建設(shè)中國（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）的財(cái)政支出政策建議

廖國民

[摘 要]習(xí)近平總書記在海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年紀(jì)念大會的講話中宣布中央支持海南島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，并在《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》中明確提出了具體要求和建設(shè)重點(diǎn)。海南如何在有限的財(cái)力下改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)支持和保障自由貿(mào)易區(qū)（港）的建設(shè)是一個亟待研究的問題。本文對海南近10年的財(cái)政支出作了分析，總結(jié)了財(cái)政支出特點(diǎn)，在對標(biāo)海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，結(jié)合新加坡、中國香港、迪拜自由貿(mào)易港的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，就改善財(cái)政支出政策給出了九條建議。

[關(guān)鍵詞]自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）財(cái)政支出政策

[中圖分類號]F812.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

2018年4月13日，習(xí)近平總書記在海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年紀(jì)念大會的講話中宣布中央支持海南島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)。《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提出要圍繞種業(yè)、醫(yī)療、教育、體育、電信、互聯(lián)網(wǎng)、文化、維修、金融、航運(yùn)等重點(diǎn)領(lǐng)域，高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。要不以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為重點(diǎn)，而以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港。具體來看，重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域包括人才培養(yǎng)和引用、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、航空航天、海洋資源開發(fā)、南繁基地等熱帶農(nóng)業(yè)、通訊網(wǎng)絡(luò)、機(jī)場、港口、電網(wǎng)、供汽管網(wǎng)、地下綜合管廊等現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系、南海維權(quán)開發(fā)服務(wù)保障、軍地融合等。重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)必然需要政府財(cái)政重點(diǎn)支持，要不斷優(yōu)化財(cái)政支出政策，把有限的財(cái)力支出在最貼合海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）建設(shè)的需要中。

1 海南財(cái)政收支情況分析

按照時(shí)間序列和數(shù)據(jù)的可獲得性，我們選取了海南省2009-2018年十年財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來全面分析海南省目前的財(cái)政收支情況。

1.1 2009-2018年十年財(cái)政收入情況

按照財(cái)政收入分類原則，為了聚焦重點(diǎn)，我們把財(cái)政分為財(cái)政總收入、全省一般公共預(yù)算總收入和政府性基金收入三個大類，其中全省一般公共預(yù)算總收入僅列出其主要組成部分：地方一般公共預(yù)算收入、上級補(bǔ)助收入和地方政府債券收入。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)情況如表1所示，2009年至2018年，海南省財(cái)政總收入從678.88億元增長到了2895.12億元，同比增長326.45%;全省一般公共預(yù)算總收入從537.37億元增長到了2232.53億元，同比增長315.45%;政府性基金收入從141.51億元增長到了662.59億元，同比增長368.22%。就全省一般公共預(yù)算收入主要組成來看，地方一般公共預(yù)算收入從178.24億元增長到了752.67億元，同比增長了322.27%;上級補(bǔ)助收入從269.96億元增長到了830.54億元，同比增長了207.65%;地方政府債券收入由29億元增長到了323.91億元，同比增長了1016.93%。

可以看出，一方面，海南省這十年間由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政總收入、全省一般公共預(yù)算總收入、地方一般公共預(yù)算收入以及政府性基金收入不管是絕對數(shù)還是增長幅度都是巨大的。但另一方面，也可看出海南省財(cái)政自給能力還嚴(yán)重不足。2018年上級補(bǔ)助收入占全省一般公共預(yù)算總收入減去地方政府債務(wù)收入的比例為43.52%，超過4成財(cái)政收入是中央轉(zhuǎn)移支付給海南省的。地方政府債務(wù)規(guī)模也在不斷增大，2018年地方政府債券收入占全省一般公共預(yù)算總收入的比例達(dá)到了14.51%。同時(shí)，政府性基金收入絕對數(shù)和增長幅度也是巨大的，這對于彌補(bǔ)一般公共財(cái)政預(yù)算收入的不足起到了至關(guān)重要的作用，但海南省的政府性基金收入主要是土地出讓金收入，說明海南自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不夠，房地產(chǎn)業(yè)依賴嚴(yán)重，財(cái)政收入穩(wěn)定性和可持續(xù)性不足?？傮w來看，海南省財(cái)政收入還很有限，需要精打細(xì)算合理安排財(cái)政支出才能更好地支持自由貿(mào)易區(qū)（港）的建設(shè)。

1.2 2009-2018年十年財(cái)政支出情況

海南省統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2009-2018年海南省財(cái)政支出數(shù)額與財(cái)政收入額基本一致，因此，十年間財(cái)政支出不管是增長幅度還是絕對數(shù)同樣是巨大的。對于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，我們分別對公共預(yù)算支出和基金預(yù)算支出情況進(jìn)行分析，然后再總體分析。

1.2.1 公共財(cái)政預(yù)算支出情況

根據(jù)政府收支分類科目，公共財(cái)政預(yù)算支出主要可以分為20類，為了分析方便，我們統(tǒng)計(jì)出這20類支出十年間的支出平均數(shù)進(jìn)行橫向比較，以確定各項(xiàng)支出的占比情況，其支出結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析如表2所示。這十年間支出最多的領(lǐng)域是教育，平均占比14.84%;第二是農(nóng)林水實(shí)務(wù)，平均占比12.70%;第三是社會保障和就業(yè)，平均占比11.89%。排名前三的占比均超過10%。支出占比相對較多的還有公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、交通運(yùn)輸、債券還本付息以及住房保障支出。支出相對較少的領(lǐng)域有外交、糧油物資儲備事務(wù)、科學(xué)技術(shù)、商業(yè)金融等事務(wù)、國土資源氣象等事務(wù)、資源勘探電力信息等事務(wù)、文化體育與傳媒等，支出占比均在3%以下。

1.2.2 政府性基金支出情況

同樣，根據(jù)政府收支分類科目，政府性基金支出主要可以分為11類，同樣取2009-2018年的平均數(shù)，計(jì)算各類支出的占比情況。如表3所示，結(jié)果很明顯，政府性基金收入超過65%用于城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)，將近5%用于交通運(yùn)輸，還有約30%用于其他方面的支出。

1.2.3 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)總體情況

我們把公共財(cái)政支出和政府性基金支出放在一起考慮，總體分析財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)表2和表3統(tǒng)計(jì)，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出遙遙領(lǐng)先，占比達(dá)到了25.75%，其次是教育，占比11.52%，第三是農(nóng)林水事務(wù)，占比9.94%，接下來投入較多的是社會保障和就業(yè)（9.26%）、交通運(yùn)輸（7.11%）、一般公共服務(wù)（6.92%）、醫(yī)療衛(wèi)生（5.50%）、債券還本付息支出（5.96%）和公共安全（4.46%）。

1.2.4 地方財(cái)政用于科教文衛(wèi)和社會保障及就業(yè)的支出

1.2.4.1 科教文衛(wèi)支出。如表4所示，2009-2018年，海南地方財(cái)政用于科教文衛(wèi)的支出逐年增長，從2009年的120.45億元增長到2018年的455.85億元，增長278.45%，但占地方公共財(cái)政預(yù)算支出的比例基本保持在27%。同時(shí)，對教育的支出主要用于普通教育，按照十年平均數(shù)計(jì)算，普通教育投入是職業(yè)教育投入的7.9倍。

1.2.4.2 社會保障及就業(yè)支出。如表5所示，2009-2018年，海南地方財(cái)政用于社會保障和就業(yè)的支出逐年增長，從2009年的79.20億元增長到2018年208.87億元，增長163.74%，占地方公共財(cái)政支出的比例大約維持在12%左右。主要支出項(xiàng)目是財(cái)政對社保基金的補(bǔ)助和行政事業(yè)單位離退休人員的支出。

1.2.4.3 科教文衛(wèi)和社會保障及就業(yè)支出總體情況。根據(jù)上述分析，科教文衛(wèi)和社會保障及就業(yè)支出占公共財(cái)政支出的比例大概維持在49%左右。

2 海南財(cái)政支出的特點(diǎn)

綜合上述分析，目前海南財(cái)政支出存在以下幾個方面的特點(diǎn)：

（1）公共財(cái)政用于維持行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一般公共服務(wù)支出較多，在公共財(cái)政支出中占比達(dá)8.99%，排第四位，和全國平均數(shù)8.94%相當(dāng)，不過對于欠發(fā)展的海南來說，占比偏大。

（2）公共財(cái)政用于教育、就業(yè)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、公共文化體育等基本公共服務(wù)的支出相對較為充足，十年間，科教文衛(wèi)和社會保障及就業(yè)支出占公共財(cái)政支出的比例大概維持在49%左右，人均平均支出約7114.46元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國同期的平均水平37.67%和4016.19元。就教育支出而言，主要投入的是普通教育，對職業(yè)教育投入相對不足。

（3）財(cái)政對城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)投入較多，這對完善海南省城鄉(xiāng)公共設(shè)施和衛(wèi)生環(huán)境起到了積極作用，但占比相對來說都比較大，相對支出結(jié)構(gòu)不均衡。

（4）對節(jié)能環(huán)保、資源勘探、電力、商業(yè)金融、科技信息等自貿(mào)區(qū)建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域支出較少。

3 新加坡、中國香港、迪拜自由貿(mào)易港主要財(cái)政投入情況

新加坡、中國香港、迪拜等地自由貿(mào)易港是國際公認(rèn)相對建設(shè)比較成功的自由貿(mào)易港，我們對上述國家（地區(qū)）主要建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行了分析，以便給海南一些借鑒和啟示。研究發(fā)現(xiàn)，除了法律法規(guī)等制度層面的建設(shè)，人才引進(jìn)和培養(yǎng)、咨詢服務(wù)、無線網(wǎng)絡(luò)、智能電網(wǎng)、數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)、金融網(wǎng)絡(luò)等軟基礎(chǔ)設(shè)施和港口碼頭、道路交通網(wǎng)絡(luò)、機(jī)場、倉儲以及城市配套實(shí)施等硬基礎(chǔ)設(shè)施是這些自由貿(mào)易港成功建設(shè)的基礎(chǔ)。

在人才培養(yǎng)方面，新加坡的做法值得借鑒。為了提高人才素質(zhì)，新加坡在重視普通教育的同時(shí)，更注重職業(yè)教育，政府不斷加大財(cái)政投入力度，建立了專門的職工技術(shù)培訓(xùn)基金，設(shè)置了廠內(nèi)訓(xùn)練、海外培訓(xùn)和聯(lián)合培訓(xùn)等多種培訓(xùn)形式，也對職工培訓(xùn)做出了很多規(guī)定，比如企業(yè)自己出資培訓(xùn)工人，政府為其補(bǔ)貼培訓(xùn)費(fèi)。與此同時(shí)，對國民普及電腦應(yīng)用知識，實(shí)行英語和漢語并行的雙語教學(xué)。

4 財(cái)政支出政策建議

針對海南省財(cái)政支出特點(diǎn)，對標(biāo)海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）建設(shè)重點(diǎn)，結(jié)合新加坡、中國香港、迪拜自由貿(mào)易港的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，建議從以下幾個方面進(jìn)一步優(yōu)化海南省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更有效地支持海南自由貿(mào)易區(qū)（港）建設(shè)。

（1）進(jìn)一步控制壓縮行政管理經(jīng)費(fèi)支出，行政事業(yè)單位要厲行節(jié)約，堅(jiān)持過“緊日子”，強(qiáng)化“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，嚴(yán)格控制和壓縮一般性支出。壓減資金用于生態(tài)文明建設(shè)、償還債務(wù)以及重點(diǎn)項(xiàng)目支出。

（2）保持并進(jìn)一步加大對教育、就業(yè)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障和公共文化體育等基本公共服務(wù)的支出力度，為建設(shè)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)提供財(cái)力保障。

（3）在大力引進(jìn)高端人才的同時(shí)，要加大對各高職、中職等職業(yè)教育的投入力度，提升現(xiàn)代職業(yè)教育水平，以適應(yīng)自由貿(mào)易港建設(shè)對高素質(zhì)一線操作工和服務(wù)人員的需要。

（4）安排重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)資金，保障海南熱帶雨林公園建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)移民搬遷項(xiàng)目、森林生態(tài)保護(hù)工程項(xiàng)目、節(jié)能減排項(xiàng)目以及土壤污染治理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)資金需要。

（5）統(tǒng)籌各項(xiàng)財(cái)政資金保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)重大改革事項(xiàng)資金需要。聚焦南繁育種、深?？萍肌⒑教炜萍嫉阮I(lǐng)域，重點(diǎn)支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展。

（6）加強(qiáng)對政府性債務(wù)管理，妥善安排財(cái)力化解政府存量債務(wù)。嚴(yán)格遏制政府隱性債務(wù)增量，督促部門和市縣落實(shí)存量政府隱性債務(wù)化解計(jì)劃，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（7）創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式，發(fā)揮財(cái)政產(chǎn)業(yè)投資資金的杠桿效應(yīng)，拓寬實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資渠道。

（8）政府性基金收入在政策允許的范圍內(nèi)，建議可以調(diào)出一定的資金用于公共財(cái)政支出，補(bǔ)充海南省公共財(cái)政財(cái)力不足問題。

（9）落實(shí)財(cái)政支出全面績效管理，所有預(yù)算部門都設(shè)置部門整體績效目標(biāo)，所有專項(xiàng)資金都設(shè)定績效目標(biāo)，加強(qiáng)對財(cái)政資金支出績效考核，使有限的財(cái)政資金用在最為急需的事務(wù)上，提高資金使用效益。

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