行政法上的治理責任分析

周菲菲

摘 要：當前政府管理逐漸走向轉(zhuǎn)型期，向公共治理方位靠攏，之前由傳統(tǒng)行政部門所擔負的管理責任，日漸向基于多元主體之上的公共承擔責任轉(zhuǎn)變，治理責任對于當前行政法治來說，顯得尤為關(guān)鍵和重要。治理責任囊括了所有治理主體責任以及整個治理階段內(nèi)的責任，它在指向政府責任的同時，又指向于承擔公共治理職能的其他應(yīng)負責任類型，并且涵蓋了治理主體應(yīng)付事后責任和治理主體負責有關(guān)的制度工具。本文從實際角度出發(fā)，對行政法上的治理責任要點予以詳細分析和闡述。

關(guān)鍵詞：行政法;治理;責任;分析;研究

在當前行政法結(jié)構(gòu)體系中，責任貫穿于行政組織、行政救濟的全過程，其指向行政主體義務(wù)，并且指向了違反法定職責規(guī)定而需要承擔的反向后果。現(xiàn)在政府管理模式趨于公共治理化，主體和過程，這兩者彰顯出分散化發(fā)展態(tài)勢和復雜化發(fā)展趨向。國家到市場轉(zhuǎn)至社會，從社會再到個體成員，形成了聯(lián)動形態(tài)的治理流程，基于環(huán)境治理和社會保險以及幼老保障行業(yè)的治理責任，可清晰地看出多元主體為主的治理責任承擔現(xiàn)狀。政府購買服務(wù)等治理工具相繼出現(xiàn)，公法格外重視不同主體責任，從公共治理角度審視責任，旨在防止權(quán)力分散和行動多樣所致的責任漏洞，治理責任框架的形成過程十分繁雜，但仍舊在不斷改進、創(chuàng)新。治理主體多元化狀態(tài)下，責任主體勢必多元化，國家角色變化，而后政府一方的責任承擔模式也會隨之變化。基于公共治理局面的嶄新責任配置模式，其和制約機制并進，私人主體承擔公法責任必為大勢所趨。

一、治理責任

（一）責任

我們通常所說的治理責任，是囊括整個治理過程和治理主體的一種責任類型，英語語境下的責任是借助識別、評估等信息交流，然后助力信息接受方對信息作出準確權(quán)衡與判定，期間分為制度性控制內(nèi)容和保障責任有序落實內(nèi)容等。公共治理，其對責任制度提出了嚴格要求，很多專家學者密切關(guān)注公共治理語境下責任主體明確難、責任承擔機制落實吃力等狀況，普遍認為“公法責任遁入司法”存在。與此同時，治理網(wǎng)絡(luò)的復雜性和目標一致性等特點存在，后續(xù)實現(xiàn)難度非常大，那么責任落實難度也就隨之攀升，這就使得“責任風險”“治理失調(diào)”等情況相繼出現(xiàn)。換個角度來說，責任自然是治理過程中的重中之重，將政府管理的公共治理轉(zhuǎn)型作為基礎(chǔ)，治理責任自然會被視為行政法治熱點課題。公共治理趨勢下，之前調(diào)整行政主體、相對二元關(guān)系的相關(guān)公法理論，日漸將側(cè)重點放在現(xiàn)下多元關(guān)系優(yōu)化上。之前為了保障行政部門履行義務(wù)、承擔責任的制度設(shè)置，日漸向多主體化義務(wù)履行、責任承擔方位轉(zhuǎn)化，行政部門承擔保護責任和擔保責任均對應(yīng)相關(guān)制度。

（二）治理責任

首先是事后問責。關(guān)于治理網(wǎng)絡(luò)體系中不同主體對違規(guī)行為需要承擔的后果加以分析，最為重要的關(guān)切點便是要求主體按照特定標準對它的行為加以解釋以及正當化闡述，之后在此基礎(chǔ)上借助決策改變和合理賠償來補缺漏洞，這就彰顯了對責任狹義內(nèi)涵的重視，可追責法律責任“浮出水面”，將事后問責作為基準點進行正規(guī)化理論架構(gòu)。事后追責的重視度加深，使得主體以及不為一定行為所造成的法律后果層次清晰，還有就是針對主體特定損害出現(xiàn)時，責任主體、責任歸類也會愈加明了。此類成果集中點即為給付行政領(lǐng)域，公共治理視域下國家責任從直接履行變化為責任保障、擔保等，均被視為關(guān)注點，私人主體由之前的不擔責任，抑或是承擔法律責任，然后轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在公法責任承擔和治理責任承擔。

其次是將治理責任劃分為責任性。責任性即為可問責性以及應(yīng)責性。重要關(guān)切點在于要求某人做事要提供理由，讓個體行為受到有效監(jiān)管。此類觀點對追責理解延伸了，深入到規(guī)制和治理范疇內(nèi)，將管理體制、治理體系的責任要求作為重點，一般情況下和科學性、合法性等公權(quán)力屬性，抑或是合格程序、信息公開、可預見性、民眾參與等對公權(quán)利要求并駕齊驅(qū)。核心誘因是，不是每項責任、糾紛事件均會步入最后問責路徑中來，實際上也經(jīng)常滋生為尋求一個承擔賠償責任的“傀儡”，系統(tǒng)性問題和政策矛盾問題被忽視。可問責性的重點強調(diào)，和直面治理過程息息相關(guān)，不是單純的聚焦在司法審查方面，這便警示人們，基于公共治理體系的權(quán)責一致平衡思維，會滲透在當前治理網(wǎng)絡(luò)中的每個細節(jié)上。特別注意的一點是，治理之中的過程控制，不意味著單純的事后問責。

（三）治理責任歸類

首先是治理責任在具體情境下可以將公法責任和司法責任劃分出來，借助行政訴訟手段和民事訴訟等模式進行一一處理，而后實現(xiàn)基于刑事標準的刑事責任承擔。整體制度設(shè)計環(huán)節(jié)內(nèi)，治理階段內(nèi)可分解出的法律關(guān)系、責任類型量度最終結(jié)果是怎樣的，都不能撼動國家一方的擔保角色和保障權(quán)力，這就是為什么治理責任能夠充當當前核心公法議題的原因所在。最為常見的就是養(yǎng)老保障方面，政府機關(guān)、社會組織、家庭以及社區(qū)等，這些均為行動主體角色，盡管政府機構(gòu)頻繁參與其中，并且以合作、引導等形式進行公共養(yǎng)老服務(wù)外包，直接履行責任得到相應(yīng)分隔，但公民權(quán)利保障責任實際上并未削減，而是借助更多的制度設(shè)計、安排等全面提升此類公共服務(wù)效率以及能力。

其次是公共治理的形態(tài)以網(wǎng)絡(luò)化操作為主，政府和其他治理方各個主體、個體尚未透徹表達其繁雜形態(tài)。一般來說，不同主體中活動人員，大家一同去發(fā)揮能效，這時的治理責任難以捋清。以現(xiàn)在環(huán)境治理行業(yè)為例，環(huán)保機構(gòu)和一些主觀經(jīng)濟發(fā)展的機構(gòu)，其義務(wù)與責任機制的差別甚是明顯，再如排污企業(yè)，它在污染治理和綠色生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)層面上的法律責任，與后續(xù)的社會責任千差萬別。行業(yè)協(xié)會和非政府環(huán)保組織間的不同行為，其實都有著相應(yīng)的責任歸屬。個體成員在作為消費者和環(huán)保參與人角色出現(xiàn)時，責任也必然不同。

最后是治理責任將硬法作為支撐，違法責任源自國家正式法律淵源對所述框架的制度布置，同時也是最為基本的責任標準類型。社會公治為民心所向，主體和主體間借助契約模式來實施責任分擔，政府購買服務(wù)中的行政契約就最具代表性，假設(shè)一方違反原有約定的責任存在，那么就會被定性會違約責任。存在一種責任，它不是源于我們的國家法，同時也不是源自原有合同規(guī)定，歸屬于一類剩余機制實施自律的軟法責任類型。企業(yè)一方，為本體制定優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)章制度、勞動人員保護機制、環(huán)境保護章程等，借助企業(yè)社會責任規(guī)范模式來全面對外公布和允諾，此類行為所遵守和信奉的便是企業(yè)自我規(guī)制責任。企業(yè)所遵守的非正式國際組織、企業(yè)協(xié)會、社會組織而高于國家法律法規(guī)的推薦性標準，其所屬責任也是軟法責任中的一種。

二、治理責任分析框架與結(jié)構(gòu)

首先是責任主體。責任人日漸指向承擔主體多元化，我們從治理角度加以審視，承擔公共職能并且在公共網(wǎng)絡(luò)中扮演重要角色的主體，均需承擔應(yīng)有責任。此類責任較為常見，以承擔公共服務(wù)私人主體的必要責任、義務(wù)等最為見長。政府并不會由于治理機構(gòu)變化減少責任，此類轉(zhuǎn)化過程主體是責任承擔的一種方式。另外，治理責任機制拓展定性為私人主體時，對政府能力的要求變得更加嚴苛，政府一方的威信、責任機制以及維系手段等重要性愈加凸顯出來。唯有國家深度落實保護責任以及監(jiān)督職責，并且做好救濟責任等工作，方可最大限度上達成市場責任和社會責任的雙向、有力落實。國家角色變更、政府職能轉(zhuǎn)變，市場主體和社會組織均承擔著核心主體責任，接受委托、外包操作，代履行相關(guān)職能、把控資源、提供服務(wù)等。上述責任很多源自法律規(guī)定，剩余的源自合同規(guī)定。委托、外包、代行使公權(quán)力外的功能并沒有納入到政府內(nèi)部，比如常見的社會自治、行業(yè)自治等范疇內(nèi)所屬的服務(wù)、治理工作等。

其次是責任目標。對誰承擔責任，其指向了需要對此負責的目標，也就是責任對象，同時將此類目標作為責任監(jiān)督主體。要求助力主體進行信息公開和決策公開的主體人是誰，而誰又有這些監(jiān)督權(quán)力呢？從政府角度來說，其應(yīng)該向廣大人民群眾和代表人民的部門所負責，可設(shè)置立法部門監(jiān)督機制。政府要向公民個體人員負責，所以司法部門可對政府一方進行全面監(jiān)督，與此同時，政府要身負推動市場治理以及促進社會治理的相應(yīng)責任，作為市場主體和社會團體，二者對政府履責行為可進行相應(yīng)制約和監(jiān)督。社會不斷發(fā)展，非官方主體所倡導的政府績效評估相繼滋生，私人主體此時也可發(fā)布規(guī)范，最為常見的便是團體標準發(fā)布和生產(chǎn)經(jīng)營標準出臺，這些都是具備影響效果的，旨在借助責任機制設(shè)計操作，以此監(jiān)督和維系網(wǎng)絡(luò)體系中的治理核心，使其走向正軌，不會對利害關(guān)系者信息公開，以科學、正規(guī)的規(guī)定實施獎懲并行，對本體所設(shè)定績效以及對象等全權(quán)負責。

最后是責任標準。以角色標準為基礎(chǔ)，也就是不同類型主體的責任，和其扮演角色緊密關(guān)聯(lián)，它所承擔的任務(wù)、所擁有的功能等都和主體責任密不可分。信息化平臺其實就扮演了銜接消費者、商品供給的重要角色，同時相應(yīng)的擁有健全平臺標準、公平對待客戶、優(yōu)化申請監(jiān)督機制、助力監(jiān)管部門監(jiān)管等責任;以能力為前提的責任標準，需要做好角色責任，之后在此基礎(chǔ)上對公共治理主體責任承擔能力予以審查，企業(yè)社會責任興起便備受其影響，使之擁有更大的實力去維系發(fā)展權(quán)利，防止各利益主體權(quán)益受到不良侵害;以獲益責任標準為基礎(chǔ)，也就是整體架構(gòu)中獲取更多利益的主體方，其要由此擔負相應(yīng)責任。當前國家加強了對企業(yè)的法律控制，并且著重保護勞動人民權(quán)益，這就有此類標準的作用?，F(xiàn)代社會發(fā)展權(quán)理論，更加偏向于保護我們社會弱勢群體的權(quán)利、權(quán)益，同樣的，這也是此類標準的集中體現(xiàn)。

三、結(jié)語

綜上所述，治理責任，需要明確期間的責任主體和目標以及做好標準配置等工作，監(jiān)督審查等也要隨之跟進，還有就是要借助法律規(guī)范將不同領(lǐng)域的責任進行精細化、標準化配置，讓責任配置和可問責性制度方面的設(shè)計更為合理合法、標準規(guī)范。精細化操作是我們現(xiàn)在要做的，借助國家立法，同時兼顧軟法效能。

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