河長制政策模板于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系可行性研究

賈嘉寧

[摘 要]隨著我國對于水源保護(hù)意識的加強(qiáng)，各地區(qū)陸續(xù)開始實(shí)行并深入開展河長制政策。河長制的出現(xiàn)與應(yīng)用在很大程度上是對原有的治理體系的一種突破，此種落實(shí)到個(gè)人的管理方式在這些年的實(shí)踐中得到驗(yàn)證且頗有成效。本文主要對該項(xiàng)制度加以分析，以海寧市為例，探究該制度對于農(nóng)村發(fā)展的影響，以及對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)問題能否起到一定的解決作用。

[關(guān)鍵詞]河長制政策;農(nóng)村經(jīng)濟(jì);小企業(yè);融資;新苗人才計(jì)劃

[中圖分類號]F323.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 海寧河長制推行的發(fā)展

河長制一詞，最先提出于2003年，浙江省長興縣在全國范圍內(nèi)率先推行河長制。2012年，海寧市成為全省第一個(gè)河長制試點(diǎn)。海寧市的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)起了河長的責(zé)任，每人包干一條市級河道，以身作則到河道水域巡查污染源，研究治理對策。垂范之下，該市鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員和村（社區(qū)）班子成員也擔(dān)任起了不同級別“河長”，承包了海寧全市境內(nèi)的2469條河道，實(shí)現(xiàn)“包河治水”，構(gòu)建起了“干部當(dāng)河長、群眾來監(jiān)督”的工作機(jī)制。2013年，浙江決定全面推行河長制，建立起省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）四級河長體系。經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，河長制一詞越來越頻繁地出現(xiàn)在我們的生活中。2017年10月1日《浙江省河長制規(guī)定》正式開始實(shí)施，從此以后河長履職有法可依，有章可循。

2 關(guān)于河長制推行的地方性法規(guī)

河長制推行后，成效顯著，浙江水環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，實(shí)現(xiàn)了堪稱歷史性的好轉(zhuǎn)，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示浙江省消滅6500公里的垃圾河，和5100公里的黑臭河。在環(huán)保部2016年度《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的考核中，浙江省已經(jīng)列全國首位。2017年全省已消滅劣Ⅴ類水質(zhì)斷面。

2.1 河長制政策及其優(yōu)勢

《浙江省河長制規(guī)定》將河長制定義為“由河長對水域的治理、保護(hù)予以監(jiān)督和協(xié)調(diào)，督促或者建議政府及相關(guān)主管部門履行法定職責(zé)、解決責(zé)任水域存在問題的體制和機(jī)制”。河長的任務(wù)并不是替代主管部門的工作，主管部門仍然需要完成相關(guān)的日常監(jiān)督檢查的任務(wù)，河長的主要任務(wù)是補(bǔ)充和輔助，推動(dòng)和幫助部門更好地履行職責(zé)。

2.2 河長制政策模板的特點(diǎn)

2.2.1 對癥下藥、差別治理

制度目標(biāo)非常明確，把提升河道水質(zhì)、改善生態(tài)環(huán)境放在首要地位，致力于關(guān)乎民生的環(huán)保領(lǐng)域，在制度不斷完善的過程中，農(nóng)村的許多基礎(chǔ)設(shè)施能夠得到重視并且加強(qiáng)建設(shè)，一舉多得。政府整體規(guī)劃，將區(qū)域內(nèi)主要河道細(xì)化分解到明確的河長，設(shè)置河長制推行的具體目標(biāo)，確保每條河道都能有人負(fù)責(zé)、這一特點(diǎn)對于河道治理非常重要，河道整治工作有其共性，也有個(gè)性，各地河長接到政府的工作任務(wù)，在充分結(jié)合政府的整體規(guī)劃和主要方向的基礎(chǔ)上，對于自己所負(fù)責(zé)的河道有主動(dòng)權(quán)，能夠充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性。走訪期間對于通過與河長的訪談，了解到不同河道污染的起因差別非常大，其主要的原因有如下，雨污分流管道錯(cuò)接與混接、上流影響下游、污水排放、淤泥過多。不同的原因需要不同的方法，通過因地制宜，因河施策的方式，河長可以通過一些嘗試，盡可能地了解自己所管河道的特殊性，通過日常的走訪，獲取信息，根據(jù)自己負(fù)責(zé)的河流環(huán)境狀況細(xì)化制定“一河一策”治理方案，不斷總結(jié)并制定更針對性的方案，提高工作效率，這樣才能夠達(dá)到統(tǒng)一治理難以達(dá)到的效果。

2.2.2 明確責(zé)任鏈條，管理模式屬地化

浙江省河長制政策層級明確，將河長分為五級省、市、縣、鄉(xiāng)、村，將全省主要的6條水系，細(xì)化到每一個(gè)村，將任務(wù)分配到每一個(gè)河長。五級聯(lián)動(dòng)，大河長管理小河長，上級河長負(fù)責(zé)制定相關(guān)工作推進(jìn)方案，將職責(zé)進(jìn)行分工，對于進(jìn)度進(jìn)行統(tǒng)籌的安排。普遍認(rèn)同的科學(xué)合理的河道管理是從全流域范圍考慮，要求能夠超越不同區(qū)域的物理阻隔和利益分化， 只有這樣才能實(shí)現(xiàn)河道功能的綜合效益充分發(fā)揮。通過不同級別的河長，將分散化的治理重新整合，一層一層，重新回到一個(gè)整體。

結(jié)合實(shí)際的需要設(shè)立河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。上級可以起到監(jiān)督下級的作用，提高政策的執(zhí)行力，形成了政府主導(dǎo)牽頭、部門協(xié)同參與、層層壓力傳遞、人人職責(zé)明確的治水責(zé)任鏈條。采用“大河長帶小河長”的工作機(jī)制，在大河長的監(jiān)督和幫助下，全面落實(shí)問題聯(lián)找、方案聯(lián)訂、會議聯(lián)開、治理聯(lián)手、成效聯(lián)享和責(zé)任聯(lián)擔(dān)6項(xiàng)工作內(nèi)容。同時(shí)讓大河的整治帶動(dòng)小河的整治，從河道整治到河岸建設(shè)，形成聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。

2.2.3 嚴(yán)格監(jiān)督考核，開展聯(lián)合整治行動(dòng)

明確河長職責(zé)，落實(shí)責(zé)任到位，將沿河排污和污染源的治理等重點(diǎn)工作，納入考核指標(biāo)中，保證各項(xiàng)制度措施得到落實(shí)。形成河長巡查機(jī)制，確保河道的日常管理工作有序進(jìn)行，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，制定對策。

當(dāng)一個(gè)河長被管理和監(jiān)督時(shí)，他的工作效率會通過。通過屬地化管理與職責(zé)落實(shí)到個(gè)人的方式使某一個(gè)河長能夠明確自身的責(zé)任范圍和主要的工作內(nèi)容。政績考核與評價(jià)機(jī)制則是為河長制的運(yùn)作提供動(dòng)力源泉。上級政府可以以政績考核為指揮棒， 在多個(gè)下級政府之間舉行“錦標(biāo)賽”， 鼓勵(lì)和促進(jìn)下級政府為上級政府所重視的目標(biāo)而努力。

2.2.4 關(guān)乎民生、大眾參與

水污染治理是一項(xiàng)公共服務(wù)， 政府發(fā)揮主導(dǎo)作用責(zé)無旁貸， 過去水環(huán)境惡化的主要根源往往來自于在政府把GDP增長放在了第一位的政策，不惜以環(huán)境為代價(jià)，最終導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境污染。如今經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來了，人們的環(huán)保意識也不斷提升了，在政府帶頭發(fā)起環(huán)境治理的行動(dòng)的同時(shí)，群眾的力量不可小覷。在手機(jī)相對普及的當(dāng)下，村民們可以通過多樣化的方式，如通過微信公眾平臺、微信群、相關(guān)APP等將發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)上傳與河長取得聯(lián)系，通過這些途徑，河長第一時(shí)間就可以獲取到相關(guān)信息，做出及時(shí)反饋，很大程度上可以提高工作效率。有的社區(qū)內(nèi)成立了志愿服務(wù)隊(duì)，一些居民自愿加入清理河道的隊(duì)伍。群眾的參與能起到對河道的監(jiān)管作用，還能增強(qiáng)他們對社區(qū)的歸屬感。

3 政策模板推廣應(yīng)用

河長制政策的推行為海寧帶來了巨大的變化，2018年底完成年度“污水零直排區(qū)”建設(shè)任務(wù)，水源保護(hù)區(qū)優(yōu)化調(diào)整方案獲省政府批準(zhǔn)，全市主要河道Ⅳ類水及以上水質(zhì)占比達(dá)89.1%，其中Ⅲ類水占比為45%，飲用水水源地原水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，河長制度的推行不單單能改善沿河百姓生產(chǎn)生活環(huán)境， 同時(shí)能夠帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。河道附近地區(qū)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)殖畜牧業(yè)逐漸被取締，居民的生產(chǎn)生活方式不斷在轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)了一些企業(yè)的出現(xiàn)，其中不乏一些涉及環(huán)保產(chǎn)品的小企業(yè)。

海寧市統(tǒng)計(jì)局于2018年公布的數(shù)據(jù)顯示，根據(jù)初步測算，全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值866.07億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長8.0%，按戶籍人口計(jì)算的全市人均生產(chǎn)總值為126251元，增長7.0%。農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r對于當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)起決定性的作用，范圍包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化水平和環(huán)境建設(shè)等，能夠解決剩余勞動(dòng)力問題，小企業(yè)的前途關(guān)乎著海寧的未來發(fā)展。

3.1 小企業(yè)發(fā)展問題

對于小企業(yè)，如果能夠通過融資渠道獲取資金，對于企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展非常有幫助，資金的供應(yīng)鏈的穩(wěn)定與企業(yè)的存亡息息相關(guān)。通常，企業(yè)的融資主要包括兩種渠道，即內(nèi)融資渠道和外融資渠道。小企業(yè)融資主要可以通過外融資渠道，由于自身?xiàng)l件的限制往往無法通過直接融資獲取貨幣資金，只能采取間接融資的方式，向商業(yè)銀行進(jìn)行貸款融資，相比上市，這種方式更加適合海寧民營的小企業(yè)。

但是從全國的間接融資構(gòu)成比例上分析，融資主要流向大中型企業(yè)。截至2017年底，我國全國小微企業(yè)法人大概為2800萬戶，個(gè)體工商戶6200萬戶，兩者之和占全部市場主體的90%，提供全國80%以上就業(yè)崗位，貢獻(xiàn)60%以上GDP產(chǎn)值，但是融到的資金數(shù)量與小企業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)度是不相匹配的。這一情況同樣適用于海寧地區(qū)，海寧企業(yè)中絕大多數(shù)屬于中小企業(yè)范疇，但是這些中小企業(yè)所獲得的金融資源極其有限。

3.2 小企業(yè)融資困難原因

（1）企業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。由于一般都處于起步階段，縣域環(huán)境下的小企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平普遍比較落后，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相對單一且技術(shù)要求較低，對于原材料或產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)敏感度極高，存在較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。加上小企業(yè)信譽(yù)相對不高，信用觀念淡漠，信息披露意識不強(qiáng)等問題，極易導(dǎo)致信息的客觀性和透明性下降，難以得到貸款。

（2）小企業(yè)的財(cái)務(wù)部門因?yàn)樽陨硪?guī)模的約束難以健全，往往會出現(xiàn)內(nèi)控制度不夠完善，會計(jì)報(bào)表真實(shí)程度難以衡量等問題，引起銀行與企業(yè)之間的信息不對稱。銀行因?yàn)殡y以確定企業(yè)的真實(shí)資信狀況，往往選擇規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，對于貸款的發(fā)放非常謹(jǐn)慎，必然導(dǎo)致小企業(yè)貸款的難度加大，一定程度上增加小企業(yè)融資的成本。

（3）小企業(yè)自身規(guī)模有限，房產(chǎn)總量較小、機(jī)器設(shè)備存在品種多、數(shù)量少、價(jià)值低等現(xiàn)象，抵押物的數(shù)量很大程度上限制了其取得貸款的能力。有的小企業(yè)對于設(shè)備的憑證保存存在一定的問題，加大了設(shè)備審計(jì)評估的難度，這些問題都將導(dǎo)致小企業(yè)難以用機(jī)器設(shè)備抵押取得貸款或者只能貸到少量款項(xiàng)。

3.3 政策模板推廣建議

3.3.1 明確責(zé)任，專人負(fù)責(zé)

首先對于部分行業(yè)的小企業(yè)全面進(jìn)行評估，將相對有較好發(fā)展前景的小企業(yè)集中進(jìn)行試點(diǎn)整改，組建幫助小組，將企業(yè)分配到專人協(xié)助管理。效仿河長制中河長需要根據(jù)自己負(fù)責(zé)的河流環(huán)境狀況細(xì)化制定“一河一策”治理方案的模式，幫助小組健全監(jiān)督管理制度，通過“人才”的幫助發(fā)現(xiàn)小企業(yè)自身存在的問題，對癥下藥，幫助小企業(yè)調(diào)整完善自身產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)企業(yè)競爭力。

3.3.2 把握源頭，強(qiáng)化落實(shí)

河長制的理念中治水先治污，治污要徹底。通過健全上下游全域化治理、標(biāo)本兼治的機(jī)制，全面實(shí)施治水工程，切實(shí)保障用水安全。要求河長樹立“自己不污染自己，帶頭不污染別人，爭取不被別人污染”的理念，始終將生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理有機(jī)結(jié)合起來，只有整個(gè)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量上去了水環(huán)境才能得到可持續(xù)凈化。所以改善小企業(yè)融資環(huán)境首先要從源頭做起，發(fā)動(dòng)農(nóng)村小型企業(yè)要從自身做起，定期開展對于小企業(yè)的教育，而且要充分發(fā)揮一些小企業(yè)在創(chuàng)新領(lǐng)域的優(yōu)勢，利用高新技術(shù)提高企業(yè)產(chǎn)品的科技含量，使貸款銀行、擔(dān)保中心對企業(yè)的前景充滿信心。負(fù)責(zé)人要與所負(fù)責(zé)的企業(yè)密切聯(lián)系，及時(shí)收集企業(yè)相關(guān)信息，努力發(fā)現(xiàn)問題，做到真正的及時(shí)處理，從試點(diǎn)行業(yè)開始，幫助企業(yè)樹立良好的形象，從源頭上做到真正落實(shí)。

3.3.3 開拓道路，加強(qiáng)監(jiān)管

而借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)金融則具有很強(qiáng)的普惠性和平權(quán)特質(zhì)，小型企業(yè)特殊化的融資需求服務(wù)能夠從中得到滿足。在我國互聯(lián)網(wǎng)金融高速發(fā)展的時(shí)代背景下，金融體系發(fā)生了一定的變革，新型技術(shù)的利用能為小型企業(yè)開拓全新的融資渠道，能否恰當(dāng)使用好這一工具，對于小企業(yè)既是一種機(jī)遇也是一種挑戰(zhàn)。在專業(yè)人人員指導(dǎo)下，小企業(yè)能夠及時(shí)了解相關(guān)工具的利弊，作出選擇。但是互聯(lián)網(wǎng)金融時(shí)常處于“野蠻生長”的狀態(tài)，存在許多的監(jiān)管問題，“人才”給予他們提供幫助的同時(shí)，對于他們是一種切實(shí)的監(jiān)管?！叭瞬拧崩米约旱膶I(yè)知識，幫助其所負(fù)責(zé)的企業(yè)對魚龍混雜的平臺進(jìn)行選擇，避免一些問題和隱患的產(chǎn)生。又可以在各個(gè)環(huán)節(jié)對于小企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，確保資金的使用意圖，避免如非法集資、卷款跑路等惡性事件的發(fā)生，進(jìn)而達(dá)到金融秩序和促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展的效果。對于小企業(yè)的融資和發(fā)展既要加強(qiáng)引導(dǎo)也要落實(shí)監(jiān)管，既要鼓勵(lì)創(chuàng)新，也要保證融資等金融活動(dòng)的規(guī)范性、法制性，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

3.3.4 結(jié)合群眾力量，發(fā)動(dòng)民間金融

河道的環(huán)境，與居民生活息息相關(guān)，治理河道，河長的力量非常重要，但是一個(gè)人的努力是不夠的，需要居民積極響應(yīng)，和密切的配合，如果能夠?qū)⒕用竦牧α砍浞职l(fā)揮起來，河道的治理將事半功倍。農(nóng)村的小企業(yè)如果能夠得到有效的發(fā)展，必然帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如果能夠建立起小微型企業(yè)與民間金融之間的規(guī)范、有序?qū)?，對于小企業(yè)的發(fā)展將十分有利。

建立于大工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代金融體系更多地與大企業(yè)的融資需求相契合，與小微型企業(yè)分散化、多樣化的融資需求則存在矛盾，而游離于正規(guī)金融體系之外的民間金融作為對正規(guī)金融約束和缺失的補(bǔ)充和替代，卻能克服小微型企業(yè)諸多的弱質(zhì)條件，并以其方便靈活、簡便快捷、成本低廉、信息對稱等優(yōu)點(diǎn)，與小微型企業(yè)的融資需求有較強(qiáng)的適應(yīng)性。

因此，就像河長制中河長要密切聯(lián)系居民，充分發(fā)揮好居民的力量一樣，小企業(yè)要努力提高自己，并且相關(guān)負(fù)責(zé)人要努力幫助小企業(yè)建立起與民間金融之間規(guī)范、有序的連接，充分利用好巨大的民間金融力量。

民間金融的力量不可小覷，但是目前仍存在有許多的問題，政府方面必須要加大監(jiān)管力度，實(shí)現(xiàn)相關(guān)市場的規(guī)范化，保證其安全性，積極推動(dòng)民間金融走向陽光化和合法化。只有切實(shí)做到了保護(hù)投資者的利益，才能吸引更多的投資者加入。政府可以出臺相關(guān)辦法，對于民間借貸進(jìn)行約束，對于民間借貸機(jī)構(gòu)的申請與審批程序?qū)嵭薪y(tǒng)一管理，對于機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻進(jìn)行限制，需要建立相對完善的民間借貸經(jīng)營者市場退出機(jī)制，明確民間借貸在利率、合同、營業(yè)稅等方面的通行原則，同時(shí)積極推動(dòng)民間借貸市場的信息公開化、定價(jià)合理化、交易集中化和風(fēng)險(xiǎn)分散。為小微型企業(yè)能夠得到民間金融的幫助打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，早日緩解農(nóng)村小企業(yè)融資難、融資貴的問題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

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