淺析秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)保護與修復

李紹文

（陜西省引漢濟渭工程協(xié)調(diào)領導小組辦公室，陜西 西安 710004）

0 引言

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。黨的十八大以來，習總書記關于生態(tài)文明建設一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為實現(xiàn)中華民族的偉大復興和永續(xù)發(fā)展,走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,提供了方向指引和根本遵循。當前，陜西省秦嶺北麓生態(tài)文明建設和環(huán)境保護不僅處于關鍵期、攻堅期、窗口期“三期疊加”的重要關口，同時也處于“三個陜西”建設、關中-天水經(jīng)濟區(qū)協(xié)同發(fā)展、省市共建大西安和“四化”同步等重大機遇疊加期，如何深入貫徹落實習近平總書記生態(tài)文明思想以及關于秦嶺北麓保護重要批示指示精神和全國、全省生態(tài)環(huán)境保護大會精神，對陜西省堅決打贏秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)，扎實推進秦嶺生態(tài)系統(tǒng)保護修復，推動生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好提出了更高要求。

巍巍秦嶺，中國脊梁，堪稱“國之地理中央”。秦嶺在陜西境內(nèi)水資源量222億m3，約占全省水資源總量的50%，是陜西省主要水源涵養(yǎng)區(qū)。其中，秦嶺北麓水資源量約40億m3，約占關中地區(qū)地表水資源總量的51%，是渭河流域水資源重要涵養(yǎng)區(qū)和關中城市群重要水源地，也是整個關中水生態(tài)系統(tǒng)的命門和核心，承載著維系關中生態(tài)水系、生態(tài)水量和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展重要任務，并以占關中地區(qū)26%、全省7%的國土面積，承擔了關中地區(qū)近40%、全省26%人口的生活、生產(chǎn)及生態(tài)用水，支撐了關中地區(qū)51%、全省32%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，是整個關中生態(tài)系統(tǒng)的命門和核心。區(qū)域內(nèi)集中了西安、寶雞和渭南三個重要城市以及9個縣級小城市，人口密集，高新技術、新型工業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集中，是關-天經(jīng)濟區(qū)及陜西經(jīng)濟的核心地帶，是“一帶一路”戰(zhàn)略重要節(jié)點和國家內(nèi)陸改革開放新高地，是我國承東啟西、連接南北的戰(zhàn)略要地，目前正成為西部乃至全國最具輻射帶動作用和最具發(fā)展機遇的區(qū)域之一。

一個更好、更美的秦嶺，是我們所有人共享美好家園的福祉。但是，秦嶺北麓人多地少水缺，不僅降水量少,而且時空分布不均,屬于典型的生態(tài)氣候型、社會承載型、經(jīng)濟發(fā)展型缺水并存的地區(qū)，水資源短缺已成為制約當?shù)亟?jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好的重要瓶頸。加強秦嶺生態(tài)環(huán)境保護是陜西義不容辭的重大責任，也是對陜西省水利事業(yè)發(fā)展改革提出的新的更高要求?！吧浦吻卣呦戎嗡薄Ｍ七M秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)保護與修復邁上新臺階，水利先行，是我們水利人的政治責任、歷史擔當和使命自覺。

1 秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境存在的主要問題

秦嶺北麓歷史上山青水綠、水草豐茂、沃野千里、生態(tài)良好，由于農(nóng)耕文明的長期發(fā)展以及人為過度開發(fā)和氣候變化，生態(tài)環(huán)境漸趨惡化。經(jīng)過數(shù)十年的努力，特別是黨的十八大以來，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護取得了一系列的成果，生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢。但必須看到，由于水生態(tài)環(huán)境稟賦、歷史欠賬以及未來人口增加、經(jīng)濟社會發(fā)展、現(xiàn)代化進程加快等原因，生態(tài)環(huán)境壓力持續(xù)加大、形勢依然嚴峻復雜，水環(huán)境治理工作依然艱巨，水生態(tài)修復任務依然繁重，水利基礎設施仍存短板，空間協(xié)同管控體系仍需完善。

1.1 發(fā)展與保護的矛盾突出，生態(tài)環(huán)境壓力持續(xù)加大

近三十年來，秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)格局變化劇烈，城鎮(zhèn)面積增加30%以上，尤其西安、寶雞、渭南三個城市的城鎮(zhèn)面積和人口增加顯著，依靠土地占用等增量擴張的發(fā)展模式仍然占主導地位，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境在空間布局上不盡均衡，空間與時序、發(fā)展與自然稟賦相互割裂的狀況依然存在，資源環(huán)境超載問題突出。非農(nóng)項目建設用地快速增長，森林、草地、湖池、濕地和水田被占用，造成涵養(yǎng)水源能力降低、水域大幅減少，水環(huán)境水生態(tài)遭到局部破壞。峪道及環(huán)山帶亂采濫挖、亂砍濫伐、亂搭濫建、亂排濫放等現(xiàn)象突出存在，旅游度假、農(nóng)家樂呈無序發(fā)展狀態(tài)，水污染、水土流失等問題對生態(tài)環(huán)境保護和水源安全構成嚴重威脅。

1.2 水資源稟賦不優(yōu)越，水生態(tài)、水環(huán)境問題凸顯

受到氣候以及降雨量的影響，秦嶺北麓水資源時空分布不均，河水暴漲暴落，徑流變化波動加大，水體總量減少，季節(jié)性河流增多，水資源可利用率下降，且開發(fā)利用難度大，每年80%的地表水以洪水形式流失。同時，隨著國家戰(zhàn)略的實施，以及人口的增加、人民對美好生活的向往和城市化、工業(yè)化進程的加快，經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求將持續(xù)增長，缺水問題將更加突出。長期大量缺水進而擠占生態(tài)水，致使河湖水面面積從20世紀80年代至已今縮減約1/5，造成水生態(tài)空間不足，濕地功能退化，河湖自我修復能力總體不高。峪口以下河段生態(tài)基流難以保障，枯水期常出現(xiàn)斷流，少數(shù)河流甚至常年斷流，降低了河道自凈能力和環(huán)境承載力，河道不斷萎縮，基本喪失了行洪、供水和生態(tài)功能，導致河道原自然形態(tài)破壞嚴重，兩岸景觀失去原有風貌，水生態(tài)環(huán)境相對失衡。部分河段被渠化、加蓋、硬化，被侵占、被填埋，使原河道變窄變深，甚至消失，有的成為生活排污通道。部分支流水質(zhì)較差，城鎮(zhèn)和農(nóng)村集中居住區(qū)水體黑臭現(xiàn)象普遍存在，湖庫富營養(yǎng)化未得到有效控制。部分城市地下水超采，形成地下水下降漏斗，引起地面沉降和地裂縫及地面塌陷等不同程度的環(huán)境地質(zhì)問題，加劇城市內(nèi)澇。水資源稟賦的不優(yōu)越，致使秦嶺北麓水生態(tài)、水環(huán)境問題凸顯。

1.3 水利基礎設施仍存短板,水安全體系有待進一步完善

“盛水的盆”嚴重不足，水資源調(diào)蓄、調(diào)控能力低，供需矛盾突出，特別是缺乏蓄滯洪區(qū)和防洪控制性工程等調(diào)蓄設施，秦嶺北麓全域未能實現(xiàn)洪水資源化利用，湖泊之間、河流與湖泊之間、水系之間缺乏有效合理的溝通與連接；另一方面，以引漢濟渭調(diào)水工程為龍頭的關中供水網(wǎng)絡尚未建成，水源聯(lián)網(wǎng)調(diào)控能力較低不足以保障供水安全。防洪抗旱減災體系仍不完善，南山支流綜合治理尚未完成，防洪工程標準仍然偏低、安全隱患較多，特別是城市規(guī)模、體量擴大后，河道原農(nóng)防段標準已遠遠達不到城市防洪標準要求，防洪安全壓力依然較大。城市發(fā)展擠占河湖空間，導致河湖阻隔、水系連通度降低、洪澇水出路不暢等問題依然嚴重。

1.4 生態(tài)文明理念有待強化，長效保護機制有待完善

秦嶺生態(tài)保護利用涉及的領域、部門比較多，存在條塊分割、多頭執(zhí)法、監(jiān)管無力的問題，未形成相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的長效機制和合力，各方責任有待夯實。山區(qū)群眾的生活方式、行為習慣尚未發(fā)生根本轉變，生態(tài)環(huán)境保護宣傳教育不夠深入，存在“靠山吃山”思想，偷獵、偷伐現(xiàn)象仍然存在，部分群眾和驢友在享受自然美景的同時，破壞環(huán)境的行為時有發(fā)生。少數(shù)部門、單位生態(tài)保護意識淡薄，受短期利益的驅使，缺乏對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思考，對秦嶺保護條例、措施重視不夠、執(zhí)行不到位，監(jiān)管和執(zhí)法流于形式。

2 秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)保護與修復水利先行的若干思考

秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)保護與修復是一個系統(tǒng)工程，絕非一朝一夕之功、一年半載之計，必須以習近平生態(tài)文明思想為根本遵循，準確把握生態(tài)文明建設的六項重要原則、五個生態(tài)文明體系和五點要求，從頂層設計的高度，科學厘清秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)保護與修復水利先行的思路、重點方向、工作主線和主要抓手，從時間和空間上對生態(tài)文明水利建設的實施進行總體安排和戰(zhàn)略布局，為全面促進生態(tài)水利又好又快發(fā)展，達到既支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、又保障生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的目標提供基礎支撐。

2.1 科學厘清秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)保護與修復水利先行的思路

1）全面摸清秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境突出存在的問題，找出問題原因關鍵所在。以問題和生態(tài)功能為導向，以水生態(tài)保護與修復為重點，從可持續(xù)發(fā)展和水安全的戰(zhàn)略高度，分析水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，認真梳理各環(huán)境要素存在的突出問題。對這些問題之間可能存在的相互聯(lián)系和因果關系，做到細致梳理、全面看待、系統(tǒng)分析，真正摸清水生態(tài)系統(tǒng)狀況與變化趨勢，算清水帳，找出問題原因關鍵所在，為秦嶺北麓水生態(tài)保護修復和管理提供可靠的依據(jù)。

2）突出水生態(tài)環(huán)境主要問題與生態(tài)功能定位，科學規(guī)劃，明確不同區(qū)域保護修復的重點任務和實施方案。以主體功能區(qū)劃為基礎，以水資源消耗總量與強度雙控目標和水環(huán)境質(zhì)量為底線，根據(jù)水資源和水環(huán)境承載能力，合理劃定與水有關的生態(tài)紅線，明確不同區(qū)域生態(tài)水利發(fā)展重點方向和任務。突出水生態(tài)治理的綜合性、整體性、協(xié)同性，使人口、資源、經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境在布局、形式、規(guī)模上達到空間均衡，以實現(xiàn)自然生態(tài)空間的統(tǒng)一規(guī)劃、有序開發(fā)、合理利用的目標。以推進秦嶺北麓水生態(tài)治理規(guī)劃編制為契機，按照“多規(guī)合一、分區(qū)施策、協(xié)同共治；千里百峪，一峪一品、一河一策”的思路，突出地域特色，堅持當前與長遠相結合，科學規(guī)劃，提出水生態(tài)保護與修復總體布局和實施方案。

3）統(tǒng)籌山水林田湖草各生態(tài)要素及生態(tài)環(huán)境各領域、各方面，對水生態(tài)保護與修復進行全面部署。綜合考慮水生態(tài)空間保護、水資源條件、河湖連通、水系自然完整性以及水文化保護的需要，多角度審視區(qū)域、城市、新農(nóng)村與水資源水生態(tài)之間相互支撐和剛性約束的關系，準確定位、整體施策、多措并舉，對水生態(tài)保護與修復進行全面部署。針對水生態(tài)環(huán)境主要矛盾和問題，深入開展水生態(tài)保護與修復關鍵技術研究，全面推進節(jié)水型社會建設、水資源協(xié)同配置、水生態(tài)系統(tǒng)修復與保護、防洪體系建設與洪水資源利用、水土保持與水環(huán)境治理、河湖水系連通以及海綿城市、水文化景觀、智慧水網(wǎng)等建設，實現(xiàn)山水林田湖草的整體保護修復。

4）建立健全生態(tài)文明水利建設實施保障制度措施。強化治水與生態(tài)系統(tǒng)保護和諧發(fā)展的目標，嚴格落實生態(tài)文明制度、河湖管理與保護制度，加強水利建設中的生態(tài)保護和生態(tài)、生物技術的應用，廣泛開展水生態(tài)文明宣傳教育，構建水利建設與生態(tài)系統(tǒng)保護和諧發(fā)展的新局面。依據(jù)當前我國生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護體制改革的總體要求，從組織領導、績效考核、資金籌措與使用、基礎設施建設、信息化全覆蓋管理、監(jiān)測預警、公眾參與監(jiān)督等方面，提出水生態(tài)保護修復體制機制創(chuàng)新方向、任務和路徑。

2.2 深刻把握秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)保護與修復水利先行的方向

1）以實行最嚴格水資源管理制度為核心，著力加強制度建設與行為約束。加強“三條紅線”、“四項制度”剛性約束，推進水資源消耗總量和強度雙控行動，嚴格落實水資源管理考核責任制，不斷強化秦嶺北麓各行各業(yè)用水需求和用水過程管理。完善水資源論證制度，將水資源條件作為區(qū)域發(fā)展、城市建設、產(chǎn)業(yè)布局等相關規(guī)劃審批的重要前提，量水而行，持續(xù)強化水資源的約束性、控制性和先導性作用。嚴格控制入河湖排污總量，加強水功能區(qū)和入河湖排污口監(jiān)督管理，從嚴核定水域納污容量。嚴格飲用水水源地保護，進一步強化水源地應急管理。嚴格地下水開發(fā)利用總量和水位雙控制，加強地下水水量水質(zhì)監(jiān)測，實施超采區(qū)綜合治理。

2）以全面推進節(jié)水型社會建設為載體，著力提高水資源利用效率和效益。嚴格實施取水許可制度和水資源有償使用制度，積極推進水價改革。穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)節(jié)水，加大節(jié)水灌溉技術推廣力度，加大灌區(qū)節(jié)水配套改造力度，創(chuàng)建高效節(jié)水型示范灌區(qū)。大力推行工業(yè)企業(yè)清潔生產(chǎn)，引導和推動節(jié)水技術改造和工藝升級，重點抓好高耗水或高污染行業(yè)企業(yè)的節(jié)水工作，提高工業(yè)用水重復利用率。加快城市供水管網(wǎng)改造，推廣普及高效實用的節(jié)水器具，積極實施生活節(jié)水。加大節(jié)水宣傳力度，全面開展節(jié)水型載體創(chuàng)建活動。

3）以留水作為水利先行的優(yōu)先方向，著力構建集聚雨水、留住地表水和涵養(yǎng)地下水的立體時空架構。加強秦嶺山脈保護、水土保持和植樹種草等措施涵養(yǎng)水，建設水源涵養(yǎng)區(qū)，盡可能多地在秦嶺北麓山區(qū)和峪口緩沖帶進行水源涵養(yǎng)。開展人工影響天氣增雨，興建集雨水窖、水池和澇池，加大雨洪資源利用力度，加快非常規(guī)水源開發(fā)利用，推進海綿城市、綠色城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設，留下天上水。以蓄滯洪區(qū)、澇池和濕地建設為重點集聚洪水資源，以規(guī)劃新建和擴建生態(tài)調(diào)蓄水庫為重點用好自產(chǎn)徑流，通過系統(tǒng)謀劃和建設“盛水的盆”，留住地表水。嚴控限采回灌地下水，引洪水資源補給地下水漏斗區(qū)，給未來留足地下水。

4）以江河湖庫水系連通為突破口，著力優(yōu)化水資源配置。以引漢濟渭工程為紐帶，以渭河干流為骨干，以黑河、澇河、灃河、灞河等秦嶺北麓重要支流為脈絡，以黑河金盆、石頭河、李家河、石砭峪、沋河、澗峪等調(diào)蓄水庫和昆明池、美陂湖、漢城湖等湖池、濕地為節(jié)點，推進庫庫連通、庫渠連通、河河連通、河湖連通等水系骨干工程建設，將已成和規(guī)劃新建的水庫、湖池、濕地、蓄滯洪區(qū)等盛水的“盆”聯(lián)系起來，構建“布局合理、連通有序，多源互補、豐枯調(diào)劑，蓄泄兼籌、循環(huán)通暢”的江河湖庫連通新水系，提高水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力、供水安全保障能力、防洪除澇減災能力、水生態(tài)環(huán)境保護能力和應急保障能力。

5）以水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復為重點領域，著力改善水資源、水環(huán)境、水生態(tài)狀況。通過水資源合理調(diào)配和水工程優(yōu)化調(diào)度，增加河道生態(tài)環(huán)境流量，維持湖泊、水庫以及地下水的合理水位，保障生態(tài)用水基本需求，增強水體稀釋自凈能力，改善水環(huán)境。加強水源地、生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)和濕地的保護，開展飲用水水源地安全保障達標建設。實施截污治污、雨污分流、河湖清淤和岸線生態(tài)整治，大力開展城鄉(xiāng)水生態(tài)環(huán)境治理；加快農(nóng)村溝塘綜合整治和生態(tài)河道建設，恢復河塘行蓄能力，推進退田還湖還濕。嚴格控制地下水開采，深入推進水土保持工作，開展生態(tài)清潔小流域建設，合理開發(fā)農(nóng)村水電。采用人工濕地、植被過濾帶、河岸緩沖帶等工程措施和加強管理等非工程措施，減少污染物進入水體。加強水質(zhì)監(jiān)測站網(wǎng)建設，建立完善的水功能區(qū)監(jiān)測體系，建立秦嶺北麓水生態(tài)保護紅線制度和預警機制，全面提高水污染突發(fā)事件的應急應對能力。

6）以全面提升防洪保安能力為根本，著力保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。以提升防洪工程措施為基礎，進一步開展綠色、高標準防洪減災體系建設，因地制宜推進河道生態(tài)化治理，維護河道生態(tài)功能，穩(wěn)定河勢，保障河道泄洪通暢，以適應秦嶺北麓區(qū)域經(jīng)濟社會快速發(fā)展對防洪保安需求的不斷提升。抓好南山支流治理、小型病險水庫除險加固、重點區(qū)域排澇能力、蓄洪滯區(qū)建設、山洪災害防治等水利薄弱環(huán)節(jié)建設，補齊防災減災短板。加強山洪災害監(jiān)測預警體系、指揮調(diào)度體系、群測群防體系、防御預案編制、搬遷避讓等非工程措施建設，逐步建立起人與水和諧相處的防洪抗旱減災體系和完善的洪旱災害風險管理制度。

7）以全面推行河長制為抓手，著力健全完善水生態(tài)治理體制機制。進一步健全完善河長制管理組織體系，將各級河長制建立和落實情況納入水環(huán)境保護督察內(nèi)容，強化公開約談、區(qū)域環(huán)評限批等措施，切實落實水生態(tài)環(huán)境保護責任。強化河流水域岸線、空間劃定、確權登記，明確河湖管理保護邊界和責任主體，實施“一河一賬”“一河一策”。加強河湖空間用途管制，加大對水污染物排放和水環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力度，實行水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。采取控源截污、自然型護岸、調(diào)水引流、清淤疏浚、生物凈化等工程措施和生態(tài)技術，對河湖進行綜合治理和水生態(tài)修復，全面提升城鄉(xiāng)水環(huán)境綜合整治效能。整合水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、旅游、文化等項目，打捆形成水生態(tài)保護與綜合治理工程。強化技術支撐，分級推進省市縣鄉(xiāng)村五級河湖保護管理地理信息系統(tǒng)平臺建設，推動河長制信息化管理水平。

3 建議

1）建議加快研究建立和完善落實秦嶺生態(tài)補償機制。立足現(xiàn)有的水資源管理體制機制，按照“誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰修復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”的原則，研究建立和完善落實以水行政主管部門為主、以實現(xiàn)河湖良性水循環(huán)和發(fā)揮水生態(tài)系統(tǒng)服務功能最大化為目標的水生態(tài)補償機制。

2）建議全面加快秦嶺北麓水生態(tài)保護與修復實施步伐。按照先行先試、示范引領、以點帶面、逐步全面推廣的原則，全面啟動秦嶺北麓水生態(tài)保護與修復工作，并選擇已具條件的重點連通工程、調(diào)蓄工程、水生態(tài)修復和支流口濕地項目、峪口水源地及小庫壩項目、水文化項目做好設計，按事權劃分，多渠道籌措資金加快實施。

3）建議再舉全省之力加快推進引漢濟渭工程建設。引漢濟渭工程是陜西省一項具有全局性、基礎性、公益性、戰(zhàn)略性的水利項目，2012年11月陜西省人大常委會作出關于引漢濟渭工程建設的決議，要求積極動員全省一切力量，從人才、資金、政策等方面給工程建設提供有力的保障。目前，引漢濟渭工程建設進入關鍵期和攻堅期，需要各級政府和相關部門繼續(xù)相互協(xié)調(diào)、密切配合和全力推動，再舉全省之力加快推進引漢濟渭工程建設。

4）建議加快開展“引嘉（嘉陵江）入漢（漢江）濟渭（渭河）”前期規(guī)劃研究和謀劃，爭取納入國家戰(zhàn)略，以實現(xiàn)漢江與嘉陵江和渭河的互連互通，從根本解決秦嶺北麓乃至整個關中水問題，有效提升國家南水北調(diào)中線工程調(diào)引能力和黃河下游及華北地區(qū)水安全保障。

5）建議相關部門為秦嶺北麓規(guī)劃的生態(tài)蓄水工程未來能夠順利實施，預留適量生態(tài)紅線空間。