內(nèi)向性發(fā)展：理解地方經(jīng)濟增長的新視角

張彬 熊萬勝

摘?要：中國改革開放以來的經(jīng)濟奇跡與地方政府（包括基層政權(quán)組織）的作用密不可分，但如何解釋這種作用的發(fā)揮機制卻是眾說紛紜，當前存在兩種主流的解釋視角：“為增長而競爭”的視角認為地方經(jīng)濟增長是財政分權(quán)體制下地方政府間橫向競爭的結(jié)果;“為自主而發(fā)展”的視角則認為是各層級地方政府圍繞地方自主性進行縱向博弈的結(jié)果。在這兩種視角下，發(fā)展動力與治理需求之間的關(guān)系并不緊密?！皟?nèi)向性發(fā)展”的視角強調(diào)地方政府發(fā)展經(jīng)濟的核心動力是為了解決本轄區(qū)行政或社會系統(tǒng)內(nèi)部的問題，特別是實現(xiàn)地方治理中保穩(wěn)定、保工資、保運轉(zhuǎn)和保民生等基本目標。在這種視角之下，地方經(jīng)濟發(fā)展可以理解成是實現(xiàn)地方治理整體目標的一個手段，內(nèi)斂與發(fā)展并不矛盾。

關(guān)鍵詞：內(nèi)向性發(fā)展;為治理而增長;為增長而競爭;地方自主性

中圖分類號：F127;C916?文獻標識碼：A?文章編號：0257-5833（2019）01-0088-14

中國改革開放以來的經(jīng)濟奇跡與地方政府（廣義上包括了基層政權(quán)組織）的作用是分不開的，這是各界的共識。但如何解釋這種作用的發(fā)揮機制卻是眾說紛紜，這些觀點中的核心部分可以歸納為兩種視角：第一，“為增長而競爭”的視角，強調(diào)在財政分權(quán)的體制環(huán)境中，眾多政府之間的橫向競爭極大地激發(fā)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的動力。①第二種視角可以名之為“為自主而發(fā)展”，它基于這樣一個事實：在一個權(quán)力高度集中的體制中，下級政府也處于和上級乃至中央政府的縱向關(guān)系中，這種縱向關(guān)系本身主要是權(quán)力性而非權(quán)利性的，即政府間縱向關(guān)系中存在著很大的可供討價還價的博弈空間林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第21頁;謝慶奎：《中國政府的府際關(guān)系研究》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2001年第1期。，這就為地方政府預(yù)留了自主性空間。這種地方自主性的核心內(nèi)涵是地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)在干部系統(tǒng)中的地位和當?shù)卣谡w系中的地位。地方自主性的概念可參見沈德理《非均衡格局中的地方自主性：對海南經(jīng)濟特區(qū)（1998-2002年）發(fā)展的實證研究》， 華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2002年;何顯明《市場化進程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第6期。在一種“有為才能有位”的邏輯下，地方政府為了建構(gòu)自身的自主性空間，將做強做大地方經(jīng)濟作為鞏固自身地位的手段。熊萬勝：《基層自主性何以可能——關(guān)于鄉(xiāng)村集體企業(yè)興衰現(xiàn)象的制度分析》，《社會學(xué)研究》2010年第3期;潘同人：《“自貿(mào)區(qū)”改革中的地方自主性擴張研究》，《中國特色社會主義研究》2015年第6期。這兩種理解視角突出了地方政府積極展開對外競爭的形象，但事實卻未必盡然。既有的解釋突出了地方政府間的關(guān)系，忽視了“地方”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，尤其是忽視了地方政府和轄區(qū)社會系統(tǒng)之間的互動關(guān)系，這是一個不足。如果我們從地方政府和轄區(qū)社會系統(tǒng)的關(guān)系來理解發(fā)展，就會觸及到另一個對于地方來說具有根本性意義的問題：治理和發(fā)展的關(guān)系是什么？地方政府對于轄區(qū)社會系統(tǒng)的承諾不僅僅是發(fā)展經(jīng)濟，也包括了治理一方。治理目標對于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人來說，其意義不應(yīng)該是次于發(fā)展目標的，發(fā)展是硬道理，但穩(wěn)定是壓倒一切的。那么，發(fā)展經(jīng)濟的動力與地方治理的目標之間是什么關(guān)系，是地方治理服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，還是經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)于地方治理？

對此，本文基于政府內(nèi)部治理與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系提出了內(nèi)向性發(fā)展的視角。該視角認為在政府間的競爭關(guān)系之外，一定還存在著更為基本的原初性的經(jīng)濟發(fā)展動力，也就是地方政府“治理一方”的責任。這種動力從傳統(tǒng)社會延續(xù)到現(xiàn)在，并將走向未來。本文希望通過一個經(jīng)濟發(fā)展水平一般的縣——山東省L縣的縣域經(jīng)濟尤其是財政的發(fā)展史來揭示這種最原初的動力。一般認為，財政收入的豐富程度是衡量一個區(qū)域的治理能力的主要指標，因此本文主要從縣級財政保障能力的變化來衡量該縣黨委政府所承受的治理壓力。

一、內(nèi)向性發(fā)展：從地方社會內(nèi)部確立發(fā)展的動力之源

地方政府具有發(fā)展經(jīng)濟的職責和能力，這并非中國所特有，但中國的各級政府均采取了一種政經(jīng)合一體制來實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展，這是具有中國特色的。無論是企業(yè)所有制改革之前政府直接創(chuàng)辦和經(jīng)營企業(yè)，還是企業(yè)所有制改革后政府開始經(jīng)營開發(fā)區(qū)和城市，中國政府的政經(jīng)合一體制無疑都在其中發(fā)揮著主導(dǎo)性的功能。我們該如何理解這種特殊的發(fā)展體制呢？“為增長而競爭”的解釋框架有這樣一種傾向：把這種政經(jīng)合一體制看成了一種“實體”，以至于將地方政府看成了“公司”或者“廠商”O(jiān)i Jean，“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China”， ?World Politics ?45（1），1992，pp.99-126;Peng Yusheng，“Chinese Villages and Townships as Industrial Coporations：Ownership，Governance，Competition”，?American Journal of Sociology??106（5），2001，pp.1338-1370;Walder Andrew G.，“Local Governments as Industrial Firms：An Organizational Analysis of Chinas Transitional Economy”，?American Journal of Sociology??101（2），1995，pp.263-301.。這無疑是過于極端了?！盀樽灾鞫l(fā)展”的解釋框架批判了這種極端的立場，回歸地方政府的政府屬性，將發(fā)展經(jīng)濟理解成是地方政府創(chuàng)造地方自主性的一種手段，而不是本性。然而，通過縱向的討價還價創(chuàng)造出地方自主性真的就是“目的”本身嗎？實際上，這很可能也只是外來觀察者的另一種執(zhí)念。那么，一種可以平衡理論美感與經(jīng)驗復(fù)雜性的地方政府行為的理想化“目的”到底是什么？

（一）舊框架與新經(jīng)驗之間的矛盾

地方政經(jīng)合一體制的收縮和瓦解早就開始了。社隊企業(yè)時期的隊辦企業(yè)在農(nóng)村改革以后就萎縮，大隊或者村范圍內(nèi)的企業(yè)主要是村辦企業(yè)或者私營企業(yè);繼而，在市場經(jīng)濟的競爭中，集體企業(yè)紛紛改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級政府通過創(chuàng)辦工業(yè)區(qū)來發(fā)展經(jīng)濟;然后縣級政府又將縣域內(nèi)的工業(yè)區(qū)進行統(tǒng)一管理，房地產(chǎn)業(yè)又在城關(guān)鎮(zhèn)率先發(fā)展，樹立了工業(yè)區(qū)經(jīng)濟在縣域經(jīng)濟體系中的壟斷地位;現(xiàn)在的趨勢是縣域經(jīng)濟也在萎縮，地級市乃至更高層次的地方政府逐漸成為地方經(jīng)濟主要推手;通過高度集中的財權(quán)，中央政府也增強了影響地方經(jīng)濟發(fā)展的能力。地方政府，尤其是縣級及以下層級的地方政府被要求轉(zhuǎn)變政府職能，投入更多的精力到社會治理中。這就形成了一種經(jīng)濟發(fā)展權(quán)向上收縮，社會治理權(quán)責下沉的全國性態(tài)勢，發(fā)展和治理的權(quán)責出現(xiàn)了分離。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起曾經(jīng)是中國農(nóng)村經(jīng)濟最大的亮點，現(xiàn)在，在國家的政策導(dǎo)向中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府職能被要求轉(zhuǎn)向“三公”——公共管理、公共安全和公共服務(wù)，治理導(dǎo)向正在取代發(fā)展導(dǎo)向。2017年2月， 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進一步進行了明確界定， 并強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)職能。由中共中央、國務(wù)院于2017年6月12日印發(fā)并實施的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》則強化了基層政府的治理職能。即使是更高層次的地方政府也在被要求淡化GDP中心主義。中組部出臺的“四不”規(guī)定極大地降低了GDP的考核權(quán)重。2013年12月6日，中組部印發(fā)《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》明確提出了弱化GDP考核指標的“四不”規(guī)定：不能僅僅把 GDP作為考核政績的主要指標;不能搞地區(qū)GDP排名;中央有關(guān)部門不能單純以GDP衡量各省份發(fā)展成效;地方各級黨委政府不能簡單以 GDP評定下一級領(lǐng)導(dǎo)干部的政績和考核等次。比如，山東省對所屬地方政府的千分制考核中，GDP指標的權(quán)重由60分降為25分，城鎮(zhèn)化質(zhì)量、糧食產(chǎn)量、教育、醫(yī)療等關(guān)乎民生的考核指標權(quán)重顯著增加。舊的解釋框架依賴于地方政經(jīng)合一體制的完整性，依賴于地方政府直接經(jīng)營地方資源和直接推動企業(yè)發(fā)展的能力，它對于上世紀的發(fā)展經(jīng)驗有著比較好的解釋能力，隨著地方政經(jīng)合一體制的收縮和瓦解，既有框架的解釋效力下降，很有必要形成新的解釋框架。

如果說發(fā)展經(jīng)濟不是中國地方政府的本性，那么，創(chuàng)造相對于上級控制的地方自主性是否就是一種本性呢？從常理出發(fā)，地方社會共同體具有追求自主的傾向，在西方政治體制中，它體現(xiàn)為自治權(quán)，并被納入憲政體制中。在中國的中央集權(quán)體制中，并不存在這種作為憲政體制的地方治權(quán)。因此，在學(xué)者中有一種尋找地方自治權(quán)的功能替代品的努力，這是“地方自主性”這個概念的一個使命。然而，在一個存在了兩千年的大一統(tǒng)的中央集權(quán)體制中，中央國家已經(jīng)發(fā)展出了極為成熟的對付這種獨立自主傾向的體制機制。更何況，即使是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的主官都必須異地任職，且平均任期只有兩年左右我國地方官員任期制的執(zhí)行率不到1%，部分地區(qū)縣級干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的實際平均任期僅為2年。具體參見《我國干部任期制執(zhí)行率低 調(diào)動頻繁導(dǎo)致失靈》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/3175176.html，2005-02-07。，追求地方自主性真的會成為地方主官的重要考量嗎？進而言之，發(fā)展經(jīng)濟的成效與這種追求之間又有什么關(guān)系？從常理出發(fā)，地方自主性、發(fā)展經(jīng)濟的成效與官員升遷三者之間如果是正相關(guān)的關(guān)系，那么，“地方主官為了提升地方自主性努力發(fā)展經(jīng)濟”，這種假設(shè)才可能成立，這種行為也才是可以持續(xù)的，但實際未必如此。

官員“晉升錦標賽理論”就討論了這個問題周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》，2007年第7期;喬坤元：《我國官員晉升錦標賽機制：理論與證據(jù)》，《經(jīng)濟科學(xué)》，2013年第1期。，有研究表明職位升遷與地方經(jīng)濟績效顯著關(guān)聯(lián)。確實，官員晉升錦標賽作為隱藏在政治體制之下的一種潛在機制，會在一段時間內(nèi)主導(dǎo)整個政治系統(tǒng)的運作。但如果將錦標賽理論直接用于官員晉升問題不僅將該問題簡單化了，也忽視了政治系統(tǒng)本身的復(fù)雜性;因為官員晉升不僅僅是一個晉升的標準問題，更關(guān)系到整個政治體制的理念、特點和時勢。周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學(xué)研究》2009年第3期。另外，影響官員晉升的因素除了經(jīng)濟指標以外，還與關(guān)系、政策照顧（如學(xué)歷、民族等）等因素有關(guān)，因此“晉升錦標賽”也可以是“晉升資格賽”。楊其靜、鄭楠：《地方領(lǐng)導(dǎo)晉升競爭是標尺賽、錦標賽還是資格賽》，《世界經(jīng)濟》2013年第12期。最為關(guān)鍵的是，支撐“晉升錦標賽”的官員晉升與經(jīng)濟績效之間的關(guān)聯(lián)性本身也備受質(zhì)疑。有研究表明官員升遷與經(jīng)濟績效之間并沒有顯著的關(guān)聯(lián)性，比如陶然、蘇福兵等：《經(jīng)濟增長能夠帶來晉升嗎？ ——對晉升錦標競賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級實證重估》，《管理世界》2010年第12期;陳潭、劉興云：《錦標賽體制、晉升博弈與地方劇場政治》，《公共管理學(xué)報》2011年第2期;姚洋、張牧揚：《官員績效與晉升錦標賽》，《經(jīng)濟研究》2013年第1期。如果發(fā)展經(jīng)濟的成效不一定能夠帶來晉升，擴張本地的地方自主性的努力與升遷的關(guān)系就更加難以成立了。因此，即使這種追求自主性的傾向確實存在，也不應(yīng)該被看成主要因素。

近年來一度出現(xiàn)的官員“怠政”或者“懶政”的現(xiàn)象也對舊的解釋框架形成了檢驗。在新一代領(lǐng)導(dǎo)集體強力反腐的過程中，黨內(nèi)政治生活強化，政府過程加速制度化，官員通過發(fā)展經(jīng)濟來升官發(fā)財?shù)拈T徑變窄，在這個過程中出現(xiàn)了“怠政”或“懶政”的現(xiàn)象邵景均：《堅決整治為官不為、懶政怠政》，《中國行政管理》2015年第4期。這與“為增長而競爭”的解釋框架是吻合的，這個框架內(nèi)在地承認官員都是經(jīng)濟人，發(fā)展經(jīng)濟的目的是為了自利，既然難以自利，所以就懈怠了。但是人們很快就發(fā)現(xiàn)，也許普通干部是懈怠了，但沒有證據(jù)表明主要領(lǐng)導(dǎo)干部也懈怠了。事實上，在空前繁復(fù)的紀律控制下，地方政府依然在努力地發(fā)展地方經(jīng)濟，依然在努力地完善社會治理。這種現(xiàn)象對于“為自主而發(fā)展”的解釋框架也是一個挑戰(zhàn)，因為，正在強化的紀律控制顯然是嚴重地削弱了地方政府、各個部門以及大小干部的自主性空間。

總之，經(jīng)濟發(fā)展的績效既不一定帶來升官發(fā)財，也不一定帶來地方自主性，發(fā)展地方經(jīng)濟就好像是地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的一種“剛性需求”或者“天然使命”，是無條件地必須要做的事情。在很大程度上，我們其實無需為它另找動機。真正有意義的問題是，這種“剛性需求”到底是什么？

（二）地方發(fā)展目標的內(nèi)向性

事實上，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的“剛性需求”只能是維持地方行政系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)以及地方社會系統(tǒng)的基本秩序，或者說是“治理一方”。治理一方的主要內(nèi)涵與我國縣級財力保障機制的保障目標是基本一致的，這個目標曾經(jīng)是“保工資、保運轉(zhuǎn)”具體參見財預(yù)〔2015〕5號《財政部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見>的通知》。，2013年后轉(zhuǎn)變成“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”具體參見國辦發(fā)〔2013〕112號《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于調(diào)整和完善縣級基本財力保障機制意見的通知》。此外，在問責制度越來越強化的今天，“保穩(wěn)定”和“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”這“四?！币黄饦?gòu)成了地方政府和地方領(lǐng)導(dǎo)的四項“剛性需求”。這些必須要“?！钡哪繕瞬攀堑胤秸捌漕I(lǐng)導(dǎo)干部真正意義上的“剛性需求”。為了滿足這些剛性需求，地方政府廣泛地創(chuàng)造財源——包括推動本地經(jīng)濟發(fā)展——成為必要的手段。由于這些剛性需求所要解決的問題都出自地方行政系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的內(nèi)部，因此，這樣一種發(fā)展觀也可以稱為“內(nèi)向性發(fā)展”。

之所以把這種必保的“剛性需求”建構(gòu)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟的首要動力，一個重要的經(jīng)驗依據(jù)是，中國的縣鄉(xiāng)級的地方政府普遍面臨著巨大的財政壓力，以至于中央政府不得不建立縣級基本財力保障機制來緩解這一壓力。從依靠縣級基本財力保障機制的縣級區(qū)劃數(shù)量上來看，以2017年中國經(jīng)濟排名第一的廣東省為例，全省縣級區(qū)劃（包括地級市轄區(qū)、縣、縣級市和自治縣）121個，依靠縣級基本財力保障機制的縣級區(qū)劃數(shù)量竟多達87個。數(shù)據(jù)來源于《2017年中國統(tǒng)計年鑒》和廣東省《2017年縣級基本財力保障機制獎補資金情況表》。這就意味著廣東71.9%的縣級區(qū)劃的基本財政支出都無法自給。從財政自給程度上來看，2009年縣級基本財力保障機制實施時，全國共有819個基本財力缺口縣，2009年這些縣的平均財政自給率僅為24.7%，其中四川省巴中市巴州區(qū)的財政自給率不足10%。數(shù)據(jù)來源于2012年8月29日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議上，時任財政部長謝旭人向全國人民代表大會常務(wù)委員會所做的《國務(wù)院關(guān)于縣級基本財力保障機制運行情況的報告》。隨著縣域經(jīng)濟的增長乏力，依靠縣級基本財力保障機制的縣級區(qū)劃數(shù)量可能還會增加;與此同時，國家各項民生政策的出臺，民生支出壓力加大，部分經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)的財政自給率可能還會持續(xù)下降。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力保障能力在稅費改革以后衰減得更加嚴重，隨著鎮(zhèn)財縣管和發(fā)展權(quán)的上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政經(jīng)合一體制的瓦解更為普遍?！伴_門七件事”看似很基本，但對于所有的中國縣鄉(xiāng)政府來說，這都是頭等大事，在欠發(fā)達地區(qū)尤其如此，堪稱是地方發(fā)展的“初心”。其實，在社隊企業(yè)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的初期，創(chuàng)辦者的主要動機也就是解決剩余勞動力的就業(yè)以及人民基本生活來源問題。費孝通：《費孝通論小城鎮(zhèn)建設(shè)》，群言出版社2000年版，第101頁。隨著經(jīng)濟規(guī)模的擴大，地方間競爭的激烈，地方精英的動力機制有所改變，不過這些剛性需求并沒有消失。在稅費改革以后，滿足剛性需求的困難顯得更加突出，以至于需要上級政府提供幫助。

這種“剛性需求”還有另外一個特點，它是地方群眾、地方領(lǐng)導(dǎo)和上級政府三方都能接受的目標，因此具有一種適應(yīng)未來社會變遷的穩(wěn)定性。在中央集權(quán)體制下，一種可以持續(xù)存在的目標必須是上上下下都能接受的，最好也是周邊地區(qū)能接受的，它指向和諧而不是競爭。相比較而言，“為增長而競爭”的框架假定基層和地方干部都是自利的經(jīng)濟人，發(fā)展經(jīng)濟有助于他們升官發(fā)財，只不過剛好也有助于宏觀經(jīng)濟的發(fā)展，但是這種動機必然地和人民群眾的利益發(fā)生沖突?！盀樽灾鞫l(fā)展”的框架相信追求地方的自主性是地方政府負責人的目標，由于這種追求需要通過發(fā)展經(jīng)濟來實現(xiàn)，而發(fā)展經(jīng)濟是上級政府所樂于看到的，因此上下目標達成了一致。但實際上，地方自主性是地方社會中當?shù)鼐⒑痛蟊娝Ｍ?，卻不一定是外調(diào)來的“流官”們所在意的。

我們從決策層對于社會主要矛盾的表述中也可以發(fā)現(xiàn)中國的整體發(fā)展動力的內(nèi)向性，在中國共產(chǎn)黨的十九大以前和此后，對于社會主義主要矛盾的表述都是對于社會內(nèi)部矛盾的表述。為了解決這樣的主要矛盾，必須推動包括經(jīng)濟發(fā)展在內(nèi)的社會發(fā)展。因此，經(jīng)濟發(fā)展可以被看成是國家治理或者地方治理的一種方式。

這種強調(diào)發(fā)展目標內(nèi)向性的視角本質(zhì)上是強調(diào)治理導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向之間具有相容性。所謂保穩(wěn)定、保工資、保運轉(zhuǎn)和保民生，其實就是實現(xiàn)地方治理的基本目標。思考治理導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向的關(guān)系，需要在宏觀的“治國理政”或者“治理一方”的意義來理解治理，而不能在狹義的僅僅屬于上層建筑構(gòu)造的“社會治理”或者西方的“善治”的意義上來理解治理王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》2018年第2期。宏觀的治理本質(zhì)上是政府的國家自主性的體現(xiàn)，是國家或者地方國家超越利益集團的利益實現(xiàn)整體目標的能力和實踐。如果在這個意義上來理解治理，那么就更容易看到治理和發(fā)展之間的相容性。實際上，“發(fā)展型政府”理論的提出也是為了理解這種東方式的社會發(fā)展現(xiàn)象。李超：《發(fā)展型國家理論研究的回溯與反思——基于發(fā)展型國家理論變遷的解釋性反思》，《公共管理評論》2012年第1期。西方學(xué)者面對東亞國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)象時，看到了政府對經(jīng)濟發(fā)展過程的有效介入，這種介入并不是掠奪之手，而是扶助之手。[美]羅伯特·韋德：《駕馭市場：經(jīng)濟理論和東亞工業(yè)化中政府的作用》，呂行建等譯，企業(yè)管理出版社1994 年版，第6頁。在特定的儒家責任倫理中，幫助人民安居樂業(yè)是國家的天然責任。

為了說明這種新的地方發(fā)展觀，本文選擇了一個經(jīng)濟實力處于中等水平的縣——L縣為個案，研究了該縣的經(jīng)濟和財政發(fā)展史。我們希望展示這樣一個邏輯鏈條：本地行政系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的基本需求不斷上升，同時財政體制也發(fā)生了不利于地方政府的轉(zhuǎn)變，對于地方財政保障能力形成了持續(xù)的壓力，窮則思變，為了提升財政保障能力，地方政府不斷地創(chuàng)新手段推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。與此同時，該縣主要官員的升遷去向卻和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的表現(xiàn)并無關(guān)聯(lián)。

L縣位于山東省南部，面積1010平方公里，人口64萬。改革開放以來，L縣從一個農(nóng)業(yè)大縣發(fā)展成為一個工業(yè)強縣;從全市GDP排名倒數(shù)第一的省級貧困縣，發(fā)展到如今全市綜合實力排名第二的實力強縣。其經(jīng)濟發(fā)展歷程可以說是整個中國經(jīng)濟發(fā)展歷程的一個縮影。然而，隨著自身行政系統(tǒng)和社會系統(tǒng)基本需求的不斷提升，經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟增速排名的逐漸提升并不意味著這些基本需求就能得到持續(xù)的保障。事實上，這些基本需求得到保障的根本在于自身的財政保障能力，而這種能力是可以通過本級財政收入占財政總支出的比重來得以量化的。如圖1所示，從L縣自身的財政保障能力變化情況來看，L縣的財政保障能力在1978年、1984年、1993年、2001年和2013年以后分別出現(xiàn)不同程度的下滑。財政保障能力的下滑必然難以保障自身行政系統(tǒng)和社會系統(tǒng)基本需求，從而形成縣域治理困境。這不僅是縣級財力基本保障機制產(chǎn)生的重要原因，更是L縣努力發(fā)展經(jīng)濟的重要動力。這種動力表現(xiàn)為1980年、1986年、1994年和2010年以后出現(xiàn)的財政保障能力的不斷上升。因此，為了更清晰地描述治理與發(fā)展的關(guān)系，本文將L縣財政保障能力的變化劃分為以下五個階段：1978-1984年、1984-1993年、1993-2001年、2001-2013年和2013-2017年。從財政體制的角度來看，前兩個階段基本發(fā)生在財政包干時期，而后三個階段基本發(fā)生在分稅制時期。因此，下文將從這兩個時期對上述五個階段分別展開論述。

二、財政包干時期L縣的治理壓力與發(fā)展對策

（一）1978-1984年L縣“討飯財政”下的工業(yè)農(nóng)業(yè)共同發(fā)展

1.1978-1980年“討飯財政”的形成

改革開放之初，L縣實行“收支掛鉤，增收分成”的財政體制：收支掛鉤意味著地方財政如果完不成收入任務(wù)，就要壓縮地方財政開支;增收分成意味著地方財政收入較上年度增長的部分，要按照國家核定的比例提取地方分成收入。這是一個壓力與動力并存的財政體制，一旦財政收不抵支政府便會陷入治理危機。

如表1所示，L縣財政收入的主體是工商稅收入，也就是說企業(yè)的發(fā)展對L縣財政至關(guān)重要。然而，L縣在改革開放之初幾乎無暇顧及企業(yè)的發(fā)展，其更多的精力是在解決政治問題和農(nóng)業(yè)問題。直到十一屆三中全會精神傳達到L縣以后，L縣才陸續(xù)建立了麻紡廠、家用電器廠和縣食品廠等企業(yè)。另外，從企業(yè)的管理體制來看，此時L縣的企業(yè)實行計劃管理體制，企業(yè)負責人由黨委、政府任命，企業(yè)所需原材料以及生產(chǎn)的產(chǎn)品均由國家統(tǒng)一調(diào)配，產(chǎn)銷全部按計劃施行。在企業(yè)計劃管理體制下，企業(yè)越多、規(guī)模越大其虧損的可能性和虧損額度也就越大。在政企合一體制下，企業(yè)的虧損會直接影響到財政收支。這是1979年和1982年企業(yè)收入出現(xiàn)負值以及1980年L縣工商稅收入銳減的重要原因。當然，這也導(dǎo)致了1978年至1980年L縣財政保障能力的持續(xù)下降。

財政保障能力的下降給L縣帶來嚴重的治理壓力。從L縣這三年的財政支出結(jié)構(gòu)來看，科教文衛(wèi)事業(yè)、政府人員工資和政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)等經(jīng)常性支出占本級財政收入比重分別為86%、111.8%和261%。這就意味著，L縣在1978年還能勉強維持的“吃飯財政”，在1979年和1980年則干脆淪為“討飯財政”。由于預(yù)算軟約束的存在，L縣政府人員工資和政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)及科教文衛(wèi)事業(yè)等支出均只能依靠上級財政補助。然而，在定收定支的約束下，即便得到了上級財政補助，其財政支出也在一定程度上被壓縮了，行政系統(tǒng)自身依然面臨著巨大的財政支出壓力。比如，1980年盡管L縣財政支出中教育支出較上年有大幅增加，但是教育經(jīng)費依然需要社會集資57.8萬元。而這三年里社會系統(tǒng)中最主要的社會保障支出則更是捉襟見肘，其支出比重從1978年的12.7%分別下降到1979年的7.4%和1980年的6.6%。顯然，在財政保障能力下降的過程中，無論是行政系統(tǒng)還是社會系統(tǒng)，其基本需求都被限制了，而這極易引發(fā)治理壓力。比如，1980年L縣的學(xué)校存在大量“黑屋子、土臺子和危房子”現(xiàn)象，更有甚者個別班級都無教室可用，學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境簡陋并時刻處于安全風(fēng)險中，但是財政卻拿不出錢來改造和新建學(xué)校的硬件設(shè)施。

2.倒逼出來的發(fā)展對策：工業(yè)和農(nóng)業(yè)共同發(fā)展

1980年，國家財政體制由過去的“一灶吃飯”調(diào)整為“分灶吃飯”。這極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性，從而使得地方財政收入大幅上漲。L縣于1980年開始實行“劃分收支，分級包干”的財政體制，1982年調(diào)整為“總額分成，分級包干”，1986年又調(diào)整為“收入全留、定額補助”。財政體制的調(diào)整和政治問題的基本解決隨著全縣立案處理的1717起黨員、干部案件得到糾正，自1978年就開始解決的政治遺留問題到1981年5月就基本解決結(jié)束了。，使得L縣有足夠的財政增收動力和工作精力在此后幾年間將工作的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟發(fā)展上來，以緩解上述治理壓力。此時，L縣采取了工業(yè)和農(nóng)業(yè)共同發(fā)展的策略。

在工業(yè)方面，L縣首先將工業(yè)發(fā)展的重點放在公有制企業(yè)數(shù)量的增加和企業(yè)產(chǎn)值的增長上。1980年至1984年間，大量公有制企業(yè)相繼成立，L縣擁有的全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)數(shù)量和年產(chǎn)值分別從1978年的110家和2142萬元，增加到1985年的142家和7889萬元;其次，L縣從人均利稅收入和全員勞動生產(chǎn)率兩個方面促進工業(yè)經(jīng)濟效益的增長。通過各項生產(chǎn)消耗的降低和職工生產(chǎn)積極性的提高L縣1985年全員勞動生產(chǎn)率為16412元/人，比1982年增長了1倍，人均利稅達1094元，是1980年的1.3倍。另外，L縣還積極推進工業(yè)技術(shù)研發(fā)和工業(yè)生產(chǎn)的機械化規(guī)模。比如L縣研制生產(chǎn)了“泰山12方向機”和4ZJQ車用渦輪增壓器;L縣動力機械總能力從1980年的12140千瓦增加到1985年的25424千瓦。這些措施使得企業(yè)利稅對財政收入的貢獻也逐漸增加。1985年，L縣全民所有制企業(yè)、縣營集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分別上繳利稅647.47萬元、49萬元和115萬元。這些利稅總額幾乎相當于L縣1985年本級財政收入的規(guī)模。

在農(nóng)業(yè)方面，L縣首先通過探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式來提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和勞動效率。從1979年少數(shù)社隊試行到1982年全縣普遍實行的以“大包干”為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，改變了以前生產(chǎn)隊里干活“大呼隆”、“出工一窩蜂”的局面，提高了農(nóng)民勞動積極性和勞動效率。其次，L縣還采取措施“科學(xué)種田”以提高農(nóng)業(yè)效率。一方面，指導(dǎo)農(nóng)民正確使用地膜、化肥和農(nóng)藥等新農(nóng)資;另一方面積極推廣以“豐產(chǎn)溝”“豐產(chǎn)溝”是L縣當?shù)厝说耐ㄋ捉蟹?，實際上是由山西省水土保持研究所科技人員發(fā)明創(chuàng)造的蓄水聚肥改土耕作法。為代表的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新技術(shù)。另外，L縣于1982年提出“糧食為主，多種經(jīng)營”的發(fā)展策略，畜牧業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)在此以后均得到了快速發(fā)展。如表1 所示，這些措施使得L縣1981年的農(nóng)業(yè)稅大幅增長。

除此以外，L縣還對其這幾年的行政系統(tǒng)和社會系統(tǒng)基本需求的增長進行了控制，財政支出規(guī)模在1300萬左右的徘徊證實了這一點（如表1所示）。盡管上述措施使得L縣的財政保障能力從1981年至1984年間顯著提高（如圖1所示），但是L縣財政始終處于“吃飯財政”和“討飯財政”的邊緣（L縣的經(jīng)常性支出占本級財政收入的比重始終在100%上下波動），并且一旦被控制的需求得到釋放，新的治理壓力就會顯現(xiàn)。

（二）1984-1993年從省級貧困縣到重點發(fā)展工業(yè)

隨著公有制工業(yè)企業(yè)數(shù)量的增長，指令性計劃經(jīng)濟管理體制嚴重限制了L縣企業(yè)效率的提升和企業(yè)規(guī)模的增長。其結(jié)果是L縣財政收入的增速受限，難以滿足財政支出的需要。1985年和1986年的本級財政收入分別同比增長25.4%和9.4%，而財政總支出則分別同比增長31.3%和60.2%。L縣行政系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的基本需求在受限多年后開始逐漸釋放的結(jié)果是1985年和1986年L縣的財政保障能力再次受挫，原本徘徊在“吃飯財政”和“討飯財政”邊緣的L縣財政于1986年再次淪為“討飯財政”（經(jīng)常性支出占本級財政收入的比重達127.3%），并且L縣被山東省列為全省14個貧困縣之一。隨著自身行政系統(tǒng)和社會系統(tǒng)基本需求的上漲，L縣的治理壓力陡增。以教育為例，隨著學(xué)生規(guī)模的增長，L縣的教室和學(xué)校嚴重不足，但是縣財政卻無錢修建，而只能依靠社會集資來解決。1985年由社會集資用于修建新教學(xué)樓和新學(xué)校的資金達446萬元，甚至都超過了財政撥付的教育經(jīng)費430.6萬元。

為了脫貧并實現(xiàn)縣域治理，L縣一方面積極推動社會經(jīng)濟管理體制由指令性計劃向指導(dǎo)性計劃和市場調(diào)節(jié)方向轉(zhuǎn)變。1984年以前，L縣社會和經(jīng)濟發(fā)展均實行計劃管理體制。隨著1984年山東省政府《關(guān)于改革計劃體制的若干暫行規(guī)定》的下發(fā)，計劃管理體制逐漸向宏觀調(diào)控、微觀放開、壓縮指令性計劃、擴大指導(dǎo)性計劃和市場調(diào)節(jié)方向轉(zhuǎn)變。另一方面，L縣于1986年積極調(diào)整發(fā)展思路，摒棄了此前工業(yè)、農(nóng)業(yè)共同發(fā)展的路徑，提出“工業(yè)農(nóng)業(yè)一齊抓，重點抓工業(yè)，抓好工業(yè)促農(nóng)業(yè)”的發(fā)展思路。

在工業(yè)發(fā)展方面，L縣繼續(xù)推進工業(yè)企業(yè)數(shù)量和規(guī)模的增長。1986-1993年間，羽絨廠、火電廠和拖拉機廠等一大批企業(yè)相繼建成投產(chǎn)?，F(xiàn)有工業(yè)的規(guī)模也在不斷擴大，比如酒廠的年生產(chǎn)能力擴大到2萬噸。與此同時，L縣還積極推行企業(yè)管理體制變革，以增強企業(yè)發(fā)展活力。1987年，L縣開始推行以企業(yè)利潤為指標的企業(yè)承包責任制和廠長（經(jīng)理）負責制，極大增強了企業(yè)的發(fā)展活力。另外，L縣還積極通過職工素質(zhì)和企業(yè)管理質(zhì)量的提升尋求工業(yè)發(fā)展效益的提高。1986年，全縣工業(yè)企業(yè)開展職工文化、技術(shù)雙補課工作;1990年，L縣推行《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證》ISO9000系列標準，對企業(yè)實行全面質(zhì)量管理，提升企業(yè)效益。在商辦工業(yè)領(lǐng)域，L縣在1992年對國有和集體商業(yè)企業(yè)實行“四放開”“四放開”主要指經(jīng)營放開、價格放開、分配放開、用工放開。，以扭轉(zhuǎn)其在與個體工商企業(yè)競爭中的虧損局面。上述措施使得1986年至1993年間L縣的工業(yè)總產(chǎn)值從1.63億元增長到16.72億元，工業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重由20.8%穩(wěn)步增長到35.6%，工商稅收入由981萬元增長到5248萬元。

在農(nóng)業(yè)方面，L縣繼續(xù)完善土地使用制度改革。1986年，L縣在大包干責任制的基礎(chǔ)上實行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制。1988年，L縣繼續(xù)簽訂和完善農(nóng)業(yè)承包合同，進一步明確集體經(jīng)濟中的權(quán)、責、利，并加強統(tǒng)一經(jīng)營層次建設(shè)，發(fā)展社會化服務(wù)，解決一家一戶生產(chǎn)難，溫飽容易致富難的問題。1989年，在穩(wěn)定鞏固土地承包關(guān)系基礎(chǔ)上將集體土地劃分為口糧田和責任田兩部分。其次，減輕農(nóng)民負擔，調(diào)動農(nóng)民積極性。1986年起，L縣將減輕農(nóng)民負擔管理納入制度化和規(guī)范化的管理軌道，建立健全農(nóng)民負擔“監(jiān)督卡制”、農(nóng)村公費訂閱報刊“限額制”、涉農(nóng)價格和收費“公示制”、涉及農(nóng)民負擔案件“責任追究制”、涉及農(nóng)民負擔收費文件“審核制”等制度。另外，L縣還積極推廣配方施肥等農(nóng)業(yè)技術(shù)增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。L縣自1986至1990年，累計配方施肥11.3萬公頃，共增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)值5916萬元。

上述措施使得1986-1993年間L縣工業(yè)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值分別從1986年的1.63億元和2.68億元穩(wěn)步增長到1993年的16.72億元和7.35億元。重點發(fā)展工業(yè)的發(fā)展思路使得工業(yè)總產(chǎn)值增長迅速，工業(yè)產(chǎn)值的快速增加成為這一階段L縣經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。這一動力使得L縣的地方財政收入大幅增加，財政保障能力得到加強，并于1993年達到了歷史最高水平（如圖1所示）。

三、分稅制時期L縣的治理壓力與發(fā)展對策

（一）1993-2001年“集中精力促發(fā)展，全力以赴保吃飯，千方百計保平安”

1994年的中央政府工作報告中明確指出：“當前經(jīng)濟增長的一些條件已經(jīng)偏緊，‘瓶頸制約和通貨膨脹的壓力加大”，并提出“發(fā)展要有新思路，真正轉(zhuǎn)到以提高經(jīng)濟效益為中心的軌道上來，不能繼續(xù)走盲目追求產(chǎn)值速度和擴大投資規(guī)模的老路”。隨著一系列限制工業(yè)發(fā)展老路的宏觀調(diào)控措施逐步到位和新會計制度、分稅制改革的實施，走工業(yè)發(fā)展老路的L縣工業(yè)出現(xiàn)效益下滑、虧損戶數(shù)劇增的被動局面。受此影響，L縣1994年的本級財政收入和本級財政收入占財政總支出的比重同比分別下降35.4%和44.7%。同時，L縣的財政再次淪為“討飯財政”（1994年L縣經(jīng)常性支出占本級財政收入的比重高達158.5%）。

財政保障能力的大幅下降，致使L縣治理壓力陡增。比如L縣部分單位開始發(fā)不出工資，大量人員被迫辭職。以L縣外貿(mào)局為例，80年代的外貿(mào)局還能勉強發(fā)放每月40多元的工資，90年代初期工資開始下滑，但是還能勉強維持吃飯，90年代中后期，工資經(jīng)常發(fā)不出來，原本幾十個人的外貿(mào)局最后只剩6人。再比如，財政保障能力的下降迫使政府更加依賴工業(yè)企業(yè)，對企業(yè)超標排放污水的行為“睜一只眼閉一只眼”。污水給河流沿線的淡水養(yǎng)殖業(yè)造成巨大沖擊，損失慘重的養(yǎng)殖戶們不得不拉著一車車的死魚死蝦去縣政府討說法。

為扭轉(zhuǎn)企業(yè)虧損的局面，L縣成立扭虧增盈工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實施一廠一策，重點突破，逐級簽訂扭虧增盈目標責任書，各主管部門與企業(yè)簽訂扭虧責任狀，將目標、措施、責任、扭虧時間逐條落實到企業(yè)。該小組對內(nèi)充分調(diào)動企業(yè)職工的生產(chǎn)積極性，對外積極爭取有關(guān)部門支持，以至于縣發(fā)電廠和肉聯(lián)廠等企業(yè)當年就扭虧為盈。與此同時，L縣還積極推行企業(yè)改制試點L縣委、縣政府于1994年頒布的《關(guān)于經(jīng)濟體制改革工作意見》和《關(guān)于做好企業(yè)向新的經(jīng)營形式過渡的實施意見》首次提出加快轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，積極探索建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，并由此拉開了企業(yè)改制的序幕。，以提高企業(yè)經(jīng)濟效益。比如1994年先后對部分企業(yè)實行“先出售、后改制”的公司化改革試點，1995年在供銷社系統(tǒng)和商業(yè)系統(tǒng)實行“租殼賣瓤，社有民營”的改革。實踐證明，這些方法降低了企業(yè)的經(jīng)營成本，提高了經(jīng)濟效益，并使得L縣財政于1995年就扭轉(zhuǎn)了本級財政收入的下滑趨勢，并同比大幅增長45.1%;1996年同比增長32.6%的本級財政收入規(guī)模已大幅超越了1993年的水平，這讓L縣從此脫下了省級貧困縣的帽子。

當然，1996年L縣的“脫帽”還與L縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展高潮息息相關(guān)。早在1984年L縣就把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為農(nóng)村經(jīng)濟工作的一項戰(zhàn)略任務(wù)，提出“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，以安排剩余勞動力為重點”。隨后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為1986年“發(fā)展工業(yè)促農(nóng)業(yè)”這一新發(fā)展思路的重要載體，1987年又成為“農(nóng)村干部任期目標責任制”考核的重要內(nèi)容。隨著L縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，其總產(chǎn)值和上繳利稅分別從1985年的1303萬元和115萬元增長到1996年的56526萬元和3668萬元，并達到了歷史最高水平。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的帶動下發(fā)展工業(yè)促農(nóng)業(yè)的帶動效果十分顯著。然而，在經(jīng)營體制、人才和資金等因素的限制和產(chǎn)權(quán)不清等問題的影響下，L縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展高潮于1997年便陡然落幕。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國有集體企業(yè)一起走上了企業(yè)改制之路。

企業(yè)改制試點的成功和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的突然衰落促使L縣于1998年頒布了《關(guān)于深化企業(yè)改革若干問題的試行規(guī)定》，以進一步加快企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革步伐。此后，L縣的國有集體企業(yè)、縣屬重點骨干企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)均陸續(xù)完成了改制，并全部成為民營企業(yè)。民營企業(yè)從此成為L縣的經(jīng)濟發(fā)展支柱。

1998年，受市場需求疲軟，亞洲金融危機爆發(fā)及環(huán)保治污壓力增加等諸多不利因素的影響，L縣工業(yè)出現(xiàn)生產(chǎn)低速增長、銷售收入下降、經(jīng)濟效益大幅度下滑的局面。這種局面使得1999年本級財政收入同比僅增長6.9%，1999年和2000年L縣的財政保障能力小幅下降（如圖1所示）。對此，L縣提出了“集中精力促發(fā)展，全力以赴保吃飯，千方百計保平安”的工作思路，并及時要求企業(yè)加大開拓市場力度，以銷促產(chǎn)，加強交錯運營管理，抓好扭虧增盈，加快新產(chǎn)品開發(fā)。1999年，開展以“學(xué)邯鋼、降成本”和“學(xué)海爾”先進管理經(jīng)驗為主要內(nèi)容的管理效益年活動，以財務(wù)管理為中心，突出成本和資金管理兩個重點，以增強企業(yè)的經(jīng)濟效益。這些措施使得2001年工業(yè)總產(chǎn)值同比增長9%，本級財政收入同比增長20.6%，財政保障能力達到1994年以來的最高水平。

（二）2001-2013年“一切工作以經(jīng)濟建設(shè)為中心，一切經(jīng)濟工作以效益為中心，一切效益以財政增收為中心”

2001年，隨著縣內(nèi)國有企業(yè)和集體企業(yè)改為民營企業(yè)的企業(yè)改制基本完成，L縣企業(yè)發(fā)展的自主性和活力得到充分釋放，從而使得L縣的本級財政收入從2001年的1.44億元穩(wěn)步增長到2013年的10.57億元。但是，在2001年以后L縣的財政保障能力并沒有因此上升，反而此后的9年間持續(xù)下降（如圖1所示）。其原因在于財政收入和支出兩個方面。在財政收入方面，所得稅、營業(yè)稅收入分享改革和農(nóng)業(yè)稅的取消分別在一定程度上影響了縣級財政的增收能力。在財政支出方面，社會系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的需求大幅上升，尤其是社會系統(tǒng)領(lǐng)域，民生支出增長迅速。2001年以后民生支出年均27.07%的巨大增幅（如圖2所示）使得依賴工業(yè)企業(yè)增長的L縣本級財政收入難以滿足其增長需求。2006年以后L縣僅民生支出這一項支出的規(guī)模就已遠超本級財政收入規(guī)模。民生支出的暴漲不僅是此前民生支出的持續(xù)低速增長的結(jié)果（如圖2所示），還與義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)的變化2001年5月的國務(wù)院21號文件《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確了“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制，并特別指出，“從2001年起，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣”。2002年L縣全縣中小學(xué)教師工資發(fā)放由縣財政負擔，當年教育支出同比增長29.9%，占民生支出的56.8%。及城鎮(zhèn)化的進程加快有關(guān)。除了社會系統(tǒng)民生需求的暴漲，行政系統(tǒng)基本需求也有小幅增加。自1994年以來一般公共服務(wù)支出的增速相對本級財政收入的增速就開始逐年降低，2001年以后前者的增速明顯超越了后者（如圖2所示）?？傊?，財政增收能力的受限和社會系統(tǒng)和行政系統(tǒng)治理需求的上升使得L縣陷入財政收支兩難的困境，L縣的財政保障能力再次持續(xù)下降。

收支兩難的財政困境使得政府一些部門的經(jīng)費捉襟見肘，一些部門開始違規(guī)強制收費，這極大損害了群眾利益，并引發(fā)了沖突和上訪。比如，2008年L縣D鎮(zhèn)的計劃生育辦公室在對超生的群眾征收社會撫養(yǎng)費時存在強制多收的問題，致使部分群眾持續(xù)上訪舉報。另外，財政壓力下財政供養(yǎng)人員的工資普遍漲幅較小，極易引發(fā)不滿情緒。比如2005年至2011年的6年間教師月工資只漲了100元左右，有的老師通過上訪來表達自己的不滿。這些財政困境帶來的治理問題使得L縣面臨極大的治理壓力。

治理壓力下，L縣于2001年開始實施“大開放、大招商、大發(fā)展”戰(zhàn)略。隨著企業(yè)改制的基本結(jié)束，國有集體資本逐漸退出企業(yè)經(jīng)營，民營企業(yè)興起，并成為L縣經(jīng)濟增長的支柱。L縣對民營企業(yè)“在經(jīng)營上給予保護，在經(jīng)濟上給予實惠，在社會上給予地位，在政治上給予榮譽”以鼓勵其加快發(fā)展。2002年L縣進一步提出“堅持一切工作以經(jīng)濟建設(shè)為中心，一切經(jīng)濟工作以效益為中心，一切效益以財政增收為中心”的工作導(dǎo)向，并將增收的重點放在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)規(guī)?；?、經(jīng)濟國際化和城市化這四個方面。2003年則把重點項目建設(shè)作為這四個方面的突破口，并于2004年對重大項目實行“一個項目、一套工作班子、一個法人代表、一家銀行”四位一體的領(lǐng)導(dǎo)包扶體制。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域，L縣繼續(xù)擴大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模，并提高產(chǎn)業(yè)化的質(zhì)量和效益。L縣首先建設(shè)了一批區(qū)域化種養(yǎng)基地、龍頭企業(yè)和專業(yè)市場，并于2010年開始實施“十、百、千”工程每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇10個村，每個村確定100個帶頭戶，帶動發(fā)展1000畝以上特色農(nóng)產(chǎn)品種植基地。;培育了一批公司+農(nóng)戶、貿(mào)工農(nóng)一體化、產(chǎn)加銷一條龍等多種形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織。其次，積極探索高效的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式。L縣于2003年實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的“龍頭企業(yè)帶動”戰(zhàn)略，探索“公司+基地”、“公司+農(nóng)場”和“公司+合作社+農(nóng)戶”等新型經(jīng)營發(fā)展模式，并于2012年開始推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集約化經(jīng)營。此外，L縣還加強了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、技術(shù)推廣、農(nóng)民教育培訓(xùn)三大體系建設(shè)。這些措施使得L縣的農(nóng)業(yè)GDP由2001年的7.3億元增長到2013年的18.4億元。

在工業(yè)化領(lǐng)域，L縣一方面提出以提升經(jīng)濟效益為中心繼續(xù)培育機械、化工等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè);并按照“抓大活小”的方針重點扶持骨干企業(yè)，爭創(chuàng)名牌產(chǎn)品。另一方面實施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，力爭每年都實施一批技術(shù)含量高的重點項目，以項目促發(fā)展。2003年提出要“抓大投入，上大項目，促大發(fā)展”，2005年實施“112520工程”圍繞一個目標（建設(shè)全市工業(yè)強縣），依托一個平臺（工業(yè)園區(qū)），啟動兩個引擎（企業(yè)技改、招商引資），培育五大產(chǎn)業(yè)（化工、機械、柳制品、脫水蔬菜、紡織），做強20家企業(yè)。，2007年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“311”工程每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)年內(nèi)新發(fā)展規(guī)模以上企業(yè)不少于3個、私營企業(yè)不少于10家、個體工商戶不少于100戶。2008年實施大項目、大投入、大招商戰(zhàn)略，重點發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。2010年L縣建成新型工業(yè)化的示范區(qū)和高新科技發(fā)展的集中區(qū)。2012年開始大力發(fā)展高端裝備制造、新能源、新醫(yī)藥和新材料等產(chǎn)業(yè)。這些措施使得L縣工業(yè)的總產(chǎn)值自2001年的47.62億元穩(wěn)步增長到2013年的431億元。

在經(jīng)濟國際化方面，L縣于2001年開始實施“走出去”戰(zhàn)略，發(fā)展開放型經(jīng)濟。一方面積極開拓國際市場。另一方面加大招商引資力度，成立招商局，把招商引資作為“一把手”工程。2003年改進了招商方式，突出了企業(yè)招商和項目招商的重要地位，這使得引來的縣外資金規(guī)模從2001年的5.7億元迅速增長到2005年的22.35億元。招商引資已逐漸成為縣域經(jīng)濟的重要支撐。2007年L縣建立了招商引資重點項目的“無障礙”推進機制和招商路徑;2009年推行資源招商和產(chǎn)業(yè)招商等新型招商方式，在發(fā)達地區(qū)實施定點招商;并確立了招商引資工作保障機制和“引智就是最大引資”觀念。2011年將招商引資的主體定位為“大企業(yè)、大項目、大客商”，2012年，實施定產(chǎn)業(yè)、定產(chǎn)品招商，2013年提出引資、引技、引智要有機結(jié)合。這些措施使得L縣招商引資成效斐然，從2005年至今幾乎每年都保持著20-30億元之間的外來資金規(guī)模。

在城市化方面，L縣從基礎(chǔ)設(shè)施的全面建設(shè)轉(zhuǎn)向重點建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。在農(nóng)業(yè)上進行農(nóng)田水利基本建設(shè)的同時，在工業(yè)上進行經(jīng)濟園區(qū)的建設(shè)，并于2001年建立縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，2010年建立新型工業(yè)化實驗區(qū)，以發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，L縣圍繞縣城和中心鎮(zhèn)加快發(fā)展建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。2007年以后城市化的重點轉(zhuǎn)向了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，提出“以城養(yǎng)城、以城建城”的發(fā)展模式;2008年提出城鎮(zhèn)一體化戰(zhàn)略，并提出把房地產(chǎn)業(yè)作為引領(lǐng)三產(chǎn)發(fā)展的龍頭來培育，并大力實施舊城改造工程。2009年L縣通過盤活存量土地，用足用活掛鉤、置換、點供等土地政策，緩解項目建設(shè)用地壓力。L縣早在1999年便正式將房地產(chǎn)業(yè)作為全縣經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，并通過招、拍、掛形式擴大建房用地。此后幾年間，L縣的房地產(chǎn)業(yè)開始迅速增長。2012年進一步擴大中心城區(qū)規(guī)模，通過擴權(quán)強鎮(zhèn)試點加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)。2013年L縣提出以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，在村鎮(zhèn)實施產(chǎn)業(yè)區(qū)和集中居住區(qū)的“兩區(qū)同建”以實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，居住向社區(qū)集中。2007年以后房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展不僅使得L縣城鎮(zhèn)化率從2007年的35.01%上升到2017年的56%還給L縣帶來了規(guī)模巨大的土地收入，其土地收入規(guī)模從1999年的1824萬元增長到2015年的11.1億元。土地收入占本級財政收入的比重也從1999年的10.2%增長到2015年的80.5%，在2007年和2011年這一數(shù)據(jù)還曾分別躍升到111.7%和141.3%。

2001年以后，L縣發(fā)展經(jīng)濟的努力主要集中于上述四個方面，這些努力使得L縣的本級地方財政收入從2001年的1.44億元穩(wěn)步增長到2013年的10.57億元。隨著L縣土地收入的大幅增長，L縣的財政保障能力在2011年至2013年扭轉(zhuǎn)了下降的趨勢，開始短暫上升。需要說明的是圖2中一般公共服務(wù)支出占本級財政支出的比重在2006年后持續(xù)下降，意味著L縣本級財政收入基本可以滿足自身行政系統(tǒng)保工資和保運轉(zhuǎn)的需要;而L縣財政保障能力在2001年后的9年里持續(xù)下降，主要是體現(xiàn)在滿足社會系統(tǒng)保民生的需要。也就是說這一階段財政保障能力的保障重點從保工資、保運轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向了保民生。

（三）2013-2017年L縣的維穩(wěn)壓力與經(jīng)濟發(fā)展對策

1.財政困境下的維穩(wěn)壓力

2013年以后L縣民生支出的增長速度與本級財政收入的增長速度之間的落差越來越大（如圖2所示）。這一方面與L縣始終堅持以改善民生為根本來推動社會事業(yè)發(fā)展有關(guān)，民生支出的快速增長讓民眾真正分享到了經(jīng)濟發(fā)展的成果。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為例，2007年以來民生支出占本級財政收入比重水平的提高有效保障了2012年L縣新農(nóng)合參保率達到100%，此后民生支出水平的提高使得新農(nóng)合的參保補助標準也逐年提高。另一方面還受營業(yè)稅改增值稅導(dǎo)致的地方財政增收路徑變窄的影響。此外，L縣傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群中的企業(yè)逐漸衰落L縣的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)是化工產(chǎn)業(yè)，L縣僅有的兩家上市企業(yè)就屬于這個產(chǎn)業(yè)。這兩家企業(yè)對L縣的利稅貢獻分別位居全縣企業(yè)的第一和第二位。然而2015年到2018年，這兩家企業(yè)營收狀況持續(xù)惡化。，使得經(jīng)濟增速趨緩，限制了財政收入的增長。這些因素導(dǎo)致L縣的財政保障能力再次下降。

在財政困境下，有的政府部門在進行財政支出時開始出現(xiàn)應(yīng)付而不付的現(xiàn)象。比如，2013年L縣征用M社區(qū)的果園進行商業(yè)開發(fā)時未對果樹進行補償，導(dǎo)致果園承包人多次到北京上訪;2014年L縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在征用Z村的 300余畝集體土地時與村干部串通，未支付部分應(yīng)付的補償款，而后事情敗露，村民自發(fā)組織了200多人多次到北京上訪，給L縣帶來了極大的維穩(wěn)壓力。

2.從傳統(tǒng)領(lǐng)域推進到供給側(cè)改革

在L縣2013年后財政保障能力持續(xù)下降的財政困境以及由此帶來的維穩(wěn)壓力下，L縣在2013至2016年開始在工業(yè)、招商引資、城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)這四大領(lǐng)域做出了諸多新的努力。在工業(yè)領(lǐng)域，L縣在2013年實施“7+6”產(chǎn)業(yè)計劃的基礎(chǔ)上，于2014年開始發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，推動經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)比翼齊飛，并輻射帶動其他鎮(zhèn)街工業(yè)園區(qū)優(yōu)化升級，打造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)調(diào)的先行區(qū)、改革創(chuàng)新的示范區(qū);2016年開始淘汰一批落后產(chǎn)能，并開始支持有前景、有實力的企業(yè)。在招商引資領(lǐng)域，L縣于2014年開啟了新型招商引資模式，并于2016年開始引資金、引技術(shù)、引人才，促進科學(xué)發(fā)展。在城鄉(xiāng)一體化領(lǐng)域，L縣2014年著手實施老城區(qū)改造、北城區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)提質(zhì)擴容和農(nóng)村“兩區(qū)同建”這四大工程;2016年實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略構(gòu)建“一核、一圈、兩軸、三副、四點”的發(fā)展格局;2017年全面推動中心城區(qū)、特色小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)、“美麗鄉(xiāng)村”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，L縣2015年開始實施“1285”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃，并在農(nóng)業(yè)上創(chuàng)新經(jīng)營方式，完善“公司+基地+農(nóng)戶”、“公司+基地”、“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)業(yè)+觀光旅游”等經(jīng)營模式。盡管這些措施取得了一定的成效，但是依然難以解決L縣面臨諸多問題。比如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和檔次不高;工業(yè)經(jīng)濟總量小，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，產(chǎn)品競爭力不強，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難;招商引資項目落地率不高，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大項目不多，重大項目的帶動效應(yīng)不明顯;城鎮(zhèn)化水平較低，城鄉(xiāng)一體化進程較慢，城鄉(xiāng)居民持續(xù)增收難度加大，社會事業(yè)發(fā)展還不能滿足群眾日益增長的需求。

對此，L縣2017年開始實施供給側(cè)改革。通過《關(guān)于進一步促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效優(yōu)化升級的意見》和《L縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換發(fā)展規(guī)劃》等一系列政策的出臺，L縣積極利用“四新”促“四化”利用“四新”促“四化”是指利用新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)智慧化、智慧產(chǎn)業(yè)化、跨界融合化和品牌高端化。，進行新舊動能轉(zhuǎn)換以落實供給側(cè)改革，并提出了強工重農(nóng)興商，加快三產(chǎn)融合的改革思路。在工業(yè)上，按照“一業(yè)一策、敲開核桃”的要求，引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)采用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備新材料，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，突出做好“破立降”“破立降”中的“破”是指淘汰落后產(chǎn)能破除無效供給，“立”是指培育新發(fā)展動能，強化科技創(chuàng)新，“降”是指降低實體成本助力轉(zhuǎn)型升級。文章，淘汰落后產(chǎn)能，化解過剩產(chǎn)能，推動化工、石材等產(chǎn)業(yè)入園發(fā)展;與此同時，從招商引資、科技研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化等環(huán)節(jié)全程推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在農(nóng)業(yè)上優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”，并依托“互聯(lián)網(wǎng)+”打造淘寶村鎮(zhèn)。在第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，推動商貿(mào)物流業(yè)提檔次、新興服務(wù)業(yè)擴規(guī)模、文化旅游業(yè)提質(zhì)態(tài)。另外，為保障上述措施的實施，L縣還持續(xù)推進“放管服”改革，簡政放權(quán)以提高行政審批效率，降低市場主體制度性交易成本。

四、結(jié)語：為治理而發(fā)展

上述分析詳細展示了L縣如何采取措施化解自身治理壓力的過程。通過上述分析，我們發(fā)現(xiàn)L縣的治理困境源于兩個方面的變化：第一，改革開放以來L縣自身行政系統(tǒng)和社會系統(tǒng)基本需求的不斷上升推動了L縣財政支出的持續(xù)上漲;第二，分稅制改革以后“財權(quán)上收”的財政集權(quán)趨勢限制了L縣財政增收的渠道和規(guī)模。這兩個方面的變化導(dǎo)致L縣的財政保障能力持續(xù)下降，從而形成治理壓力。為了保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生和保穩(wěn)定，L縣不得不采取措施努力提升財政保障能力以緩解治理壓力。這是L縣不斷地調(diào)整發(fā)展策略來推動地方經(jīng)濟的發(fā)展的原初動力。

L縣采取的措施與該縣財政保障能力或者說治理壓力變化的主要節(jié)點非常吻合（如圖3所示）。與此同時，官員的升遷與該縣的發(fā)展績效之間的關(guān)聯(lián)并不明顯。從L縣官員升遷的事實來看，1994年以來的6任縣委書記和9任縣長（不包括現(xiàn)任）全部得到了晉升，并且將其晉升前一年與上任前一年的GDP增速排名進行比較后發(fā)現(xiàn)：排名上升的有7人，排名不變的有2人，排名下降的有6人。實際上，無論經(jīng)濟增速排名如何，作為本地區(qū)綜合實力提升的典范，L縣的干部都得到了升遷。一種可能是，上級把有待提拔的干部先放到這里來過渡一下。

因此，本文認為地方經(jīng)濟的發(fā)展呈現(xiàn)出“為治理而發(fā)展”的內(nèi)向性發(fā)展特征。這里的內(nèi)向性是相對于外向性的競爭而言的，也就是說地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)努力發(fā)展地方經(jīng)濟不是為了與別人競爭來實現(xiàn)自身職位的晉升，而是為了滿足地方政府內(nèi)部的治理需求。簡言之，與“為增長而競爭”和“為自主而發(fā)展”這兩個外向性的解釋框架不同，本文認為地方經(jīng)濟的發(fā)展邏輯是內(nèi)向性的“為治理而發(fā)展”。

在本文的問題意識中，不僅僅試圖對地方經(jīng)濟增長給出一個新的解釋，也意圖為整個中國的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)象尋找一種新的解釋方向。自從被動地進入全球化時代以來，中國的發(fā)展動力都是高度內(nèi)向的，是為了解決自己內(nèi)部的問題而努力發(fā)展，從最初的“救亡圖存”到改革以后的“貧窮不是社會主義”，這些理念指向的都是我們這個民族和國家的自我持存。正因為如此，所謂“和平崛起”才是可能的。一直以來，我們對于地方發(fā)展和國家發(fā)展的解釋存在沖突，對于地方發(fā)展強調(diào)它們是為了對外競爭而發(fā)展，對于國家發(fā)展又突出我們的和平性。本文試圖提出的看法是，無論地方還是國家，我們的發(fā)展都具有高度的內(nèi)向性，或者說某種和平性。

Introverted Development： A New Perspective of

Understanding Local Economic Growth

Zhang Bin?Xiong Wansheng

Abstract： Since Chinas reform and opening up， economic miracles are closely related to the role of local governments （including grassroots political organizations）. However， there are different opinions on how to explain the mechanism of this role. At present， there are two mainstream explanatory perspectives： the perspective of “Competition for Growth” holds that local economic growth is the result of horizontal competition among governments under the fiscal decentralization system. The view of “Developing for Autonomy” holds that it is the result of the vertical game of local governments at all levels around local autonomy. From these two perspectives， the relationship between development motivation and governance needs is not close. From the perspective of “Introverted Development”， it is emphasized that the core motive force for local governments to develop economy is to solve the internal problems of their administrative or social systems， especially to achieve the basic objectives of maintaining stability， ensuring wages， ensuring operation and ensuring peoples livelihood in local governance. From this perspective， local economic development can be understood as a means to achieve the overall goal of local governance， and there is no contradiction between restraint and development.

Keywords： Introverted Development; Develop for Governance;Compete for Growth;Local Autonomy