鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的思考
——以山東省平原縣“三資三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)為例

劉 新

（中共德州市委黨校管理學(xué)教研部，山東德州 253000）

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重［1］31。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄笾?，“治理有效”是對(duì)于鄉(xiāng)村治理提出的明確目標(biāo)。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理面臨著一些不容回避的問(wèn)題，如黨的基層組織弱化、虛化、邊緣化，村級(jí)自治組織行政化嚴(yán)重，農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的參與度不高，小微腐敗多發(fā)等。要解決這些問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“治理有效”的目標(biāo)，十九大報(bào)告指出了明確的道路，即“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。其中，自治是基礎(chǔ)，自治的核心則是讓農(nóng)民發(fā)揮主體作用。如何讓農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下更好地發(fā)揮主體作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，在理論層面和實(shí)踐層面都是一個(gè)重要的課題。

一、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的必要性

（一）從歷史邏輯上看

自秦朝以來(lái)，在我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，縣是最低一級(jí)的政權(quán)機(jī)構(gòu)，縣以下并不是由國(guó)家政權(quán)直接控制的，主要由士紳階層來(lái)主導(dǎo)各類事務(wù)的處理。他們憑借自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、文化水平、社會(huì)地位，在維護(hù)皇權(quán)與保護(hù)農(nóng)民個(gè)體利益之間起到了重要的平衡作用，“縣政紳治”成為封建社會(huì)歷朝歷代鄉(xiāng)村治理的主要模式。到了晚清時(shí)期，隨著西方列強(qiáng)的入侵，這種持續(xù)了2 000多年的鄉(xiāng)村治理模式遭到破壞，農(nóng)村社會(huì)秩序的混亂與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的凋零凸顯了這種缺乏國(guó)家行政權(quán)力支撐和保護(hù)的治理模式的松散與脆弱。一直到建國(guó)前，雖然各種力量在鄉(xiāng)村治理上做了種種努力，但是收效甚微。

土地改革運(yùn)動(dòng)從民主革命時(shí)期開(kāi)始，一直延續(xù)到新中國(guó)成立初期，廢除了封建鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從根本上改變了鄉(xiāng)村治理秩序。通過(guò)土改，黨的組織和國(guó)家權(quán)力直接進(jìn)入鄉(xiāng)村。之后，高度集中的政社合一的人民公社體制使國(guó)家力量下沉到社會(huì)最底層。這一階段農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村治理的參與完全是被動(dòng)的，各類事務(wù)的治理全部依賴于國(guó)家權(quán)力。

20世紀(jì)70年代末，農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革，人民公社失去了存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1982年《憲法》第111條規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。此后，存在27年的人民公社體制被逐步廢除，重新恢復(fù)了鄉(xiāng)政府建制。由此，“鄉(xiāng)政村治”成為我國(guó)農(nóng)村治理的主要方式。1998年11月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《村民委員會(huì)組織法》，確立了村民自治的法律地位，從此農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村治理的參與有了法律基礎(chǔ)。

通過(guò)梳理我國(guó)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的脈絡(luò)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，是國(guó)家權(quán)力和以農(nóng)民為主的社會(huì)力量基于自身利益進(jìn)行博弈的結(jié)果。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)之上，家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社經(jīng)濟(jì)、休閑農(nóng)業(yè)等蓬勃發(fā)展。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》首次提出鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)要多元化發(fā)展，而隨著經(jīng)濟(jì)的多元化，治理領(lǐng)域的多元化趨勢(shì)也將越來(lái)越明顯。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民利益是鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)，因而農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的必然要求。

（二）理論邏輯

近年來(lái)，關(guān)于農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的理論基礎(chǔ)的討論多集中于治理與善治、多中心治理理論、公民社會(huì)、公眾參與理論等西方主流思想，它們通過(guò)規(guī)范的研究范式和完整的理論建構(gòu)為分析農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理提供了理論范式和分析框架。但是與西方相比，我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)政治文化根深蒂固，農(nóng)民對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，政治參與意識(shí)和能力較弱，這些特殊的國(guó)情決定了我們不能完全依照西方話語(yǔ)體系去解構(gòu)分析，必須立足于本國(guó)文化和制度，用中國(guó)的話語(yǔ)體系分析解釋中國(guó)的現(xiàn)象；同時(shí)，我們還需借鑒國(guó)外的視角和范式，對(duì)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理進(jìn)行更深入、多角度的解讀。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。治理理念的提出表明社會(huì)治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下要更加注重多元主體的作用，以協(xié)商合作的方式實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“善治”一詞。善治是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的一部分，也是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的目標(biāo)追求。老子的《道德經(jīng)》第八章便有“正善治”，“正”即“政”。實(shí)現(xiàn)善治，即在治理中實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，就必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。這是中華傳統(tǒng)民本思想的繼承發(fā)展，也是馬克思主義唯物史觀的內(nèi)在要求，更是黨堅(jiān)持群眾路線的生動(dòng)體現(xiàn)。

我國(guó)傳統(tǒng)民本思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，一直是古代政治思想的主流?！皞鹘y(tǒng)民本思想起源于商周，形成于春秋，成熟于戰(zhàn)國(guó)，發(fā)展于漢唐，完善于宋明，頂峰于明末清初?！保?］傳統(tǒng)民本思想內(nèi)容博大精深，在治理模式上孔子提出了“仁政”，在治理方式上要愛(ài)民、護(hù)民，在治理目的上要利民、富民。這些傳統(tǒng)民本思想的內(nèi)涵就是我們黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨的文化根基，與中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)即人民立場(chǎng)是一致的。中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興［1］1-2。維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益是黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要維護(hù)好農(nóng)民的根本利益，就必須讓農(nóng)民真正參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)。

馬克思唯物史觀認(rèn)為，人民群眾是歷史的主體，是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的決定力量，這就決定了人民高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)、擁護(hù)不擁護(hù)是檢驗(yàn)我們共產(chǎn)黨人，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部工作的標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村治理的主要責(zé)任是向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供有效的公共服務(wù)及穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境，治理的直接對(duì)象和感受者就是農(nóng)民。農(nóng)民對(duì)于公共服務(wù)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、實(shí)際效用有著最直接的體驗(yàn)和評(píng)估，農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，就是我們判斷鄉(xiāng)村治理是否有效的最直接的標(biāo)準(zhǔn)。

密切聯(lián)系群眾是中國(guó)共產(chǎn)黨最大的政治優(yōu)勢(shì)?！皬娜罕娭衼?lái)，到群眾中去”是一切工作的根本方法，就是要在決策時(shí)多做調(diào)查研究，多聽(tīng)群眾的意見(jiàn)建議，制定符合群眾根本利益的政策，再回到群眾中去發(fā)動(dòng)群眾、號(hào)召群眾，將黨的路線方針政策轉(zhuǎn)化為群眾的自覺(jué)行動(dòng)。黨群協(xié)商治理強(qiáng)調(diào)黨政和群眾圍繞內(nèi)部的一些公共事務(wù)進(jìn)行較為充分和平等的討論以及對(duì)話，從而形成共識(shí)并成為重要決定。這種協(xié)商型的黨群關(guān)系是我黨踐行群眾路線的可行性路徑［3］。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略回應(yīng)了農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，回應(yīng)了廣大農(nóng)民改變落后面貌、共同富裕的呼聲，但是各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，文化傳統(tǒng)、自然稟賦也各不相同，在治理中各種利益錯(cuò)綜復(fù)雜、各種矛盾相互糾纏對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提出了極大挑戰(zhàn)。農(nóng)民在治理過(guò)程中有著地緣、人緣、親緣優(yōu)勢(shì)，在講究人情倫理的農(nóng)村，這些往往比行政力量更容易促成利益的協(xié)調(diào)和整合。因此，農(nóng)民力量的發(fā)揮對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理及鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)具有重要作用。

（三）現(xiàn)實(shí)邏輯

中共中央、國(guó)務(wù)院在1982年至1986年連續(xù)5年、2004年至2018年連續(xù)15年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，凸顯了“三農(nóng)”問(wèn)題在我國(guó)國(guó)家治理中的重要地位。十八大以來(lái)，黨中央高度重視從全局上協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革，形成農(nóng)村改革的綜合效應(yīng)，出臺(tái)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，確立了農(nóng)村改革的“四梁八柱”，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的繁榮發(fā)展。農(nóng)村公路、農(nóng)村電網(wǎng)、信息化等重大工程的實(shí)施，使農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件顯著改善。農(nóng)民人均純收入由2012年的8 139元增長(zhǎng)到2017年的1.3萬(wàn)元，累計(jì)增幅達(dá)59.72%，農(nóng)民的收入增速連年跑贏城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱度上升，全國(guó)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)增幅連續(xù)5年保持在兩位數(shù)左右。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民生活水平的提高以及人才回流為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理提供了良好的基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村成為各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)、各種社會(huì)矛盾的聚集點(diǎn)，各種力量、各種利益相互影響、相互依賴。在這個(gè)過(guò)程中，雖然村民自治為農(nóng)民提供了參與的渠道和平臺(tái)，但由于村民委員會(huì)職能“行政化”，農(nóng)民自身爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)的內(nèi)生動(dòng)力不足，使得農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐受到了限制。農(nóng)民往往被視為公共政策的對(duì)象和公共服務(wù)的被動(dòng)接受者，造成了公共政策和公共服務(wù)的供需矛盾，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的治理生態(tài)。利益的多元化和矛盾的復(fù)雜性使得政府面臨巨大的治理壓力，無(wú)法完全依靠行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)有效治理。這就迫使政府積極探索創(chuàng)新治理的方式，尋求治理的合作伙伴。廣東肇慶、山東泰安等地探索成立村民（鄉(xiāng)賢）理事會(huì)、平安協(xié)會(huì)等群眾自治組織，通過(guò)發(fā)揮農(nóng)民自身力量，極大地提升了治理效果。2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，“深入推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)和黨務(wù)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化。探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。此后，2015年的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》、2016年的《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》、2017年的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》連續(xù)對(duì)此進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)部署。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》，對(duì)進(jìn)一步完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式提出了目標(biāo)要求。農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用不斷提升，農(nóng)民參與成為應(yīng)對(duì)各種農(nóng)村治理難題的有效途徑。在這個(gè)過(guò)程中，決策權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷分化，縱向垂直控制的關(guān)系必然會(huì)更多地被橫向平行關(guān)系所替代［4］。

十九大報(bào)告提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系……鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”［1］36。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署。2018年3月8日，習(xí)近平總書記提出“五個(gè)振興”等進(jìn)一步的要求，全國(guó)各地掀起鄉(xiāng)村振興的熱潮，建園區(qū)、上項(xiàng)目等各類建設(shè)的開(kāi)展如火如荼。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，越來(lái)越多的力量參與到鄉(xiāng)村治理中，在資本、知識(shí)、財(cái)富面前，農(nóng)民處于弱勢(shì)，話語(yǔ)權(quán)相對(duì)被壓縮。但農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，是鄉(xiāng)村治理中不可或缺的力量，因而維護(hù)和保障農(nóng)民權(quán)益既是鄉(xiāng)村振興的初衷，又是鄉(xiāng)村振興實(shí)施過(guò)程中必須堅(jiān)守的原則。2018年7月，習(xí)近平總書記對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出重要指示：要尊重廣大農(nóng)民意愿，激發(fā)廣大農(nóng)民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力，讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感［5］。這就要求在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中充分吸收農(nóng)民的意見(jiàn)建議。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及村民自治實(shí)踐的不斷深入，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、公眾參與意識(shí)和能力都有了明顯提高。與此同時(shí)，農(nóng)民在參與渠道、內(nèi)容、效果、反饋等方面提出了更高的要求。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人口流動(dòng)和信息流動(dòng)加劇，為農(nóng)民參與提供了更多途徑和平臺(tái)，同時(shí)也導(dǎo)致無(wú)序非理性參與不斷增加。在鄉(xiāng)村振興背景下如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的有序參與，在多元利益博弈與沖突中如何保持鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，成為鄉(xiāng)村治理中的重要課題。

二、山東省平原縣推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐探索

（一）山東省平原縣推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的緣起

平原縣位于山東省西北部、德州市中部，總面積1 047平方公里，擁有5個(gè)城市社區(qū)、175個(gè)農(nóng)村社區(qū)，是典型的農(nóng)業(yè)大縣，鄉(xiāng)村振興背景下如何做好鄉(xiāng)村治理工作成為基層政府亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2017年，平原縣通過(guò)對(duì)組織部門、紀(jì)律檢查委員會(huì)、檢察機(jī)關(guān)、農(nóng)業(yè)部門（經(jīng)管局）等單位的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，2011—2016年，平原縣農(nóng)村信訪事件共989件，反映農(nóng)村干部問(wèn)題有346件，占農(nóng)村信訪總數(shù)的30%，其中主要反映干部存在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題有251件，占73%，反映干部作風(fēng)問(wèn)題有70件，占20%，反映土地、宅基地糾紛等其他問(wèn)題有25件，占7%①平原縣委組織部?jī)?nèi)部資料《關(guān)于2011—2016年信訪問(wèn)題的分析》。。通過(guò)對(duì)各類案件進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，雖然引發(fā)群眾上訪的原因眾多，但問(wèn)題的起點(diǎn)都指向一個(gè)問(wèn)題，即該公開(kāi)的沒(méi)公開(kāi)或是模糊公開(kāi)、應(yīng)付公開(kāi)、部分公開(kāi)。這種流于形式的公開(kāi)雖然只是少數(shù)，但破壞力很大，如果不及時(shí)糾正、制止，會(huì)影響基層黨組織的戰(zhàn)斗力、影響力，損傷黨在基層的形象和公信力。針對(duì)這種情況，平原縣在全縣推行了村級(jí)“三資三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)，即村黨支部書記在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村兩委、群眾代表等參加的會(huì)議上，對(duì)村級(jí)黨務(wù)財(cái)務(wù)事務(wù)及資金資產(chǎn)資源以口頭方式進(jìn)行全面公開(kāi)，接受黨員、村民代表監(jiān)督。

（二）山東省平原縣推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的主要做法

1.加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證參與的方向性

一是，在活動(dòng)開(kāi)展前通過(guò)觀看警示片、涉農(nóng)職務(wù)犯罪典型案例分析、先期試點(diǎn)等方式對(duì)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部進(jìn)行思想動(dòng)員，消除疑慮，保證活動(dòng)的順利開(kāi)展。二是，在具體操作上，實(shí)現(xiàn)報(bào)告會(huì)內(nèi)容、程序、時(shí)間、形式、督查、答復(fù)“六規(guī)范”。三是，加強(qiáng)考核督查，將報(bào)告會(huì)開(kāi)展情況納入千分制考核，并成立6個(gè)專項(xiàng)督導(dǎo)組，督促各村保證參會(huì)人數(shù)、詳實(shí)報(bào)告內(nèi)容、暢通發(fā)言渠道、客觀評(píng)價(jià)質(zhì)量。黨組織對(duì)報(bào)告會(huì)的全過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)，保證了報(bào)告會(huì)一直圍繞維護(hù)和保障農(nóng)民合法權(quán)益這一主旨進(jìn)行，保證了會(huì)議質(zhì)量，避免流于形式。

2.規(guī)范參加人員及數(shù)量，保證參與的廣泛性

參加人員的構(gòu)成及數(shù)量，決定了農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的廣度及意見(jiàn)的代表性，因此平原縣出臺(tái)規(guī)定，“三資三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)參會(huì)人員必須包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、包村干部、村兩委成員、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員、黨員和村民代表。其中，與會(huì)黨員不少于黨員總數(shù)的60%，小村村民代表不少于30人，大村村民代表不少于50人，這是根據(jù)實(shí)際情況制定的能夠保證村民參與的廣泛性的下限數(shù)量，對(duì)上限不作控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員、包村干部保證了報(bào)告會(huì)的權(quán)威性，他們一方面代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)報(bào)告會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，另一方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上解答農(nóng)民群眾提出的問(wèn)題和困惑，同時(shí)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府接受農(nóng)民群眾提出的意見(jiàn)建議，并給出具體答復(fù)的期限。

3.規(guī)范公開(kāi)的內(nèi)容，保證參與的平等性

各主體參與鄉(xiāng)村治理的平等性要以對(duì)信息掌握的平等性為基礎(chǔ)，這也是平原縣推進(jìn)農(nóng)民參與治理的切入點(diǎn)。2018年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度作出規(guī)定，其中第30條規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證公布內(nèi)容的真實(shí)性，并接受村民的查詢”①《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（2018修訂）第五章民主管理和民主監(jiān)督 第30條:村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布下列事項(xiàng)，接受村民的監(jiān)督:（一）本法第23條、第24條規(guī)定的由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)及其實(shí)施情況；（二）國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案；（三）政府撥付和接受社會(huì)捐贈(zèng)的救災(zāi)救助、補(bǔ)貼補(bǔ)助等資金、物資的管理使用情況；（四）村民委員會(huì)協(xié)助人民政府開(kāi)展工作的情況；（五）涉及本村村民利益，村民普遍關(guān)心的其他事項(xiàng)。前款規(guī)定事項(xiàng)中，一般事項(xiàng)至少每季度公布一次；集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次；涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)保證所公布事項(xiàng)的真實(shí)性，并接受村民的查詢。，但并沒(méi)有規(guī)定具體的程序和方式。以前的信息公開(kāi)往往采用書面形式，存在不完全公開(kāi)、模糊公開(kāi)的空間，為此平原縣縣委要求，村黨支部書記要在報(bào)告會(huì)上和群眾面對(duì)面，用老百姓聽(tīng)得懂的話講清楚村兩委做了哪些事、花了哪些錢，還要講清楚為什么做、為什么花和怎么做、怎么花，讓老百姓真真正正地明白自己村里的情況。這是因?yàn)楸ＷC群眾的知情權(quán)，是保證農(nóng)民在參與社會(huì)治理時(shí)擁有平等地位的起點(diǎn)。

4.規(guī)范報(bào)告會(huì)的程序，保證參與的簡(jiǎn)便性

“三資三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)程序?yàn)椋旱谝唬l(fā)放財(cái)務(wù)收支明白紙，群眾對(duì)照明白紙聽(tīng)匯報(bào)，更清楚；第二，村黨支部書記報(bào)告本村上季度“三資三務(wù)”情況；第三，村民當(dāng)場(chǎng)提出質(zhì)詢以及對(duì)下一步工作提出自己的意見(jiàn)建議，村干部給予答復(fù)；第四，群眾對(duì)整個(gè)報(bào)告會(huì)是否滿意進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)評(píng)分，并當(dāng)場(chǎng)公布測(cè)評(píng)結(jié)果。簡(jiǎn)單的程序使村民參與無(wú)門檻，有助于吸引和發(fā)動(dòng)更多的群眾參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)。

5.規(guī)范意見(jiàn)的回復(fù)時(shí)限，保證參與的有效性

群眾在“三資三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)上提出的質(zhì)詢、意見(jiàn)和建議，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照“村莊自行解決”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)解決”“縣級(jí)處理解決”3種方式進(jìn)行梳理匯總，形成問(wèn)題臺(tái)賬、銷號(hào)式管理。村莊可以自行解決的，依據(jù)實(shí)際情況，限期整改；需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)解決的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開(kāi)黨委會(huì)，研究整改措施，明確完成時(shí)限；需要縣級(jí)處理解決的，縣委組織部依據(jù)各單位職責(zé)，分解到相關(guān)單位限期解決。從調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果來(lái)看，96.75%的村民對(duì)村干部的回復(fù)表示滿意，說(shuō)明村民比較認(rèn)可意見(jiàn)建議的處理結(jié)果。高質(zhì)量的回應(yīng)是農(nóng)民有序參與鄉(xiāng)村治理的保障，也是農(nóng)民持續(xù)參與鄉(xiāng)村治理的重要推動(dòng)力。

（三）山東省平原縣推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的成效

通過(guò)一年的探索實(shí)踐，平原縣村級(jí)“三資三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)搭建了黨員管理平臺(tái)、群眾監(jiān)督平臺(tái)、民意征集平臺(tái)、績(jī)效考核平臺(tái)、黨群交流平臺(tái)，為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施打下了良好基礎(chǔ)。

（1）搭建黨員管理平臺(tái)，促進(jìn)了村“兩委”換屆，加強(qiáng)了黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)“三資三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)，對(duì)農(nóng)村支部班子進(jìn)行定期的 “民意測(cè)評(píng)”，摸清了各村班子“實(shí)底”。根據(jù)實(shí)際情況，縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委分類施策，為村“兩委”的平穩(wěn)換屆打下了基礎(chǔ)。

（2）搭建群眾監(jiān)督平臺(tái)，促進(jìn)了從嚴(yán)治黨向基層延伸，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了良好的政治生態(tài)?！叭Y三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)以公開(kāi)報(bào)告、公開(kāi)詢問(wèn)等形式，將黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，促進(jìn)了全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，用公開(kāi)透明營(yíng)造了風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，為黨員干部干事創(chuàng)業(yè)營(yíng)造了良好環(huán)境。

（3）搭建民意征集平臺(tái)，促進(jìn)了基層民主，有利于鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民主體作用的發(fā)揮?！叭Y三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)，為村民參與鄉(xiāng)村治理找到了切入點(diǎn)，群眾有地方說(shuō)話、說(shuō)話管用，讓群眾更敢說(shuō)話、更愿意說(shuō)話了，參與意識(shí)和參與能力在實(shí)踐中得到加強(qiáng)和鍛煉，村民自治的質(zhì)量明顯提高。

（4）搭建績(jī)效考核平臺(tái)，激發(fā)了干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，為鄉(xiāng)村振興提供了人才支撐?！叭Y三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)將村黨支部“做什么、如何做、花多少錢”都擺到面上，給村干部帶來(lái)了壓力和動(dòng)力；意見(jiàn)建議征集的結(jié)果為村干部下一步工作劃出了重點(diǎn)；督導(dǎo)考核結(jié)果作為黨員干部、支部書記、“兩委”班子星級(jí)化管理及年終考評(píng)的重要依據(jù)，激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，調(diào)動(dòng)了村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

（5）搭建黨群交流互動(dòng)平臺(tái)，促進(jìn)了農(nóng)村穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村振興打造了和諧的社會(huì)環(huán)境?！叭Y三務(wù)”公開(kāi)報(bào)告會(huì)讓干部群眾面對(duì)面溝通，解釋政策、消除隔閡、澄清誤會(huì)、解決問(wèn)題、化解矛盾，加強(qiáng)了相互之間的理解和支持，將消極情緒、不穩(wěn)定因素消除在萌芽狀態(tài)，將問(wèn)題解決在基層，為鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)事業(yè)的有序開(kāi)展提供了穩(wěn)定良好的社會(huì)環(huán)境。

三、鄉(xiāng)村振興背景下推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的幾點(diǎn)思考

（一）發(fā)揮基層黨組織堅(jiān)強(qiáng)堡壘作用是推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的［1］20。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。基層黨組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村治理中必須注重提高農(nóng)村黨支部的組織力，發(fā)揮其在領(lǐng)導(dǎo)基層治理中的堅(jiān)強(qiáng)堡壘作用，為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障。

公開(kāi)報(bào)告會(huì)從籌備到意見(jiàn)反饋整個(gè)周期都注重發(fā)揮黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)作用，既保證了報(bào)告會(huì)的正確導(dǎo)向，也使農(nóng)村黨支部的組織力得到了鍛煉和提升。報(bào)告會(huì)加強(qiáng)了基層黨組織全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任，將黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督緊密結(jié)合起來(lái)，有助于糾正和查處群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題，并形成“不能腐”的體制機(jī)制，這既讓群眾在從嚴(yán)治黨、基層反腐上有更多獲得感，也提升了黨組織在基層的形象和威信。

基層工作的全面公開(kāi)、真正公開(kāi)促使基層干部自覺(jué)遵守憲法法律和黨的紀(jì)律，提高了按規(guī)則、按制度、按法律行使權(quán)力的自覺(jué)性，有助于防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范。同時(shí)，“三資三務(wù)”等各項(xiàng)工作的真正全面公開(kāi)壓縮了猜測(cè)臆想的空間，可以減少基層干部的后顧之憂，也是為敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰、鼓勁，有助于加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)。

（二）真實(shí)全面的信息公開(kāi)是推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的前提

信息是公眾參與的基本前提和條件。是否掌握全面有效的信息決定了農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中是否具有同等的話語(yǔ)權(quán)。自1994年中共中央下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》之后，各地以村務(wù)公開(kāi)欄為主要公開(kāi)方式開(kāi)展了信息公開(kāi)工作。但是受到信息公開(kāi)欄設(shè)置的地點(diǎn)、公開(kāi)的時(shí)間及內(nèi)容的專業(yè)化等的限制，農(nóng)民對(duì)公開(kāi)事項(xiàng)并不了解，導(dǎo)致了他們?cè)诠彩聞?wù)上失語(yǔ)。因此，信息的公開(kāi)應(yīng)以農(nóng)民的了解度為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。與書面公開(kāi)相比，面對(duì)面進(jìn)行溝通，用老百姓的話把公開(kāi)事項(xiàng)說(shuō)清楚更便于農(nóng)民全面理解公開(kāi)的具體內(nèi)容。

在公開(kāi)報(bào)告會(huì)上，村委會(huì)將關(guān)系到村民利益的黨務(wù)、財(cái)務(wù)、事務(wù)全部給老百姓說(shuō)清楚，使得村民了解了鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)和導(dǎo)向、明白了公共資金的來(lái)源和去向、知道了政策變化會(huì)給自身帶來(lái)哪些影響，知情的權(quán)力得到了切實(shí)的保障。而且村民還可以通過(guò)政策目標(biāo)與自身感受之間的差距來(lái)評(píng)價(jià)鄉(xiāng)村治理的效果。另外，信息的全面公開(kāi)還壓縮了謠言、流言的空間，暢通了干部與群眾之間的雙向溝通，消除了隔膜，增加了互信，提升了農(nóng)民參與的質(zhì)量和鄉(xiāng)村治理的效果。

（三）公眾實(shí)踐性參與學(xué)習(xí)是推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的主要途徑

城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)加速了人口向城市的流動(dòng)，在給城市發(fā)展帶來(lái)豐富勞動(dòng)力資源的同時(shí)，也弱化了農(nóng)村發(fā)展的人力資本基礎(chǔ)［6］。課題組通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)，在平原縣的實(shí)踐中，實(shí)際參與報(bào)告會(huì)的農(nóng)民50歲以上的占60.1%，35歲以下的只占9.6%；學(xué)歷方面，小學(xué)學(xué)歷占33.97%，初中學(xué)歷占51.35%，而研究生只占到0.09%。年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次決定了農(nóng)民的公民意識(shí)比較薄弱，需要通過(guò)實(shí)踐不斷培養(yǎng)。從兩次報(bào)告會(huì)收集到的議案數(shù)量來(lái)看，第二次收集到1 536條，遠(yuǎn)高于第一次征集到的1 043條；從議案主題來(lái)看，關(guān)注焦點(diǎn)呈現(xiàn)以自己切身利益為主向村公共事業(yè)和公共設(shè)施轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，農(nóng)民當(dāng)家作主的意識(shí)有了明顯提高。公民參與是一個(gè)不斷提高的過(guò)程，特別是對(duì)公民意識(shí)較弱的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，需要通過(guò)自身體驗(yàn)來(lái)樹(shù)立和增強(qiáng)參與意識(shí)，在參與的過(guò)程中不斷意識(shí)到自身對(duì)于鄉(xiāng)村治理的責(zé)任，在爭(zhēng)取權(quán)利的過(guò)程中不斷提高參與的能力，在對(duì)參與結(jié)果的反饋中感受到參與的價(jià)值。

在推動(dòng)公眾實(shí)踐性參與的過(guò)程中，基層政府的角色轉(zhuǎn)換尤為重要。在傳統(tǒng)的參與模式中，行政人員扮演著專家的角色［7］。行政人員對(duì)行政運(yùn)作系統(tǒng)的了解和相對(duì)專業(yè)的知識(shí)結(jié)構(gòu)，使得公眾特別是農(nóng)民習(xí)慣依賴于他們的判斷和決策，但現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜多變，使得執(zhí)行效果與決策預(yù)期目標(biāo)并不總是一致。因此，基層政府必須進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，由鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村治理的合作者、農(nóng)民參與的推動(dòng)者甚至是教育者。角色的轉(zhuǎn)換首先就要求治理觀念的轉(zhuǎn)變，行政人員要給予農(nóng)民充分的信任和活動(dòng)空間，樂(lè)意聆聽(tīng)并接受農(nóng)民的意見(jiàn)建議，鼓勵(lì)他們說(shuō)出自己的見(jiàn)解和看法。另外，農(nóng)民的實(shí)踐性參與應(yīng)該覆蓋到治理的全過(guò)程，從議題的設(shè)置到效果的督查和反饋等環(huán)節(jié)都要保證農(nóng)民的主體性，而不僅僅是既定方案的被動(dòng)選擇。這就需要政府在治理過(guò)程中持續(xù)推動(dòng)，讓農(nóng)民參與到鄉(xiāng)村治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（四）及時(shí)回應(yīng)公眾訴求是推進(jìn)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的重要保障

實(shí)現(xiàn)對(duì)自身現(xiàn)實(shí)利益的追求和維護(hù)是農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的直接動(dòng)力。近幾年隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，在市場(chǎng)、資本及行政力量面前，農(nóng)民顯得尤為弱小，在這種情況下，參與意識(shí)淡漠與激烈的非理性參與并存，不利于鄉(xiāng)村矛盾的化解和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。如何鼓勵(lì)農(nóng)民參與，同時(shí)讓農(nóng)民的參與在理性有序的框架之內(nèi)進(jìn)行，這就需要通過(guò)制度化平臺(tái)、程序化措施對(duì)農(nóng)民訴求進(jìn)行疏導(dǎo)、整合和回應(yīng)。通過(guò)對(duì)合理合法要求的積極回應(yīng)，讓農(nóng)民感受到自己的聲音被聽(tīng)到、自己的意見(jiàn)被接受、自己的利益被維護(hù)，以及理性有序地表達(dá)訴求是管用的，從而鼓勵(lì)和吸引更多的農(nóng)民通過(guò)已有的制度化平臺(tái)和規(guī)范化程序發(fā)聲，參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，維護(hù)自身的權(quán)益。

公開(kāi)報(bào)告會(huì)就是一個(gè)農(nóng)民提出訴求，村兩委成員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及時(shí)給予回復(fù)的平臺(tái)，在此農(nóng)民的情緒得到抒發(fā)、疑問(wèn)得到解答、合理利益得到維護(hù)。訴求及時(shí)得到回應(yīng)可以強(qiáng)化農(nóng)民利用這一平臺(tái)維護(hù)自身權(quán)益的選擇，減少非理性參與，2017年平原縣農(nóng)村信訪數(shù)量較于去年同期下降了12.3%，越級(jí)訪、重復(fù)訪大幅減少，農(nóng)民參與更加有序理性。