從內(nèi)容上看，黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法法律相抵觸，嚴格遵守法律保留原則。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不協(xié)調(diào)之處

應(yīng)然和實然總是存在差距。理論上黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的差別清楚，聯(lián)系顯著，協(xié)調(diào)并行。但是從微觀上看，還存在一些不協(xié)調(diào)之處。

（一）內(nèi)容規(guī)定不一致

這是二者不協(xié)調(diào)之處的首要表現(xiàn)。始于2016年11月的國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。2018年3月20日通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）有助于“鞏固國家監(jiān)察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠”［15］?！侗O(jiān)察法》的頒布引發(fā)了《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》等大量法律的修改。其實，它還關(guān)涉相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的修改。2017年1月通過的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）對紀律監(jiān)督執(zhí)紀工作的流程和環(huán)節(jié)做了明確的規(guī)定。雖然《規(guī)則》中沒有明確監(jiān)督執(zhí)紀審查措施包括“兩規(guī)”，也沒有出現(xiàn)“在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”①1994年3月25日中共中央紀律檢查委員會頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》第28條第3款授予紀檢機關(guān)有“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”的權(quán)力，即可采取“兩規(guī)”措施。的字樣，但我們并不能認為《規(guī)則》已將其取消。《規(guī)則》在“立案審查”一章中明確：“審查時間不得超過90日。在特殊情況下，經(jīng)上一級紀檢機關(guān)批準，可以延長一次，延長時間不得超過90日”①《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）規(guī)則》第28條第2款。，“審查應(yīng)當充分聽取被審查人陳述，保障其飲食、休息，提供醫(yī)療服務(wù)”②《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）規(guī)則》第30條第3款。，“未經(jīng)批準并辦理相關(guān)手續(xù)，不得將被審查人或者其他談話調(diào)查對象帶離規(guī)定的談話場所”③《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）規(guī)則》第35條。。這意味著只是不再使用“兩規(guī)”這一表述，并沒有取消“兩規(guī)”措施［16］。黨的十九大報告要求“以留置取代‘兩規(guī)’”。學界也普遍認為，留置是對“兩規(guī)”的法治化發(fā)展，是源于實踐中使用成熟的“兩規(guī)”，是對反腐敗調(diào)查措施法治化規(guī)范化的有益探索?！侗O(jiān)察法》從適用對象、條件、期限、被留置人權(quán)利保障等方面構(gòu)建了較為完善的留置制度。但是《規(guī)則》與《監(jiān)察法》的一些規(guī)定并不一致。如《監(jiān)察法》規(guī)定，“留置時間不得超過三個月”，《規(guī)則》規(guī)定“審查時間不得超過90日”。嚴格說來，“三個月”不同于“90日”。前者是按自然月計算的，無論那個月是28天還是31天，都是一個月，而后者是按實際天數(shù)計算的。相比之下，我們更容易計算出三個月的時間，故在法律中更多采納“月”的表述。又如，《監(jiān)察法》對通知被留置人家屬事項做出如下安排：“對被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查的情形除外。”而《規(guī)則》則規(guī)定：“對嚴重違紀涉嫌犯罪人員采取審查措施，應(yīng)當在24小時內(nèi)通知被審查人親屬?！惫试谕ㄖ膶ο笊?，《規(guī)則》與《監(jiān)察法》的規(guī)定并不一致：后者還要求通知被審查人員所在單位，并明確了例外情況。又如，2015年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第5條規(guī)定，黨的地方各級委員會要對本地區(qū)的重大問題作出決策。而2015年公布的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會對本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項擁有決定權(quán)。從字面上看，前者與后者對地方重大問題決定權(quán)的歸屬主體不一致，那么黨委和人大的重大事項決定權(quán)各自包含的具體內(nèi)容是什么，孰先孰后，在實踐中如何銜接都未明確。為提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的科學化水平，亟需對之進行明確。

（二）銜接不足

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)不僅表現(xiàn)在二者應(yīng)當相互獨立，同時也應(yīng)彼此貫通，不能出現(xiàn)空隙和斷層，否則其功能就會大打折扣。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接包括靜態(tài)和動態(tài)兩個維度。靜態(tài)銜接是較低層次的銜接，兩個維度均有銜接不佳的情況。從靜態(tài)來看，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間還存在一些縫隙，法律無法約束部分違反黨紀的行為。如很多腐敗行為僅靠黨紀而無法用法律進行打擊，即“法外之地”，如“吃空餉”“裸官”“奢靡”等。在“吃空餉”專項整治中，共清理清退“吃空餉”人員16.2萬多人，但以清退為主，大多并未入刑［17］。2017年8月湖北武漢海事局公務(wù)員崔某被曝吃空餉兩年，此事以崔某辭職而告終。事實上，行政性的免職、除名、“退餉”等措施均不能有效遏制這類行為［18］。從本質(zhì)來看，這種行為就是以欺騙手段非法占有公共財產(chǎn)，無異于貪污。為什么實施貪污行為被發(fā)現(xiàn)后，積極退贓仍然構(gòu)成犯罪，而“吃空餉”被發(fā)現(xiàn)后，退了之后就可無罪呢？由于僅給予黨紀處分無法有效遏制“吃空餉”行為，有必要將符合一定條件的此類行為犯罪化。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律僅在靜態(tài)上實現(xiàn)銜接還不夠，尚需在更高層面，即動態(tài)上實現(xiàn)銜接。以紀法銜接為例，紀法銜接不暢不僅表現(xiàn)在規(guī)范層面，更體現(xiàn)在操作層面。此次監(jiān)察體制改革的目的之一就是要解決紀律與法律銜接不暢的問題［19］。在國家監(jiān)察體制改革之前，紀檢機關(guān)和檢察機關(guān)在調(diào)查或偵查職務(wù)犯罪中存在職能交叉現(xiàn)象，管轄范圍的部分重合增加了反腐成本，也在一定程度上導致了紀法銜接的不暢。但這不是修改黨規(guī)或法律就能解決的，需要進行體制機制上的重構(gòu)。此次監(jiān)察體制改革將檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)調(diào)整至監(jiān)察委員會，為紀法進一步銜接提供了體制機制保障。紀委和監(jiān)察委員會合署辦公后會產(chǎn)生紀法銜接的問題，因此紀委監(jiān)委內(nèi)部應(yīng)構(gòu)建適當?shù)募o法銜接機制，推動人員整合和工作流程磨合，以提升反腐敗的整體效能。

（三）轉(zhuǎn)化路徑不暢

轉(zhuǎn)化是指將經(jīng)實踐檢驗可行、成熟、事關(guān)非純粹黨內(nèi)事務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過法定程序上升為法律，使其適用范圍由黨內(nèi)擴大至黨外，以便更為有力地規(guī)范我國的政治和社會生活。十八大以來，反腐敗工作取得了舉世矚目成就，其經(jīng)驗之一就是“圍繞‘不敢腐、不能腐、不想腐’的‘三不’要求，致力于把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，完成了反腐倡廉由建立健全制度到制度體系的轉(zhuǎn)變”［20］。短短五年來，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》和《領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》等數(shù)十部黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺。這些黨內(nèi)法規(guī)中的成熟、可行做法應(yīng)當及時吸收進法律，以順應(yīng)制度反腐、法治反腐的時代趨勢?？偟恼f來，我國反腐敗法的相關(guān)立法進展工作還有待加強，這一方面是由于制定法律本身的難度很大，另一方面是因為黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律的路徑不暢，有必要對黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化的制度路徑進行優(yōu)化。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的路徑

實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律和諧相處，要堅持問題導向、目標導向，著力解決黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在的不一致、斷檔及轉(zhuǎn)化路徑不暢等問題。為此，要著重做好以下三方面的工作：

（一）提高黨內(nèi)法規(guī)科學化水平是根本

1.提升黨內(nèi)法規(guī)制定工作的民主性。黨內(nèi)法規(guī)是全體黨員意志的反映，是黨內(nèi)民主的產(chǎn)物，其制定過程也是發(fā)揚黨內(nèi)民主的過程。黨內(nèi)民主發(fā)揚程度的高低直接關(guān)系著黨內(nèi)法規(guī)科學化的水平。應(yīng)當健全集體討論、專家論證、黨員參與等制度。雖然《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)草案“必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見”。但“必要”一詞過于模糊，有必要進行具體化。筆者認為，對于涉及到黨員權(quán)利義務(wù)及基本制度的草案可在全黨范圍內(nèi)征求意見，使廣大黨員和黨組織能夠充分參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中。這不僅有助于提升黨內(nèi)民主水平，也能使黨內(nèi)法規(guī)真正落實到實處。

2.加強對黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作力度。衡量政黨依法執(zhí)政的重要標志是政黨發(fā)布的制度規(guī)范是否接受合法性審查。黨章關(guān)于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的規(guī)定不僅僅是宣示，更應(yīng)通過制度設(shè)計貫徹于黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中。審查黨內(nèi)法規(guī)是否符合憲法法律，不僅僅是黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動的邏輯延伸，還在于黨的準國家機關(guān)屬性。中國共產(chǎn)黨雖不是憲法意義上的國家機關(guān)，但“它不僅是國家法定的領(lǐng)導黨，也是唯一的執(zhí)政黨，實際行使著領(lǐng)導政權(quán)機關(guān)等十分重要的國家權(quán)力”［21］。黨的建設(shè)與國家治理是統(tǒng)籌推進，一體建設(shè)的，黨內(nèi)法規(guī)必然直接、間接地影響著國家政治生活的運行。最后，鑒于我國法律數(shù)量龐雜、種類繁多，并且隨著我國社會發(fā)展而不斷的變化，實踐中有時難以把握黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律是否有效銜接，因此有必要對其進行審查。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，要審核黨內(nèi)法規(guī)草案、備案和清理已生效的黨內(nèi)法規(guī)。無論是事前審核，抑或是事后備案和清理，均需查明“是否同憲法和法律不一致”。這些規(guī)定的目的就是要對法規(guī)草案或法規(guī)予以審查，從而盡可能早地實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的一致。首先，需要進一步加強對黨內(nèi)法規(guī)的審核和審查。根據(jù)前述規(guī)定，備案審查的內(nèi)容包括是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位及其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸等6項。2012年6月，中央啟動了我黨歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，全面整理新中國成立以來至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，廢止322件、宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需要適時修改。這次清理“初步解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題”［22］。這也說明進行黨內(nèi)法規(guī)的審查工作很有必要。其次，目前黨內(nèi)法規(guī)備案審查模式是封閉型的。負責備案審查的主體是中央辦公廳，具體事務(wù)由中央辦公廳法規(guī)局辦理，屬黨內(nèi)機關(guān)主導的一元局面。審查的對象為中央部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件，中央黨內(nèi)法規(guī)不在其中。審查方式為有權(quán)性的主動審查，不包括申請性的被動審查。中央辦公廳在審查黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否同憲法和法律不一致時，可能會“面臨著審查專業(yè)能力和國家法治權(quán)威等方面的緊張”［23］，有必要在適當?shù)臅r候構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動的黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，即在黨內(nèi)法規(guī)備案審查主體的協(xié)調(diào)下，吸納人大、政府、社會團體等機構(gòu)參與審查工作，對中央黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的所有黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件進行審查。審查機關(guān)可以依職權(quán)主動審查，也可以由機關(guān)及公民個人向?qū)彶闄C關(guān)提出書面申請，由備案審查機關(guān)進行審查并做出答復。

3.完善發(fā)布機制。當前黨內(nèi)法規(guī)在及時公開發(fā)布方面有待提高，不少非涉密的黨規(guī)難以從官方渠道獲知其內(nèi)容，這恐怕也是公眾對黨內(nèi)法規(guī)較為陌生的原因之一?！啊吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007—2012）》收錄了中共中央和中央紀委、中央辦公廳、中央組織部發(fā)布的部分現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，共117件，……大部分黨內(nèi)法規(guī)是首次公開發(fā)表”［24］，這也凸顯出黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布機制的不健全。發(fā)布是現(xiàn)代法治國家法規(guī)生效的必經(jīng)程序和條件?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》要求“黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)批準后一般應(yīng)當公開發(fā)布”?！饵h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》規(guī)定，“按照以公開是原則，不公開是例外的要求，做好黨內(nèi)法規(guī)及時公開工作”。即黨內(nèi)法規(guī)以公開為常態(tài)，不公開為例外。不涉及黨內(nèi)秘密的黨內(nèi)法規(guī)都應(yīng)當公開。全體黨員和黨組織遵守和踐行黨內(nèi)法規(guī)的前提是要知曉其內(nèi)容，否則學習、遵守和宣傳就無從談起。公開既符合政黨治理的法治化潮流，也是黨員權(quán)利保障的基礎(chǔ)。公開發(fā)布機制也倒逼制定者提高立規(guī)水平，防止出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與法律規(guī)范不一致等問題。應(yīng)當借鑒國家法律的相關(guān)經(jīng)驗，對黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布形式、發(fā)布期限、生效時限等內(nèi)容進行完善，以便更好地推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)。

（二）構(gòu)建協(xié)調(diào)溝通機制是關(guān)鍵

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的制定主體由于所處地位、承擔職責、面臨問題不同，可能會產(chǎn)生不同的立法訴求，對權(quán)利義務(wù)的設(shè)定乃至語詞等都可能有各自的考量，因此有必要在制定主體間搭建明晰的交流平臺和協(xié)調(diào)溝通機制。協(xié)調(diào)溝通機制能盡可能地暢通雙方表達路徑、強化理性交涉、彌合紛爭，使兩大體系既相互獨立又彼此貫通，形成和諧統(tǒng)一的治黨和治國制度體系。該機制包括由誰參與、解決何種問題及如何解決等要素。相關(guān)主體就黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整事項、對象、規(guī)范內(nèi)容等方面進行審查，論證其規(guī)劃是否與國家立法規(guī)劃相協(xié)調(diào)，以確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律間的銜接協(xié)調(diào)。在中央層面，黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、中央部門負責制定的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)該由中央辦公廳法規(guī)局與全國人大常委會辦公廳秘書局、全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦進行溝通。在地方層面，省級黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)該由省級黨委負責與當?shù)厝舜蠛驼M行聯(lián)系。例如，在制定反腐倡廉方面的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律時，中央紀委國家監(jiān)委、全國人大常委會、國務(wù)院、最高法、最高檢等機關(guān)應(yīng)進行及時和充分的溝通，以便盡可能早地實現(xiàn)二者的對接與協(xié)調(diào)。對于爭議較大的重要事項，可邀請有關(guān)專家或委托社會機構(gòu)參與其中，不能因分歧掣肘而久拖不決。

（三）明確轉(zhuǎn)化路徑是保障

提出轉(zhuǎn)化建議的主體是黨委。應(yīng)當明確，提出轉(zhuǎn)化建議主體并非是提出法律案的主體，轉(zhuǎn)化建議也更不同于個人和組織提出的立法建議?！斑m格的提議主體只能是與相應(yīng)的立法機關(guān)存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系的黨組織”［25］，由黨委向同級或下級人大、政府提出。接受轉(zhuǎn)換建議的主體應(yīng)有立法權(quán)限，從上到下依次為全國人大及其常委會、國務(wù)院、地方人大及其常委會和地方政府。黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)換為國家法律時應(yīng)恪守依法轉(zhuǎn)化、科學轉(zhuǎn)化和成熟轉(zhuǎn)化原則［26］。在轉(zhuǎn)換的內(nèi)容方面，并非所有黨內(nèi)法規(guī)都需要轉(zhuǎn)化為法律。適合轉(zhuǎn)化為法律的是那些有必要由全社會一體遵守的行為規(guī)范。如僅適用于黨內(nèi)的規(guī)則或理想信念道德品行方面的要求就不宜轉(zhuǎn)化為國法。另外，針對黨內(nèi)法規(guī)效力外溢的現(xiàn)實情況，可將調(diào)整國家公權(quán)力的黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律。“以下三類黨規(guī)有必要轉(zhuǎn)為國家法律：規(guī)范黨依慣例主管的國家事務(wù)（如干部任用、監(jiān)督和問責、軍事、國防等）的黨內(nèi)法規(guī)；國家法律或全國人大特別授權(quán)黨規(guī)規(guī)范某一特定國家事務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)；規(guī)范依法治國與依法執(zhí)政交叉重合性事務(wù)（如黨和國家重大決策程序、政務(wù)公開等事務(wù)）的黨內(nèi)法規(guī)?！保?7］轉(zhuǎn)化過程要遵循立法法關(guān)于不同位階法律的立法事項分工，恪守立法權(quán)限，遵守法律保留原則，摒棄那些認為轉(zhuǎn)化得越多越好、越快越好、轉(zhuǎn)化后的位階越高越好的觀念，確保黨內(nèi)法規(guī)得到正確的轉(zhuǎn)換。轉(zhuǎn)換程序方面，主要有以下4個過程：第一，黨委提出將黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為法律的建議。黨委一般應(yīng)當就擬建議事項廣泛征求所涉黨委部門、相關(guān)國家機關(guān)的意見并作出決定。黨委應(yīng)以公函而非會議紀要、領(lǐng)導指示等方式向立法機關(guān)正式提出建議。此環(huán)節(jié)屬于黨內(nèi)活動，理應(yīng)依據(jù)黨規(guī)來進行。第二，提出法律案。提出法律案是立法活動最基礎(chǔ)階段，也是黨內(nèi)法規(guī)向法律轉(zhuǎn)化的必經(jīng)程序。黨內(nèi)法規(guī)只有以法律案形式提出并經(jīng)立法機關(guān)審議表決通過才能上升為法律。立法法將向全國人大提出法律案的權(quán)力賦予了全國人大主席團、全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會、一個代表團或30名以上的代表。向全國人大常委會提出法律案的主體僅為委員長會議、10人以上常務(wù)委員會組成人員。黨組織雖不能直接提出法律案，但應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導和協(xié)調(diào)作用。此環(huán)節(jié)主要由國家法律來規(guī)范。第三，立法機關(guān)依法辦理收到的法律案。如立法機關(guān)應(yīng)在黨組領(lǐng)導下研討如何將其列入立法議程。這一階段，黨組領(lǐng)導權(quán)力機關(guān)開展立法活動由黨規(guī)來調(diào)整，而權(quán)力機關(guān)進行立法安排、立法審議事項等活動則由國家法律來規(guī)定。第四，立法機關(guān)依照法定職責和程序依法審議通過相關(guān)法律。這一過程屬于國家立法活動，應(yīng)嚴格按照法定程序進行。在轉(zhuǎn)化時機方面，不能強求，要具體問題具體分析，既不能轉(zhuǎn)化不及時，也不能為轉(zhuǎn)化而轉(zhuǎn)化，更不能操之過急。

四、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)是黨的權(quán)力的制度載體，國家法律是國家權(quán)力的制度化形式，二者均是黨的路線、方針和政策的制度化、規(guī)范化和具體化表現(xiàn)，是黨的意志與人民意志的統(tǒng)一，因此具有內(nèi)在的一致性。習近平強調(diào)：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的有機銜接?！保?8］實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有機銜接是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要保障，對于實現(xiàn)依法執(zhí)政基本方式與依法治國基本方略的有機結(jié)合，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有深遠影響。但是應(yīng)當看到，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)不是一勞永逸的，而是動態(tài)、持續(xù)的。隨著黨內(nèi)法規(guī)立法科學化水平的提高，相關(guān)制定主體的溝通協(xié)商機制的建立健全及轉(zhuǎn)換路徑的明晰，二者間的銜接協(xié)調(diào)必將達到更好水平和更高程度，以實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化與國家治理法治化的共同推進和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。