淺析水利工程PPP模式在實施階段存在的問題及建議

武 強

（陜西省銅川市龍?zhí)端畮旖ㄔO(shè)管理處，陜西 銅川 727031）

1 PPP模式概述

PPP模式，按照定義即公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，指的是政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。在我國具體是指是政府和社會資本合作，其主要采取BOT模式，筆者所屬工程采取DBOT模式，其特點較多，最主要特點是能夠引入社會資本，擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資，減輕政府投資壓力，增加公共服務(wù)的供給。

水利工程作為一項基礎(chǔ)性民生工作，具有規(guī)模大，技術(shù)復(fù)雜，工期較長，投資多的特點。“十三五”時期，我國水利投資規(guī)模預(yù)計將達到2.4萬億元，水利投資需求巨大，社會資本是水利投資的重要來源。因此，水利領(lǐng)域是國家推廣PPP模式的重點領(lǐng)域。2015年3月，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》，包括陜西省在內(nèi)的一大批水利PPP項目紛紛上馬，在一定程度上緩解了水利工程建設(shè)資金短缺問題。

在這樣的大背景下，筆者所屬工程采取PPP模式便應(yīng)運而生。該工程為水庫的配套供水工程，由于投資規(guī)模較大，地方財政有限，經(jīng)政府多方研究，在分析比較傳統(tǒng)投資模式和PPP模式后決定采取PPP模式，目前工程已進入實施階段，發(fā)現(xiàn)了不少實施中存在的問題。本文擬從不同的角度對兩個模式進行分析比較的基礎(chǔ)上，剖析PPP模式在實施階段存在的問題及產(chǎn)生的原因，從而提出自己的建議和意見。

2 PPP模式與傳統(tǒng)政府投資模式的區(qū)別

在傳統(tǒng)的水利工程建設(shè)中，主要采取政府投資主導(dǎo)模式，由政府及其代表作為投資方、建設(shè)方和運營方，負責(zé)工程全壽命周期的投資、立項、實施和運營，并承擔工程建設(shè)、運營過程中的全部風(fēng)險。而PPP模式作為新生事物，在投資主體、風(fēng)險分擔、利益共享等方面均不同于傳統(tǒng)政府投資模式。

2.1 投資主體不同

在傳統(tǒng)的水利工程，由于水利工程的公益性和基礎(chǔ)性特點，投資主體長期以來以政府自身或政府融資平臺為主，資金來源主要依靠財政資金。而PPP項目投資主體分為兩種形式，即社會資本單獨出資和社會資本方控股、政府參與。其資金主要來源于社會資本方的投資或社會資本方主導(dǎo)的融資。

2.2 項目業(yè)主不同

在傳統(tǒng)的水利工程中，項目從立項到運行管理，業(yè)主均為政府在項目上的派出機構(gòu)。在PPP項目中，項目業(yè)主存在較大爭論，筆者認為，業(yè)主即項目的投資方，PPP項目的業(yè)主隨著項目主導(dǎo)權(quán)的變化而變動，從項目立項到PPP項目協(xié)議生效之前，項目主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)在政府，業(yè)主應(yīng)為政府或其授權(quán)機構(gòu)，在PPP項目協(xié)議生效到特許經(jīng)營期滿，項目主導(dǎo)權(quán)從政府及其授權(quán)機構(gòu)轉(zhuǎn)移到項目公司（SPV公司），業(yè)主應(yīng)為項目公司，特許經(jīng)營期結(jié)束后，項目業(yè)主又回歸到政府或其授權(quán)機構(gòu)。

2.3 運作方式不同

在傳統(tǒng)政府投資建設(shè)模式下，項目的運作全部由政府主管機構(gòu)負責(zé)，項目從立項開始，全程負責(zé)項目的全壽命周期的全過程管理，而PPP項目不同，以筆者所屬工程為例，本項目采用DBOT（設(shè)計—建設(shè)—運營—移交）模式實施，項目立項工作由政府負責(zé)，項目公司主要負責(zé)項目的設(shè)計、投融資、建設(shè)和運營等任務(wù)，項目合作期滿項目資產(chǎn)無償移交給政府方。運作方式見圖1。

圖1 PPP模式運作方式示意圖

2.4 風(fēng)險分擔不同

在傳統(tǒng)政府投資建設(shè)模式下，項目全過程的風(fēng)險絕大部分由政府承擔，而在PPP項目中，由于PPP項目建設(shè)和運營期較長，不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險較大，需要政府與企業(yè)在風(fēng)險分配上按照“最優(yōu)風(fēng)險分配”和“風(fēng)險收益對等”原則，將風(fēng)險分配給最有能力承擔的一方。以筆者所在工程為例，項目設(shè)計、建設(shè)、運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔，而政策、法律變化和最低需求風(fēng)險等則由政府承擔，實現(xiàn)了項目風(fēng)險的合理分擔。

3 PPP模式在實施過程中存在的主要問題

筆者作為參與方，自2017年工程開始運作以來，從項目的立項、投資方式的選擇、PPP方案制定、PPP協(xié)議的招標到目前項目的實施過程，發(fā)現(xiàn)了諸多急需解決的問題。

3.1 合同簽訂不規(guī)范

PPP項目在我國發(fā)展較短，屬新生事物，缺乏可借鑒的工作經(jīng)驗，造成合同簽訂不規(guī)范。主要表現(xiàn)在合同不嚴密、內(nèi)容不完備、可操作性差等問題。以本工程為例，在協(xié)議中未考慮成立公司、融資貸款、資本金長期不到位等諸多PPP項目特有的問題，造成工程進度滯后；對項目的建設(shè)單位管理費使用缺乏明確的分配意見；對項目公司運作缺乏必要的制約條款等問題。

3.2 PPP項目法規(guī)制度不完善

當前，各部委、各地方雖然陸續(xù)出臺了一系列的PPP項目管理規(guī)定，但主要停留在項目識別、項目準備和項目采購階段，在項目實施階段缺乏具體的、可操作的制度和辦法。以本工程為例，就存在SPV公司、項目主管機構(gòu)、投資公司項目管理權(quán)限混亂，工程日常管理與行業(yè)監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分不清、工程計量與工程變更權(quán)限不清、工程質(zhì)量認定權(quán)限不清、工程進度款支付審批程序之爭等諸多矛盾。

3.3 項目監(jiān)管滯后

主要表現(xiàn)在一是監(jiān)管錯位，由于行業(yè)主管部門即是項目的合作方，又是行業(yè)的主管方，容易造成監(jiān)管過程中身份的混淆和錯位。二是監(jiān)管交叉。發(fā)改、財政、規(guī)劃、國土、水利、安全生產(chǎn)、銀行等諸多部門均按照各自職責(zé)開展監(jiān)督管理工作，存在很多的職能交叉、定位不清、分工不明，重復(fù)審批情況突出，導(dǎo)致影響項目順利推進。三是監(jiān)管機構(gòu)不健全。當前的PPP項目工程方面的監(jiān)管以行業(yè)主管部門為主，普遍不具備獨立性，即是裁判員、又是運動員，缺乏公平性和權(quán)威性。四是監(jiān)管隊伍素質(zhì)不高。由于PPP項目生命周期長，組織關(guān)系復(fù)雜，專業(yè)要求高，監(jiān)管人員除常規(guī)的專業(yè)和財務(wù)要求外，還掌握法律、管理、審計、財務(wù)等各個方面的知識，現(xiàn)有的監(jiān)管隊伍和人員遠不能滿足工程的需要。

3.4 項目實施不理想

主要表現(xiàn)在項目進度慢，控制力差，項目公司內(nèi)部混亂，項目公司與參建各方協(xié)調(diào)力差等問題。在本工程實施過程中，SPV公司經(jīng)理作為投資公司的派出代表，水土不服，缺乏必要的工程常識和經(jīng)驗，導(dǎo)致公司經(jīng)理屢次變更。項目公司缺乏必要的審批權(quán)限，各項工作需逐級上報投資公司不同部門層層審批，審批流程繁瑣，“大公司病”嚴重。SPV公司與參建各方作為派出方代表，工作協(xié)調(diào)力差，公司人員多為臨時聘用，缺乏成熟的規(guī)章制度和協(xié)作經(jīng)驗，內(nèi)部管理混亂。

4 主要原因分析

4.1 經(jīng)驗不足，缺乏專業(yè)人才

由于PPP項目不同于傳統(tǒng)政府投資項目，涉及工程、財務(wù)、稅務(wù)、法務(wù)、商務(wù)等多個方面的專業(yè)知識，加上PPP項目屬于新生事物，無論是政府方還是社會資本方，均缺乏必要的工作經(jīng)驗和專業(yè)人才，難以預(yù)見合同中存在的各類風(fēng)險和隱患，造成項目在實施過程中產(chǎn)生諸多問題。

4.2 社會資本方力量不足，缺乏誠信

主要表現(xiàn)在資本金到位滯后，項目管理能力差，造成PPP項目實施效果不理想。在項目管理中，SPV公司人員配備嚴重不足，以本工程為例，投標承諾70余人，實際到位不足10人，項目公司管理碎片化、皮包化，人員的力量、技術(shù)水平、管理能力不能滿足工作需要，應(yīng)以項目公司為中心的項目管理責(zé)任轉(zhuǎn)移到政府行業(yè)主管部門，為項目管理造成很大困難。

4.3 政府方項目控制力不足

在PPP項目中，社會資本方以經(jīng)濟利益作為項目管理的唯一目標，而行業(yè)主管部門則要統(tǒng)籌考慮工期、質(zhì)量、安全和社會綜合利益，由于投資公司在項目實施中的強勢地位，政府方其它效益的合理訴求難以得到保障。再加上由于當前行業(yè)監(jiān)管部門對PPP項目的監(jiān)管普遍屬于兼職，缺乏必要的人力和工作經(jīng)費，也造成對項目的控制力不足。

4.4 項目管理程序缺乏標準

在傳統(tǒng)政府投資建設(shè)模式下，水利工程項目管理嚴格執(zhí)行項目管理基本程序，項目管理具有一套切實可行的操作規(guī)程。在PPP項目中，不同部門在項目建設(shè)各階段存在職能交叉，項目審批存在多、亂、繁瑣等問題，加上部門之間在規(guī)范、標準等方面要求不一，也給項目順利實施帶來困難。

5 建議和意見

5.1 完善規(guī)章制度

各級政府應(yīng)該總結(jié)實施過程中存在的問題，在制度層面加以解決和完善。以項目監(jiān)管為例，在監(jiān)管職權(quán)的劃分上，需要合理劃分監(jiān)管機構(gòu)的事權(quán)和職權(quán)，特別是對涉及項目的資金管理、質(zhì)量控制、項目考核等內(nèi)容要進一步明確和落實，既要提高社會資金的積極性，又應(yīng)做到到位不越位。在監(jiān)管經(jīng)費落實方面，在當前機構(gòu)改革和從嚴控制“三公”經(jīng)費支出的大背景下，需要迫切解決項目監(jiān)管機構(gòu)和人員費用支出，解決監(jiān)管經(jīng)費落空的問題。當前，部分省市已經(jīng)出臺了地方性的經(jīng)費管理辦法，例如海南省?？谑谐雠_辦法，項目實施機構(gòu)可計提項目建設(shè)單位管理費占30%，但全國層面尚未出臺PPP項目經(jīng)費使用辦法和標準，造成實施機構(gòu)即缺乏資金，又缺乏相應(yīng)辦公條件，監(jiān)管難以有效開展。

5.2 推進監(jiān)管機構(gòu)和融資平臺的專業(yè)化建設(shè)

一是監(jiān)管機構(gòu)專業(yè)化建設(shè)。隨著PPP項目的增多和范圍的擴大，監(jiān)管機構(gòu)的獨立化、綜合性，監(jiān)管人員的專業(yè)化要求進一步迫切，特別是在實施階段，迫切需要更高一層的監(jiān)管機構(gòu)履行監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)社會資本方與行業(yè)主管部門的糾紛。二是融資平臺的專業(yè)化。當前在PPP項目中，政府方投資代表多以行業(yè)主管部門為代表，在人員能力、工作精力、工作條件等方面難以滿足工程需要，成立專業(yè)化融資公司，既可以代表政府與外地社會資本合作，也可以社會資本方身份，積極承攬PPP項目，實現(xiàn)專業(yè)化管理，避免行業(yè)主管部門監(jiān)管錯位問題。

5.3 加強人員培訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗交流

當前，全國水利行業(yè)PPP項目日益增多，總結(jié)了諸多的經(jīng)驗和教訓(xùn)，值得宣傳和推廣，但具體到各地各部門，PPP項目仍屬于個案和新生事物，在PPP項目中，水利行業(yè)應(yīng)加強PPP項目的經(jīng)驗交流和宣傳，積極通過專題培訓(xùn)、專家講座、政策解讀、案例討論等方式，不斷提升水利行業(yè)相關(guān)人員對PPP模式的認識水平和運用能力，規(guī)避和減少矛盾和風(fēng)險的產(chǎn)生。同時吸引法律、金融等行業(yè)專門人才參與水利PPP項目運作，提供專業(yè)咨詢服務(wù)，提升PPP項目合同的科學(xué)性、規(guī)范性和操作性。

5.4 嚴格合同管理，加強項目考核

一是嚴格項目運作模式的選擇，對設(shè)計深度不足、工期要求緊、PPP模式經(jīng)驗欠缺、政府方控制嚴格的項目，不宜采取DBOT模式，更宜采取BOT模式或者施工總承包模式，以更好實現(xiàn)項目控制。二是方面嚴格合同編制和內(nèi)容審查，重點優(yōu)化合同內(nèi)容的符合性、合同的可執(zhí)行性、合同的法律完備性，避免合同的模版化、空洞化，提高合同的可操作性，減少合同漏洞。三是嚴格合同管理，加強PPP項目采購環(huán)節(jié)的合同審批，嚴格社會資本方資格審查，加強對雙方合同履行的監(jiān)管，及時處理出現(xiàn)的新問題、新情況，保障項目順利運營。四是加強項目考核，既要考核項目運營期考核，又要加強建設(shè)期考核，根據(jù)水利行業(yè)和工程特點，在PPP合同績效考核標準的基礎(chǔ)上，進一步細化和完善，制定出具體的、可操作的考核標準和考核辦法，理順考核機構(gòu)組織、完善獎懲措施，確保項目長期穩(wěn)定運行。