農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的難點(diǎn)及對(duì)策建議

劉梅

[摘 要]貧困是全球需要面對(duì)的一個(gè)社會(huì)性問(wèn)題。過(guò)去4年我國(guó)農(nóng)村貧困人口減少了5564萬(wàn)人，每年減少1391萬(wàn)人。這充分說(shuō)明最近幾年我國(guó)實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧系列措施，通過(guò)政府和社會(huì)多方面的努力，扶貧工作效果顯著，但是貧困人口基數(shù)仍然很大，要解決這一難題，我國(guó)扶貧道路仍然具有很大的困難和挑戰(zhàn)性。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略是中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)模式的深度調(diào)整，因而對(duì)精準(zhǔn)扶貧的對(duì)策研究顯得更為急需和迫切。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn);貧困;扶貧

[中圖分類號(hào)]F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

目前，我國(guó)的扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入了“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的沖刺階段，扶貧的任務(wù)重、時(shí)間緊。如何啃下最后這塊“硬骨頭”，如何防止返貧，任務(wù)十分艱巨。

1 當(dāng)前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作的現(xiàn)狀

目前我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧工作呈現(xiàn)以下現(xiàn)狀和特點(diǎn)：

1.1 頂層設(shè)計(jì)不斷強(qiáng)化，政策體系進(jìn)一步完善

為了形成全面的精準(zhǔn)扶貧政策體系，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院就落實(shí)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)制定了十個(gè)與之相配套的政府文件，三十二個(gè)牽頭部門和七十余個(gè)參與 部門協(xié)同出臺(tái)了一系列政府文件或者詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃。僅2016年，國(guó)家共出臺(tái)了上百個(gè)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策及文件，對(duì)扶貧工作中的很多難點(diǎn)都拿出了得力的措施，按照各地情況不斷細(xì)化和落實(shí)各項(xiàng)政策，精準(zhǔn)扶貧政策體系進(jìn)一步完備。

1.2 資金投入大幅增加，資金管理制度日趨成熟

進(jìn)入扶貧攻堅(jiān)以來(lái)，我國(guó)扶貧投入不斷創(chuàng)歷史新高。2016年、2017年、2018年中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分別為1000億元、1400億元、4770億元，其中，中央財(cái)政分別為667億元、860.95億元、1061億元，占比高、增幅明顯。三年來(lái)，全國(guó)接近800個(gè)貧困縣實(shí)施了貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作，涉及的各級(jí)財(cái)政資金平均每年超過(guò)五千億元，惠及的建檔立卡貧困人口數(shù)量有三千多萬(wàn)。

1.3 實(shí)行多角度精準(zhǔn)識(shí)別，強(qiáng)化駐村幫扶和建檔立卡工作

我國(guó)農(nóng)村扶貧一直呈現(xiàn)貧困底數(shù)不清晰、原因識(shí)別不精準(zhǔn)、返貧率高等“老大難”問(wèn)題，這些問(wèn)題的根源在于精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)單一，單純以收入為指標(biāo)衡量貧困并不能準(zhǔn)確識(shí)別真正的貧困人口，而且那些多年來(lái)難以脫貧的人口幾乎都存在能力欠缺、因病致貧或因?yàn)?zāi)致貧現(xiàn)象。在貧困形勢(shì)呈現(xiàn)出“能力貧困”和“多維貧困”特征的情況下，構(gòu)建多維貧困指標(biāo)勢(shì)在必行。

在干部駐村工作方面，全國(guó)各地一共向貧困村選派了 12.8萬(wàn)個(gè)駐村工作隊(duì)，54萬(wàn)多名派出駐村干部，還在全國(guó)范圍內(nèi)選派許多優(yōu)秀的干部到貧困村等基層組織擔(dān)任第一書(shū)記，共計(jì)18萬(wàn)余人，領(lǐng)導(dǎo)和帶動(dòng)貧困群眾脫貧致富，解決基層長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，提升當(dāng)?shù)氐拿撠毮芰腿罕姷拿撠殑?dòng)力。

2 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作中的難點(diǎn)

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)需要反復(fù)探索，分階段、分層次、按地區(qū)逐步深化的過(guò)程，一方面，它的實(shí)施卓有成效、成績(jī)突出、經(jīng)驗(yàn)豐富，另一方面，它仍然存在著一定數(shù)量的無(wú)法忽視的難點(diǎn)。

2.1 精準(zhǔn)識(shí)別工作難度大，程序規(guī)范性不足

2.1.1 多維貧困度量方法難度大

通過(guò)多年的扶貧開(kāi)發(fā)工作發(fā)現(xiàn)單單地以收入來(lái)認(rèn)定和測(cè)評(píng)貧困是片面的，不足以反映整體貧困的脆弱性和貧困深度。發(fā)展多維度貧困測(cè)量方法，嘗試由單一的收入度量方法拓展到包括教育、醫(yī)療、環(huán)境、區(qū)域脆弱性等多角度的綜合考量方法。

2.1.2 精準(zhǔn)扶貧對(duì)象認(rèn)定程序不健全

精準(zhǔn)扶貧實(shí)際工作中，往往采取的是指標(biāo)衡量、個(gè)人申請(qǐng)、政府核實(shí)、民主評(píng)議與公示相結(jié)合的方式。首先，貧困戶名額限制影響了貧困識(shí)別的精準(zhǔn)程度。由于我國(guó)貧困人口情況復(fù)雜、貧困指標(biāo)逐級(jí)分配原則、數(shù)量統(tǒng)計(jì)誤差等原因，貧困地區(qū)分配下來(lái)的名額數(shù)量就有可能不精準(zhǔn)、不真實(shí)，出現(xiàn)名額浪費(fèi)或者貧困名額覆蓋面不夠等情況。其次，精準(zhǔn)扶貧的成本高、程序繁瑣，耗費(fèi)大量人力物力，又缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段，部分地方政府不愿意完整地實(shí)施一整套識(shí)別程序，甚至單純依賴于駐村干部，導(dǎo)致貧困認(rèn)定結(jié)果受人為影響較大，精準(zhǔn)度大幅下降。

2.1.3 貧困識(shí)別任務(wù)重，工作人員短缺

截至2018年，我國(guó)農(nóng)村貧困人口仍有1386萬(wàn)人。這部分貧困人口數(shù)量大，分布廣泛，并且返貧和脫貧的動(dòng)態(tài)變化加劇了貧困人口信息統(tǒng)計(jì)的難度。要想全面精準(zhǔn)地收集、摸清楚貧困人口和貧困戶的基本情況，工作量非常大。國(guó)家規(guī)定的建檔立卡指標(biāo)數(shù)量多、涉及信息全面廣泛、專業(yè)性強(qiáng)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、家庭產(chǎn)業(yè)、人口教育程度等一些十分具體的問(wèn)題。這種專業(yè)性和全面性符合精準(zhǔn)扶貧的要求，但是相應(yīng)地，實(shí)際操作的困難程度會(huì)增加，這二者的矛盾性加劇了精準(zhǔn)識(shí)別工作的強(qiáng)度和難度，再加上如此多的貧困人口和基層政府工作人員數(shù)量不足，導(dǎo)致在貧困地區(qū)的基層工作人員倍感壓力。

2.2 精準(zhǔn)幫扶工作涉及面廣，錯(cuò)綜復(fù)雜

2.2.1 精準(zhǔn)扶貧工作急于求成

我國(guó)2020年前完成最后一千多萬(wàn)人的脫貧任務(wù)非常艱巨，加上我國(guó)政府的績(jī)效考核等因素，精準(zhǔn)扶貧工作仍然擺脫不了傳統(tǒng)扶貧的影響，某些地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作盲目追求上級(jí)的精準(zhǔn)扶貧任務(wù)，出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)和形式主義等傾向性苗頭性問(wèn)題，只為了解決老百姓當(dāng)前的增收問(wèn)題，而沒(méi)有想到脫貧的措施有無(wú)長(zhǎng)效增收機(jī)制。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)扶貧受限，分類指導(dǎo)有待加強(qiáng)

由于貧困人口普遍存在文化水平低，技術(shù)能力弱，只能在傳統(tǒng)性的低端行業(yè)從事一些工作。在這種情況下， 產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的選擇就受到很大限制，貧困地區(qū)又大多資源匱乏，仍依賴于農(nóng)牧業(yè)和手工業(yè)的脫貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目效益下降。對(duì)不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)脫貧的分類指導(dǎo)有待加強(qiáng)，并不是所有的貧困地區(qū)都能夠成功探索到適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的有效產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧模式和產(chǎn)業(yè)鏈。缺乏統(tǒng)籌引導(dǎo)，在一些交通、網(wǎng)絡(luò)等配套資源極其滯后的地區(qū)，電子商務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，相關(guān)人才稀缺，貧困群眾的網(wǎng)上交易能力較弱，這些現(xiàn)狀仍然是新興產(chǎn)業(yè)的限制因素，諸如旅游扶貧項(xiàng)目和電商扶貧項(xiàng)目并不具備基礎(chǔ)條件。另外，在一些孤寡老人、留守兒童較多的貧困地區(qū)，產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)實(shí)可行性較弱，需要開(kāi)發(fā)新的脫貧方式。

2.3 精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不健全，信息化水平低

2.3.1 動(dòng)態(tài)管理難度大，成本高

精準(zhǔn)管理需要將貧困對(duì)象的基本信息、貧困幫扶的項(xiàng)目信息、獲取的扶貧資金補(bǔ)助等信息收集到信息管理系統(tǒng)中去，由于精準(zhǔn)扶貧工作要求每個(gè)環(huán)節(jié)都達(dá)到 精準(zhǔn)，所以這些貧困戶的信息管理工作量很大。從數(shù)據(jù)庫(kù)的建立到數(shù)據(jù)的錄入再到數(shù)據(jù)的管理，需要耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力成本。這些都是精準(zhǔn)扶貧管理環(huán)節(jié)的難點(diǎn)。

2.3.2 動(dòng)態(tài)管理機(jī)制不健全

時(shí)刻掌握貧困地區(qū)的動(dòng)態(tài)信息有助于提升扶貧的精準(zhǔn)化水平，因此，精準(zhǔn)扶貧信息的管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、持續(xù)性的工作。但是目前我國(guó)扶貧信息的動(dòng)態(tài)管理 機(jī)制仍然不夠健全，整體來(lái)說(shuō)，扶貧信息的動(dòng)態(tài)化、精準(zhǔn)化管理程度依然較低，在很大程度上影響了精準(zhǔn)扶貧工作的成效。

2.3.3 扶貧管理信息化程度低

由于扶貧信息動(dòng)態(tài)管理難度高，工作量大，精準(zhǔn)扶貧需要建立一個(gè)統(tǒng)一的信息化平臺(tái)，這也是大數(shù)據(jù)時(shí)代的趨勢(shì)，可以大大提升精準(zhǔn)扶貧的工作效率。但目前我國(guó)許多地區(qū)仍然沒(méi)有規(guī)范化的精準(zhǔn)扶貧信息管理系統(tǒng)，僅僅依靠傳統(tǒng)的信息管理方式難以實(shí)現(xiàn)扶貧信息的精準(zhǔn)判斷和精準(zhǔn)掌握，也會(huì)影響相關(guān)數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性。

3 加快推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧對(duì)策建議

針對(duì)我國(guó)目前精準(zhǔn)扶貧工作存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，亟需有針對(duì)性地提出優(yōu)化每個(gè)工作階段的對(duì)策建議。

3.1 完善精準(zhǔn)扶貧工作識(shí)別機(jī)制

扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧工作得以順利進(jìn)行的第一步，具有很強(qiáng)的方向性和引導(dǎo)性，做好精準(zhǔn)識(shí)別工作，有助于扶貧工作因人因時(shí)因地施策，具體問(wèn)題具體對(duì)待。

3.1.1 深入研究多維度貧困度量方法

貧困不僅包括經(jīng)濟(jì)收入和消費(fèi)水平上的短缺，還應(yīng)該包括教育、衛(wèi)生、健康、營(yíng)養(yǎng)、居住環(huán)境等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的考量。針對(duì)我國(guó)目前多維貧困指標(biāo)構(gòu)建難度較大的情況，精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)導(dǎo)主體應(yīng)該在此項(xiàng)方法的研究上加大投入，促進(jìn)相關(guān)研究發(fā)展，促進(jìn)其在實(shí)踐中的應(yīng)用。另外，可以引入第三方組織的力量來(lái)協(xié)助此項(xiàng)工作的實(shí)施，如專業(yè)性統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、高等院校、研究所，讓專業(yè)人員運(yùn)用數(shù)據(jù)模型和專業(yè)軟件進(jìn)行分析和識(shí)別，統(tǒng)計(jì)出各類貧困群體的異同。這樣，既能解決多維貧困測(cè)量的操作性問(wèn)題，又提高了識(shí)別結(jié)果的準(zhǔn)確性。

3.1.2 精確貧困認(rèn)定程序

首先，靈活性地設(shè)置貧困指標(biāo)，消除貧困名額分配帶來(lái)的限制作用。精準(zhǔn)識(shí)別要克服平均主義和教條主義思想，不能粗暴地將總名額按照人數(shù)直接分配下去， 應(yīng)該在深入調(diào)研基礎(chǔ)上對(duì)某些極端貧困地區(qū)增設(shè)貧困名額。其次，嚴(yán)格規(guī)范貧困認(rèn)定程序，嚴(yán)格遵守相關(guān)原則，同時(shí)監(jiān)督整個(gè)程序的實(shí)施，確保每個(gè)環(huán)節(jié)順利進(jìn)行，對(duì)于態(tài)度敷衍、消極削減貧困認(rèn)定程序的扶貧責(zé)任人應(yīng)該給予批評(píng)和處罰。最后，要做好精準(zhǔn)識(shí)別的后續(xù)跟進(jìn)工作。

3.1.3 分類細(xì)化識(shí)別工作內(nèi)容，充實(shí)隊(duì)伍

針對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別任務(wù)重，難度大，人力資源不足的問(wèn)題，應(yīng)該把工作內(nèi)容分類，將那些專業(yè)性強(qiáng)的工作通過(guò)委托或者服務(wù)外包的形式交給專業(yè)性機(jī)構(gòu)，如科研院所、高等院校、公益組織等。對(duì)于常規(guī)化的工作內(nèi)容，可以采取招募志愿者、“三支一扶”等類似的形式，召集一批優(yōu)秀的、具有專業(yè)知識(shí)的人員來(lái)充實(shí)基層干部隊(duì)伍。在政策上，可以通過(guò)公務(wù)員招錄加分政策、頒發(fā)政府榮譽(yù)等形式來(lái)吸引。

3.2 建立健全精準(zhǔn)幫扶工作體系

3.2.1 緊密圍繞長(zhǎng)期目標(biāo)，防止扶貧方向偏移

脫貧攻堅(jiān)任務(wù)時(shí)間緊、任務(wù)重，同時(shí)又具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，其本身就存在著矛盾。要想取得較好的脫貧效果，必須要選準(zhǔn)、選對(duì)脫貧的路徑和方式， 對(duì)脫貧攻堅(jiān)中的形式主義、弄虛作假等傾向性問(wèn)題保持堅(jiān)決杜絕態(tài)度，在脫貧過(guò)程中時(shí)刻注意糾正精準(zhǔn)扶貧工作方向偏移。

3.2.2 確保扶貧產(chǎn)業(yè)選擇精準(zhǔn)化，創(chuàng)造新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件

要想實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧致富，從源頭上解決問(wèn)題，其根本措施就是培養(yǎng)和增強(qiáng)該地區(qū)、家庭或個(gè)體的內(nèi)生動(dòng)力，因地制宜、因人制宜，發(fā)揮地區(qū)特色和優(yōu)勢(shì)，扶持當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展和壯大。

3.2.3 建立扶貧資金精準(zhǔn)到戶機(jī)制，拓展扶貧融資渠道

第一，針對(duì)扶貧資金在下放過(guò)程中有失精準(zhǔn)的問(wèn)題，建立扶貧資金精準(zhǔn)到戶機(jī)制，設(shè)立專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目基金。第二，加快縣級(jí)貧困資金整合工作和縣級(jí)政府資金使用自主權(quán)的下放工作，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)扶貧資金使用的監(jiān)管，確保專項(xiàng)扶貧資金以脫貧目標(biāo)為中心精準(zhǔn)地使用，最終實(shí)現(xiàn)扶貧資金配置精準(zhǔn)化。第三， 針對(duì)現(xiàn)階段扶貧資金來(lái)源單一的情況，應(yīng)拓展扶貧資金來(lái)源，結(jié)合商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，專門針對(duì)貧困人口發(fā)放小額信貸，為貧困戶自主脫貧致富提供資金支持，也拓展了精準(zhǔn)扶貧融資渠道。

3.3 創(chuàng)建精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

3.3.1 建設(shè)專業(yè)的扶貧信息管理人才隊(duì)伍

扶貧的每個(gè)環(huán)節(jié)的信息管理都涉及大量數(shù)據(jù)和專業(yè)化的信息處理方式，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)扶貧工作人員專業(yè)性不足，信息管理效率低下的情況，應(yīng)該對(duì)扶貧管理 人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提升他們對(duì)精準(zhǔn)扶貧信息管理的了解程度，鍛煉其運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)的能力。

3.3.2 建立健全動(dòng)態(tài)扶貧管理機(jī)制

動(dòng)態(tài)需要“有進(jìn)”和“有出”。在入口方面，將遺漏的和最新識(shí)別出的貧困人口及時(shí)錄入到信息系統(tǒng)中去，同時(shí)對(duì)其之后的動(dòng)態(tài)信息進(jìn)行長(zhǎng)期更新，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)中的貧困人口狀態(tài)動(dòng)態(tài)管理。在出口方面，憑借正當(dāng)合理的退出標(biāo)準(zhǔn)和退出程序及時(shí)清理整理已經(jīng)脫貧的對(duì)象，并建立脫貧人口跟蹤數(shù)據(jù)庫(kù)，防止其突然返貧而未被識(shí)別。

3.3.3 建立信息化扶貧管理平臺(tái)

在數(shù)據(jù)龐大、任務(wù)繁重的脫貧目標(biāo)面前，建立統(tǒng)一的精準(zhǔn)扶貧信息管理系統(tǒng)勢(shì)在必行，以現(xiàn)代高科技信息管理技術(shù)促使精準(zhǔn)扶貧的信息化管理水平，精準(zhǔn)分析并及時(shí)更換最新數(shù)據(jù)，確保扶貧信息新穎、真實(shí)、有效。

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