新中國(guó)70年城鎮(zhèn)化發(fā)展：回顧·反思·展望

周加來(lái) 周 慧 周澤林

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)， 安徽 蚌埠 233030)

城鎮(zhèn)化是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展程度、現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是中國(guó)特色社會(huì)主義道路的重要組成部分。作為貫穿新中國(guó)70年發(fā)展始終最為重要的關(guān)鍵詞之一，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響巨大而深遠(yuǎn)。新中國(guó)成立之初，城鎮(zhèn)化發(fā)展處于萌芽階段，人口城鎮(zhèn)化率僅為10.64%；2011年,人口城鎮(zhèn)化率首超50%;截至2018年末，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%。(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。下文數(shù)據(jù)，如無(wú)特別說(shuō)明，均來(lái)自歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段理論，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化依然處于快速發(fā)展階段，未來(lái)，城市文明仍將加速傳播與擴(kuò)散，城鄉(xiāng)發(fā)展深度融合，城鄉(xiāng)一體化政策效果逐步顯現(xiàn)(周加來(lái) 等，2018)。改革開(kāi)放以來(lái)，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí)，出現(xiàn)了資源大量消耗、環(huán)境矛盾加劇、基本公共服務(wù)不均等、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、就業(yè)壓力大、人口城鎮(zhèn)化滯后土地城鎮(zhèn)化等一系列問(wèn)題?，F(xiàn)階段國(guó)家深入推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是在新時(shí)代新發(fā)展理念要求下，為滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的向往，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展為內(nèi)生特點(diǎn)，綠色集約為普遍形態(tài)，開(kāi)放共享為道路選擇的發(fā)展模式。2013年，中央召開(kāi)改革開(kāi)放以來(lái)第一次城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，做出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，從頂層設(shè)計(jì)上明確城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。隨后又制定實(shí)施了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程不斷加快。以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為抓手，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，必將開(kāi)啟中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的新篇章。

本文首先回顧了新中國(guó)70年城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，然后總結(jié)了城鎮(zhèn)化取得的成就與經(jīng)驗(yàn)，反思了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題和不足，最后對(duì)新形勢(shì)下中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路進(jìn)行了展望。

一、新中國(guó)70年城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程

了解新中國(guó)70年城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需要著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：一是總結(jié)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，二是從整體上分析城鎮(zhèn)化發(fā)展階段及特征，三是從局部觀察不同地區(qū)不同階段城鎮(zhèn)化的成就和特色，四是梳理影響各階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的市場(chǎng)與政策因素。

(一)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律

盡管不同國(guó)家或地區(qū)城鎮(zhèn)化的起步時(shí)間、發(fā)展動(dòng)力、發(fā)展水平與速度存在較大差異，但總體上存在一定的規(guī)律可循。

圖1時(shí)間維度的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段

從時(shí)間維度看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出初始、加速發(fā)展和成熟三個(gè)不同階段特征(“S”形曲線規(guī)律)，如圖1所示。(1)初始階段(城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎卦?0%以下)。由于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，工業(yè)規(guī)模較小，提供就業(yè)的能力相對(duì)有限，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的釋放經(jīng)歷相對(duì)較長(zhǎng)的歷史時(shí)期。(2)加速發(fā)展階段(城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎卦?0%～70%之間)。工業(yè)規(guī)模和發(fā)展速度明顯加快，城市拉力增大；同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高也推動(dòng)大批農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，城市人口比重快速突破50%。(3)成熟階段(城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎卦?0%～90%之間)。經(jīng)過(guò)前期發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活條件得到明顯改善，城市拉力不斷減弱，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相對(duì)放緩，城市人口趨于飽和。這一階段，城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，城鎮(zhèn)化更多地表現(xiàn)為城市人口在產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移。

圖2集中型城鎮(zhèn)化與擴(kuò)散型城鎮(zhèn)化

從空間維度看，集聚與擴(kuò)散是城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，以集聚效應(yīng)為主導(dǎo)的城市經(jīng)濟(jì)往往表現(xiàn)為以大城市為載體的集中型城鎮(zhèn)化，而擴(kuò)散過(guò)程則以小城市的興起為主要特征，如圖2所示。初期，人口向城市集中，人口密度持續(xù)提高，城區(qū)面積不斷擴(kuò)張；中期，城市人口密度較高，城區(qū)繼續(xù)擴(kuò)張，在集中型城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)模式下，擴(kuò)散型城鎮(zhèn)化開(kāi)始興起；后期，城市人口規(guī)模仍在增加，但人口增速相對(duì)放緩，擴(kuò)散型城鎮(zhèn)化模式成為主導(dǎo)。與此同時(shí)，在集聚與擴(kuò)散效應(yīng)的共同作用下，區(qū)域內(nèi)形成分工協(xié)作的有機(jī)系統(tǒng)，以中心城市為核心的城市群形成了更大范圍的城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)區(qū)，城市體系內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨于有序化。

(二)新中國(guó)70年城鎮(zhèn)化發(fā)展階段及特征

已有文獻(xiàn)認(rèn)為可以依據(jù)政府作用發(fā)揮(王志峰 等，2019)、政策提出與實(shí)施(陳鋒，2009)、“城市化過(guò)程曲線”理論(何志揚(yáng) 等，2017)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)下城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵變遷(蘇紅鍵 等，2018)、人口轉(zhuǎn)移與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(蔣曉嵐 等，2013)等對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段進(jìn)行劃分。中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展演變的規(guī)律符合“配第-克拉克定律”所描述的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化推進(jìn)互為因果、互為動(dòng)力。多數(shù)研究認(rèn)為，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段符合美國(guó)城市地理學(xué)家諾瑟姆提出的城市生成理論(Northam，1975)，即“諾瑟姆曲線”，城市化可被劃分為初期(低于30%)、快速(30%～70%之間)、后期(70%～90%之間)三個(gè)階段(李通屏，2018)；或在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的修正，如方創(chuàng)琳(2008)提出的與經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的四階段論，即起步(城市化率低于30%)、中期(城市化率30%～60%)、后期(城市化率60%～80%)、終期(城市化率80%～100%)。本文依據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展理論，同時(shí)在參考已有研究的基礎(chǔ)上，將新中國(guó)成立以來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展分為起步期、加速發(fā)展期、基本成熟期三個(gè)主要階段，并據(jù)此來(lái)解讀中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程(2)考慮到與相關(guān)參考文獻(xiàn)的一致性，文中出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和城市化兩種提法，本文暫不對(duì)城鎮(zhèn)化與城市化的概念加以區(qū)分。(如圖3所示)。

圖31949—2018年中國(guó)城鎮(zhèn)化率趨勢(shì)

1.起步期(1949—1996年)：受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢

(1)1949—1957年：對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行整頓

1949—1957年間，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從10.64%提升到15.39%，年均提高0.59個(gè)百分點(diǎn)。1949—1952年間，國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于恢復(fù)期，連年戰(zhàn)亂使得城市經(jīng)濟(jì)遭受極大破壞。毛澤東同志指出，要把黨的工作重心放到城市上。在這一思想的指導(dǎo)下，中國(guó)開(kāi)始了“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展時(shí)期，城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)成為這一時(shí)期推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要制度因素(3)1954年，新中國(guó)頒布實(shí)施第一部憲法，其中規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”。?！跋M(fèi)型城市”一般缺乏自我發(fā)展和輻射帶動(dòng)能力，這一時(shí)期加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與恢復(fù)生產(chǎn)尤為關(guān)鍵，如何變“消費(fèi)”為“生產(chǎn)”？1953年開(kāi)始，中國(guó)進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)的第一個(gè)五年計(jì)劃，“一五”計(jì)劃確定的一項(xiàng)基本任務(wù)是，集中主要力量，進(jìn)行以蘇聯(lián)幫助中國(guó)設(shè)計(jì)的156個(gè)重大項(xiàng)目為建設(shè)中心、由694個(gè)大中型建設(shè)項(xiàng)目組成的工業(yè)建設(shè)，建立我國(guó)社會(huì)主義工業(yè)化的基礎(chǔ)。在此期間，一批城市如武漢、太原和洛陽(yáng)等被改建或擴(kuò)建為新興工業(yè)城市。為了追求短期增長(zhǎng)，減少基礎(chǔ)設(shè)施“非生產(chǎn)性”投入，國(guó)家有計(jì)劃地將資金集中到生產(chǎn)部門(mén)，提出“今后新建的城市原則上以中小城鎮(zhèn)為主”的發(fā)展戰(zhàn)略。

1952—1957年間，中國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值提高2.29倍，其中，鋼材產(chǎn)量增長(zhǎng)近3倍，原煤發(fā)電量提高164.4%，其他主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量也大幅提升。大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)吸納了大批農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，提高了城鎮(zhèn)人口數(shù)量，市鎮(zhèn)人口由1949年的5765萬(wàn)人增長(zhǎng)到1957年的9949萬(wàn)人，提高了72.58個(gè)百分點(diǎn)。這一時(shí)期社會(huì)主義改造基本完成，市場(chǎng)作用有所加強(qiáng)，城鄉(xiāng)人口基本實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展相對(duì)協(xié)調(diào)。隨著城市工商業(yè)社會(huì)主義改造的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，盡管生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的局限在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展，但產(chǎn)業(yè)對(duì)人口的吸納作用愈發(fā)增強(qiáng)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略選擇短期帶動(dòng)了城鎮(zhèn)對(duì)勞動(dòng)力需求的快速增加。此外，在戰(zhàn)后城鎮(zhèn)離散人員回流、新政府軍政人員進(jìn)城以及經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等因素的共同作用下，這一時(shí)期城鎮(zhèn)化率快速提高。

(2)1958—1965年：城鎮(zhèn)化發(fā)展波動(dòng)較大

1958—1965年間，城鎮(zhèn)化率由16.25%提高到17.98%，年均提高0.32個(gè)百分點(diǎn)。1958年5月，中共八大二次會(huì)議正式通過(guò)“鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義”的總路線。在“跑步進(jìn)入社會(huì)主義”的“高速度、高指標(biāo)”目標(biāo)要求下，全民大辦工業(yè)，極大地增加了城市對(duì)勞動(dòng)力的需求。盡管這一時(shí)期國(guó)家開(kāi)始逐漸限制城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)，尤其是限制農(nóng)村人口遷移到城市，但仍有大量農(nóng)村人口涌入城市，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化得到發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1958年的16.25%迅速增長(zhǎng)到1959年的18.41%。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，雖然在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失衡，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一定程度上偏離了資源稟賦結(jié)構(gòu)，但經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大為經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)(蘇劍 等，2013)。

1959—1961年，中國(guó)出現(xiàn)“三年自然災(zāi)害”，嚴(yán)重的自然災(zāi)害給人民生活與經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展造成重大破壞，城鎮(zhèn)化進(jìn)程嚴(yán)重受阻。為應(yīng)對(duì)這一危機(jī)，1961年，國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)施全面調(diào)整，中共八屆九中全會(huì)通過(guò)“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的總體方針，對(duì)人口流動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格的戶(hù)籍管控，削減基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模和城鎮(zhèn)職工隊(duì)伍，并動(dòng)員城鎮(zhèn)人口回到農(nóng)村，致使新中國(guó)首次出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化率由1960年的19.75%下降到1963年的16.84%。1964年以后，隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，城鎮(zhèn)化率有所回升。

(3)1966—1977年：“文化大革命”導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展陷入停滯

1966年，持續(xù)十年的“文化大革命”爆發(fā)，城市經(jīng)濟(jì)再次出現(xiàn)萎縮，城鎮(zhèn)化發(fā)展基本停滯，出現(xiàn)第二次“逆城市化”。這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出，國(guó)家過(guò)于重視重工業(yè)，輕視輕工業(yè)和商業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越來(lái)越偏離資源和要素稟賦，就業(yè)水平較低。為了緩解就業(yè)壓力，國(guó)家開(kāi)展大規(guī)?！爸R(shí)青年上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)和干部下放勞動(dòng)。同時(shí)，在全國(guó)范圍開(kāi)始“三線建設(shè)”，再次提出“先生產(chǎn)后生活”的方針，抑制了城鎮(zhèn)化發(fā)展。逆城市化期間(1966—1977年)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從17.86%降低至17.55%，年均降低0.03個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率始終保持在17.5%左右，且出現(xiàn)7年的城鎮(zhèn)化水平負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象。而1977年末，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量為3250億元，比1958年增長(zhǎng)了147.7%，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本脫節(jié)。

(4)1978—1996年：改革開(kāi)放開(kāi)啟城鎮(zhèn)化蓄力探索的新征程

1978—1996年間，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由17.92%提高到30.48%，年均提高0.68個(gè)百分點(diǎn)。1978年中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，中國(guó)工作重心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革也開(kāi)啟了農(nóng)村改革的序幕。1980年，中國(guó)繼續(xù)將“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”作為城市發(fā)展方針。1984年，中共十二屆三中全會(huì)上決定將中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重心轉(zhuǎn)移到城市，加強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)體制改革，推行城鎮(zhèn)國(guó)有和集體企業(yè)“撥改貸”“廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。在城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的同時(shí)，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速調(diào)整，從1978年的28.1∶48.2∶23.7調(diào)整為1992年的21.8∶43.9∶34.3，其中，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比大幅提高，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比也由1978年的12.2%上升到1992年的19.8%。隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到1992年的27.46%，年均增長(zhǎng)0.68個(gè)百分點(diǎn)。這一期間城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)速度不斷下降，原因在于：一方面，此階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展主要以小城鎮(zhèn)為中心，著重依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市改革的雙重推動(dòng)；另一方面，統(tǒng)計(jì)口徑不一致，“四普”“五普”在統(tǒng)計(jì)口徑上存在差異，使得2000年城鎮(zhèn)化率存在4.7%的差值，為了數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)，有關(guān)部門(mén)將4.7%的差值進(jìn)行了5年分?jǐn)?許經(jīng)勇，2016)。

2.加速發(fā)展期(1997—2010年)：以政府推動(dòng)為主要特征，城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，但粗放式增長(zhǎng)也帶來(lái)一系列問(wèn)題

這一階段城鎮(zhèn)化率由1997年的31.91%提升到2010年的49.95%，年均提高1.39個(gè)百分點(diǎn)。1992年，鄧小平南巡講話(huà)時(shí)提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中共十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。1998年10月，中共十五屆三中全會(huì)明確提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略”；2000年中共十五屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出建設(shè)小城鎮(zhèn)的重要性，即小城鎮(zhèn)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。這一思想的指導(dǎo)作用在沿海地區(qū)成效尤為顯著，吸引了大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大。至2000年，中國(guó)農(nóng)民工外出務(wù)工人數(shù)達(dá)7849萬(wàn)人，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)結(jié)構(gòu)由1978年的70.5∶17.3∶12.2轉(zhuǎn)變?yōu)?0∶22.5∶27.5，全國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)目16774個(gè)，較1989年增長(zhǎng)41.29%，小城鎮(zhèn)人口明顯上升。1994年分稅制改革，尤其是2003年后，為了更好地吸引外資，地方政府通過(guò)舉債融資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市的“軟環(huán)境”以及要素資源集聚競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)顯著提升(周一星，2006)。除加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體制和小城鎮(zhèn)建設(shè)外，20世紀(jì)90年代后期，中國(guó)還加強(qiáng)了土地有償使用、住房、教育、醫(yī)療、財(cái)稅等方面的改革，特別是土地、住房改革，地方政府和企業(yè)“以地養(yǎng)地”“以地融資”推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，也帶來(lái)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。

20世紀(jì)90年代全球化時(shí)代的到來(lái)，對(duì)于改革開(kāi)放后的中國(guó)來(lái)說(shuō)是一次歷史性機(jī)遇，發(fā)達(dá)國(guó)家為了提高收益、降低成本，將勞動(dòng)密集型、技術(shù)成熟型、資源開(kāi)拓型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至發(fā)展中國(guó)家，這種資產(chǎn)、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的跨國(guó)轉(zhuǎn)移對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了顯著的推動(dòng)作用(胡序威，2007)。經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的影響效果在2001年中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)后更加明顯，中國(guó)憑借自身所擁有的大量廉價(jià)的勞動(dòng)力和廣闊的消費(fèi)市場(chǎng)，吸引眾多外資企業(yè)入駐，投資建設(shè)現(xiàn)代化制造業(yè)工廠，中國(guó)逐步成為全球重要的制造業(yè)基地，這對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了極大影響，特別是東部沿海城市成為許多跨國(guó)技術(shù)型企業(yè)的聚集地。2001—2010年是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快的十年，出現(xiàn)一批依托制造業(yè)發(fā)展起來(lái)的城市，如蘇州、東莞、無(wú)錫等，城區(qū)面積和人口急劇增長(zhǎng)。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了一定沖擊，進(jìn)出口貿(mào)易萎縮，政府適時(shí)出臺(tái)“四萬(wàn)億”投資計(jì)劃用于基礎(chǔ)設(shè)施等投資建設(shè)，緩解外需下降帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)速度減緩。在此，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制由外向型經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)向外源、內(nèi)需雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變(陶長(zhǎng)琪 等，2019)。

“十五”計(jì)劃、“十一五”規(guī)劃持續(xù)將城鎮(zhèn)化發(fā)展納入國(guó)家戰(zhàn)略?！笆濉庇?jì)劃明確提出，“取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動(dòng)”和“進(jìn)一步加大戶(hù)籍制度改革”，這一階段城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，但同時(shí)也表現(xiàn)出兩方面的問(wèn)題：一是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城市用地粗放低效，建成區(qū)人口密度低，耕地減少過(guò)多過(guò)快；二是經(jīng)營(yíng)、管理城市的沖動(dòng)超越了客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。顯然，在城鎮(zhèn)化發(fā)展取得不俗成就的同時(shí)，也伴隨著一些“隱患”(姚士謀 等，2012)。吳良鏞(1999)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化無(wú)序發(fā)展造成的城市人口猛增、環(huán)境安全、農(nóng)田被吞噬、水資源短缺等正在威脅著我們的生存空間。

3.基本成熟期(2011—2018年)：對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式進(jìn)行反思和調(diào)整，提出以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

這一階段中國(guó)人口城鎮(zhèn)化率由2011年的51.27%提高到2018年的58.59%，年均增長(zhǎng)1.08個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率仍保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)主要依靠要素投入(尤其是初級(jí)要素)驅(qū)動(dòng)發(fā)展，同時(shí)過(guò)度強(qiáng)調(diào)外向型經(jīng)濟(jì)，通過(guò)增加需求拉動(dòng)消費(fèi)和投資，從而對(duì)資源環(huán)境造成了極大的壓力(胡鞍鋼 等，2015)。政府主導(dǎo)、粗放的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端日益凸顯，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問(wèn)題愈發(fā)突出，發(fā)展模式迫切需要從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變(辜勝阻 等，2012)。在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)指出，城鎮(zhèn)化是中國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，要擺脫傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的老路，走新型城鎮(zhèn)化道路。此后，一批有關(guān)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的文件相繼出臺(tái)?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出，中國(guó)城鎮(zhèn)化必須進(jìn)入以質(zhì)量提升為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段；中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，再次闡釋了“新型城鎮(zhèn)化”的科學(xué)內(nèi)涵，即“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力”。(4)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com//politics/2018-02/28/c_1122468000.htm。這表明城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略核心(王國(guó)剛，2010)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增速換擋期，2015年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出為城鎮(zhèn)化發(fā)展開(kāi)辟了新道路。

二、新中國(guó)70年城鎮(zhèn)化發(fā)展：成就與反思

歷經(jīng)相當(dāng)一段時(shí)期的探索和積累，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了巨大成就，但以政府推動(dòng)、粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端也已顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)城鎮(zhèn)化推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)不斷增強(qiáng)，但也導(dǎo)致城市高房?jī)r(jià)泡沫、居民幸福感降低

新中國(guó)成立后，為適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，新建了一批工商業(yè)城市。至1985年，設(shè)市建制的城市達(dá)到324個(gè)，城市總?cè)丝?不包括市轄縣)達(dá)到21228萬(wàn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步。城市經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有極其關(guān)鍵的地位，作用日趨重要。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1985年，設(shè)市建制的城市工業(yè)總產(chǎn)值占全國(guó)的69.7%，全民所有制獨(dú)立核算的工業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)和稅金占全國(guó)相應(yīng)企業(yè)的79.5%，城市工業(yè)企業(yè)職工人數(shù)占全國(guó)的68.3%。2018年，城市數(shù)達(dá)到672個(gè)，建制鎮(zhèn)21297個(gè)。2017年，僅地級(jí)以上城市地區(qū)生產(chǎn)總值就達(dá)到52.1萬(wàn)億元，占全國(guó)的63.0%，地級(jí)以上城市地方一般公共預(yù)算收入達(dá)55714億元，占全國(guó)的60.9%。受新型城鎮(zhèn)化政策的推動(dòng)，戶(hù)籍、土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)保和住房等領(lǐng)域配套改革相繼出臺(tái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度明顯加快，大城市管理更加精細(xì)，中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展加速，城市功能全面提升，城市群建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，城市區(qū)域分布更加均衡，城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極作用越來(lái)越明顯。

城市經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，高房?jī)r(jià)問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)。改革開(kāi)放40年，城市常住人口增加6.4億。1978年中國(guó)城市人均住房建筑面積僅6.7平方米，缺房戶(hù)占城市總戶(hù)數(shù)的47.5%，2018年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到39平方米。40年間，中國(guó)城市人均住宅建筑面積增長(zhǎng)逾5倍，居民的住房條件得到極大改善(如圖4所示)。在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，人口快速流動(dòng)的大背景下，2000—2017年，城鎮(zhèn)家庭住房自有率從74.1%穩(wěn)步上升至80.8%，處于國(guó)際較高水平。房地產(chǎn)行業(yè)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善居住環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。然而，當(dāng)前城市高房?jī)r(jià)泡沫卻降低了居民的幸福感，高房?jī)r(jià)已然成為最具社會(huì)影響的問(wèn)題之一。

圖4城鎮(zhèn)化率與房地產(chǎn)商品房銷(xiāo)售額、銷(xiāo)售面積

數(shù)據(jù)來(lái)源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

圖5城鎮(zhèn)化率與商品房?jī)r(jià)格

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

新中國(guó)成立后到改革開(kāi)放前，中國(guó)主要實(shí)行的是福利分配制度，國(guó)家對(duì)居民住房進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和分配，這符合高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下工業(yè)快速發(fā)展的目標(biāo)要求，也能一定程度上保障當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民的住房需求，但其弊端在于將住房賦予了公共產(chǎn)品屬性，市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用失靈，抑制了私人部門(mén)對(duì)住房的投資以及消費(fèi)，最終導(dǎo)致住房市場(chǎng)供需矛盾突出。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)體制以及房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革的不斷深入，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》文件相繼發(fā)布，正式取消住房福利分配制度，并將房地產(chǎn)業(yè)確立為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，就此開(kāi)啟房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展通道。2003—2007年，房地產(chǎn)投資額連續(xù)5年保持兩位數(shù)的快速增長(zhǎng)，“過(guò)熱”現(xiàn)象顯現(xiàn)。隨著2008年全球金融危機(jī)的到來(lái)，國(guó)務(wù)院將住房保障作為擴(kuò)大內(nèi)需、應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要突破口，出臺(tái)一系列刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，進(jìn)一步激發(fā)了房?jī)r(jià)的上漲。在居民對(duì)住房的剛需拉動(dòng)，以及土地城鎮(zhèn)化與房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)活動(dòng)雙重推力的共同作用下，房?jī)r(jià)飆升(如圖5所示)。2009年，國(guó)家相繼出臺(tái)一系列調(diào)控房?jī)r(jià)的政策，一定程度上抑制了房?jī)r(jià)的上漲勢(shì)頭。然而，房?jī)r(jià)高已成為突出的社會(huì)問(wèn)題，其帶來(lái)的深層次矛盾也已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡的重要原因之一。

城鎮(zhèn)化不是土地城鎮(zhèn)化，更不是房地產(chǎn)化，房?jī)r(jià)問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基本問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化。2000—2017年，中國(guó)城市建成區(qū)面積從22439.28平方公里擴(kuò)張到56225.38平方公里，增加了150.57%，年均增長(zhǎng)5.50%，與此同時(shí)，城市人口增加了22.3%，年均增長(zhǎng)1.24%，土地城鎮(zhèn)化擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人口城鎮(zhèn)化速度(如圖6所示)。這一期間，各地方政府將蓋樓修路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)方向，而對(duì)居民的幸福感和獲得感關(guān)懷不足，比如公共圖書(shū)、執(zhí)業(yè)醫(yī)師和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)等公共資源較為短缺(如圖7所示)。

圖6土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化增速比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

圖7城市公共資源情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

(二)城鎮(zhèn)化釋放了居民自由流動(dòng)的動(dòng)能，但也隨之出現(xiàn)獨(dú)有的農(nóng)民工現(xiàn)象

勞動(dòng)作為重要的生產(chǎn)要素，極大地促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。在新的全球化背景下，低廉的勞動(dòng)力成本幫助中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈中博得一席之地，人口紅利為中國(guó)把握經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展契機(jī)提供了必要的要素支持。改革開(kāi)放后，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和大規(guī)模外資進(jìn)入沿海地區(qū)，受多重因素的共同作用，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，出現(xiàn)了規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體——“農(nóng)民工”。

農(nóng)民工問(wèn)題是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的特有問(wèn)題。2014年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，將解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要任務(wù)。近年來(lái)，中國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模仍處于上升趨勢(shì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，2018年，農(nóng)民工總量28836萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)0.6%；外出農(nóng)民工17266萬(wàn)人，比上年增長(zhǎng)0.5%，其中，省外就業(yè)7594萬(wàn)人，比上年減少81萬(wàn)人，省內(nèi)就業(yè)9672萬(wàn)人，比上年增加162萬(wàn)人，(5)數(shù)據(jù)來(lái)源：《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html。這表明就地就近城鎮(zhèn)化已成為新的發(fā)展模式和趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)、提高全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)力、增加農(nóng)民工群體收入、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定都具有重要意義。統(tǒng)籌考慮城市布局、地域布局和產(chǎn)業(yè)布局，從政策、權(quán)利、居住、收入、文化等多方面進(jìn)行體制機(jī)制設(shè)計(jì)，使農(nóng)民工獲得身份、工作、公共服務(wù)的市民待遇，并最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民、城市文化生活融合，是農(nóng)民到流動(dòng)就業(yè)的新移民、再到新市民的本質(zhì)要求。

農(nóng)民工及其隨遷家屬在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面無(wú)法平等享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)突出的二元結(jié)構(gòu)矛盾，這不僅會(huì)制約城鎮(zhèn)化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和推動(dòng)結(jié)構(gòu)升級(jí)的作用，甚至可能造成重大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。當(dāng)前，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，應(yīng)著重完善公共服務(wù)制度，深化戶(hù)籍制度改革，暢通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益表達(dá)渠道，建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化趨勢(shì)的公共財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中的成本分擔(dān)和利益協(xié)調(diào)，一方面，要深化戶(hù)籍制度和土地流轉(zhuǎn)制度改革，完善人、財(cái)、物在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較快落戶(hù)城市；另一方面，要努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，降低轉(zhuǎn)移人口享受基本公共服務(wù)的門(mén)檻，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距。此外，國(guó)家積極實(shí)行居住證制度等模式探索，使農(nóng)民工市民化的制度成本不斷下降，但住房、教育、醫(yī)療等現(xiàn)實(shí)成本的增加卻成為解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題新的突出矛盾。為了從根本上解決“農(nóng)民工”問(wèn)題，既要打破戶(hù)籍制度壁壘，也要降低城市公共服務(wù)建設(shè)滯后、教育衛(wèi)生資源緊張、高房?jī)r(jià)等生活成本隱性“戶(hù)籍墻”的影響。

(三)城鎮(zhèn)化激發(fā)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛能，提高了國(guó)民收入，但城鄉(xiāng)差距不斷拉大

新中國(guó)成立之初，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極為薄弱，GDP總量不足200億美元，人均GDP約為23美元，僅為當(dāng)期美國(guó)人均GDP的2.26%。1978年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加到3679億元，占世界經(jīng)濟(jì)的比重為1.8%，居全球11位，居民人均年消費(fèi)支出151元，城鎮(zhèn)及農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)平均超過(guò)60%。2018年，居民人均年消費(fèi)支出為19853元，比1978年實(shí)際增長(zhǎng)19.2倍，居民恩格爾系數(shù)28.4%，比改革開(kāi)放之初降低35.5個(gè)百分點(diǎn)。從1985年到2018年，中國(guó)私人汽車(chē)擁有量從28.49萬(wàn)輛增至近2.06億輛，增長(zhǎng)近700倍。中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，2018年中國(guó)GDP規(guī)模達(dá)到91.93萬(wàn)億，占世界經(jīng)濟(jì)的比重接近16%，位居世界第2，人均GDP首次突破1萬(wàn)美元。按不變價(jià)計(jì)算，2018年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比1952年增長(zhǎng)175倍，年均增長(zhǎng)8.1%(6)數(shù)據(jù)來(lái)源：《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于修訂2018年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)的公告》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201911/t20191122_1710868.html。。但據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2018年城鄉(xiāng)人均收入差為13139元、城鄉(xiāng)人均消費(fèi)支出差為18808元(7)數(shù)據(jù)來(lái)源：《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》， 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。，差距較明顯，城鄉(xiāng)家庭恩格爾系數(shù)表明城市居民的消費(fèi)質(zhì)量顯著高于農(nóng)村居民。

圖8城鄉(xiāng)居民人均可支配收入

數(shù)據(jù)來(lái)源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

注：折線(除城鄉(xiāng)收入差距)為右刻度。

新中國(guó)70年，中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得巨大成就。然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低、農(nóng)村環(huán)境治理差、農(nóng)民增收渠道匱乏等問(wèn)題依然嚴(yán)峻。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入的絕對(duì)差距在進(jìn)一步拉大(如圖8所示)，城鄉(xiāng)差距已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)縱深發(fā)展的結(jié)構(gòu)性難題。農(nóng)民收入主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)，市民收入主要來(lái)源于工業(yè)和服務(wù)業(yè)，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距是城鄉(xiāng)收入差距的根源所在。一段時(shí)期以來(lái)，依托改革開(kāi)放的制度紅利以及信息技術(shù)的快速發(fā)展，城市各部門(mén)要素生產(chǎn)率大幅提升，而二元經(jīng)濟(jì)體制下，廣大的農(nóng)村地區(qū)不僅未能充分分享先進(jìn)信息技術(shù)的成果，還面臨著資源要素的大量流失。當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、教育文化資源匱乏，給農(nóng)村居民生產(chǎn)生活帶來(lái)了較大影響，同時(shí)制約著農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展。

要從根本上解決城鄉(xiāng)差距的結(jié)構(gòu)性難題，必須深化制度改革，完善城鄉(xiāng)一體化的要素市場(chǎng)，引導(dǎo)要素自由流動(dòng)，打破勞動(dòng)、資本、土地從農(nóng)村到城市的單向流動(dòng)。土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的物質(zhì)資料，農(nóng)村土地、房屋等資源變現(xiàn)的渠道無(wú)法貫通，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，缺乏必要的退出制度安排，都將阻礙農(nóng)業(yè)人口向城市有序轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，唯有構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)、完善公共服務(wù)和社會(huì)治理體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等內(nèi)容的全面深度融合，才能從根本上解決城鄉(xiāng)二元的歷史性任務(wù)。

(四)快速城鎮(zhèn)化推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但粗放被動(dòng)的模式也使資源環(huán)境付出較高代價(jià)

隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，城市建設(shè)取得巨大成就，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)不斷深化，城鎮(zhèn)居民人均收入大幅提高。中國(guó)城市建成區(qū)面積從1994年的17939.5平方公里增加到2018年的58455.66平方公里，提高了225.85%；城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資由1995年的15643.70億元增加到2017年的631683.96億元。與此同時(shí)，城市能源消耗總量增加了253.72%，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資額增加了3719.08%。

粗放被動(dòng)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式造成資源環(huán)境壓力加大，供需矛盾突出，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，城市可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。特別是在大城市，交通、自然環(huán)境、住房、教育、醫(yī)療等環(huán)境資源和公共服務(wù)的供給無(wú)法滿(mǎn)足迅速膨脹的人口的需求，形成各種“城市病”，“人多”“車(chē)堵”“內(nèi)澇”“污染”“房貴”“上學(xué)難”“看病難”等現(xiàn)象頻發(fā)(如圖9和圖10所示)，“大城市病”導(dǎo)致居民的生活質(zhì)量和幸福感并未隨城鎮(zhèn)化率的上升而大幅增加。城市發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力來(lái)源于城鎮(zhèn)化過(guò)程中要素的空間集聚效應(yīng)帶來(lái)的正外部性，但城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，在城市資源環(huán)境的約束下，擁擠效應(yīng)所引發(fā)的社會(huì)成本、環(huán)境成本、時(shí)間成本等負(fù)外部性則會(huì)制約城市發(fā)展。因此，必須要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，降低資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，推進(jìn)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材工作，走資源消耗低、環(huán)境友好、集約高效的綠色城鎮(zhèn)化道路。

圖9城市生活垃圾處理、能源消費(fèi)總量、環(huán)境污染治理投資額趨勢(shì)

數(shù)據(jù)來(lái)源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

注：折線為右刻度。

圖10能源消耗彈性系數(shù)、能源生產(chǎn)和消費(fèi)增速與GDP實(shí)際增速趨勢(shì)

數(shù)據(jù)來(lái)源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

注：折線為右刻度。

(五)工業(yè)化拉動(dòng)了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新對(duì)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐力不足

圖112011—2018年專(zhuān)利授權(quán)數(shù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

改革開(kāi)放以后，工業(yè)化發(fā)展進(jìn)入騰飛期。2010年中國(guó)工業(yè)增加值超過(guò)美國(guó)，2018年達(dá)到30.5萬(wàn)億元，4.58萬(wàn)億美元，約占全球的24%。中國(guó)建成全球產(chǎn)能巨大、完整度較高的工業(yè)體系，工業(yè)主導(dǎo)地位不斷提升，走出了一條符合中國(guó)國(guó)情的工業(yè)化道路。目前，中國(guó)是全球唯一擁有聯(lián)合國(guó)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)目錄中所有工業(yè)門(mén)類(lèi)的國(guó)家。工業(yè)生產(chǎn)能力的增強(qiáng)拉動(dòng)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但中高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的支撐力不足(仇怡，2013)。

中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.8》指出，發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化歷時(shí)相對(duì)較長(zhǎng)，走的是“先產(chǎn)業(yè)集聚、后人口集聚”的市場(chǎng)化道路。而中國(guó)則是政府推動(dòng)的土地城鎮(zhèn)化過(guò)程，產(chǎn)業(yè)支撐體系較不健全，城市產(chǎn)業(yè)支撐力相對(duì)不足，一方面，造成城市就業(yè)壓力加大，城市就業(yè)崗位的增加無(wú)法滿(mǎn)足城市新增人口的就業(yè)需求，從而使城鎮(zhèn)化發(fā)展受限；另一方面，產(chǎn)業(yè)支撐力不足，影響城市的“造血”功能，缺少城市建設(shè)資金，城市的可持續(xù)發(fā)展受到制約。當(dāng)前，國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境日益復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變迫在眉睫，資源環(huán)境約束趨緊，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)步入下行通道，當(dāng)務(wù)之急便是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，緩解資源環(huán)境壓力，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)對(duì)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用。

產(chǎn)業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體，城市的發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)支撐力和競(jìng)爭(zhēng)力是城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容。2017年，中國(guó)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為7.9∶40.5∶51.6，總體呈現(xiàn)“三二一”的結(jié)構(gòu)，但整體水平偏低、產(chǎn)品附加值低、資源利用效率低、環(huán)境污染嚴(yán)重，高端制造業(yè)水平相對(duì)有限，制造業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題突出，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，產(chǎn)品研發(fā)、物流、保險(xiǎn)、金融、中介等服務(wù)功能亟待提高。產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為制約中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展的突出問(wèn)題。從國(guó)家戰(zhàn)略來(lái)看，提升制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是未來(lái)一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)技術(shù)進(jìn)步。2017年，中國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)投入總量為17606.1億元，位列世界第二，約占世界第一美國(guó)的60%，但是研發(fā)投入強(qiáng)度相對(duì)創(chuàng)新型國(guó)家較低，企業(yè)研發(fā)投入的行業(yè)分布和區(qū)域分布不盡合理，主要集中在計(jì)算機(jī)通信、電氣機(jī)械和器材制造、汽車(chē)制造、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造、通用設(shè)備制造等領(lǐng)域，以及北京、上海兩大中心；非制造業(yè)研發(fā)投入占比僅為14.9%，遠(yuǎn)低于美國(guó)33.1%的水平。2018年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)有效發(fā)明專(zhuān)利數(shù)109.42萬(wàn)件，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)R&D機(jī)構(gòu)數(shù)6399個(gè)，較上年有所減少，經(jīng)費(fèi)支出2912.53億元，同比增長(zhǎng)10.13%(如圖11、12、13所示)。

圖122005—2018年規(guī)模以上企業(yè)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)有效發(fā)明專(zhuān)利、R&D機(jī)構(gòu)數(shù)、新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)

數(shù)據(jù)來(lái)源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

注：折線為右刻度。

圖132005—2018年規(guī)模以上企業(yè)利潤(rùn)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出額

數(shù)據(jù)來(lái)源：中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

三、中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展展望

城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)自然歷史過(guò)程，有其自身規(guī)律，“新型城鎮(zhèn)化”這一中國(guó)式命題，是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的大戰(zhàn)略和歷史性任務(wù)，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。在向“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)邁進(jìn)的征程中，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本趨勢(shì)是：2020年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%以上，城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展；2035年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%以上，進(jìn)入城鎮(zhèn)化成熟階段，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局逐步顯現(xiàn)；到21世紀(jì)中葉，中國(guó)將實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。未來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展將主要呈現(xiàn)以下特征：

1.城市綜合承載能力不斷提升，實(shí)現(xiàn)從“單個(gè)城市—城市圈—城市群—城市帶”到“城市域”的轉(zhuǎn)變

由“單個(gè)城市—城市圈—城市群—城市帶”再到“城市域”的轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化空間載體的演變；在這一過(guò)程中城市對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)、交通、環(huán)境和資源的綜合承載力持續(xù)提升，則是城鎮(zhèn)化內(nèi)涵式發(fā)展的重要表現(xiàn)。城市代表了先進(jìn)生產(chǎn)力和高質(zhì)量生活，人口由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移，既是市場(chǎng)配置資源下城市在就業(yè)和收入方面規(guī)模效應(yīng)的體現(xiàn)，也是人民追求美好生活的客觀要求。城市的內(nèi)涵發(fā)展突出表現(xiàn)為城市承載力水平的提升。城市承載力是基于可持續(xù)發(fā)展哲學(xué)觀，城市利用自身資源、智力、技術(shù)等條件，在保證符合其社會(huì)文化準(zhǔn)則的物質(zhì)生活水平條件下，城市的資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)對(duì)城市人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的承載能力。它既包括物質(zhì)層面的自然環(huán)境資源承載力，如水土資源、環(huán)境容量、地質(zhì)構(gòu)造等，也包括非物質(zhì)層面的城市功能承載力，如城市吸納力、包容力、影響力、輻射力和帶動(dòng)力等。城市承載力與城市的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)水平、社會(huì)選擇和價(jià)值觀念等密切相關(guān)。完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系符合人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求，也是吸引人才、驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的重要條件。高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化尤其體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的以人為核心。當(dāng)前，中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)水平相對(duì)較低，與城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求不相匹配。公共服務(wù)配置仍以傳統(tǒng)的千人指標(biāo)為基準(zhǔn)，忽視了公共服務(wù)體系數(shù)量、質(zhì)量與人口數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)的耦合關(guān)系與配置效果。

從單個(gè)城市到城市圈、城市群、城市帶，再到以城鄉(xiāng)融合為特征的“城市域”發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然演變過(guò)程，“城市域”是城市社會(huì)發(fā)展的最高階段。在向“城市域”進(jìn)階的過(guò)程中，人口、資源、公共服務(wù)等內(nèi)容在空間上的配置持續(xù)優(yōu)化，城市綜合承載力不斷提高，從而實(shí)現(xiàn)以“城市域”為空間特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)存在和發(fā)展形態(tài)?！俺鞘杏颉本褪浅鞘械膮^(qū)域，既包括傳統(tǒng)意義上的城區(qū)，也包括周邊鄉(xiāng)村地區(qū)，它是打破城市原有的地理界限，按照功能劃分和角色定位形成的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)有機(jī)系統(tǒng)，是將城市文化與文明延伸到鄉(xiāng)村，即城市輻射與擴(kuò)散功能充分發(fā)揮的結(jié)果。城市群的抱團(tuán)發(fā)展可以帶來(lái)兩方面變化：一是城市之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作日益增強(qiáng)，博弈的結(jié)果是以中心城市為核心的塔式城市聯(lián)盟得以建立，區(qū)域分工合作機(jī)制進(jìn)一步強(qiáng)化，為“城市域”的建立奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；另一方面，通過(guò)以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)政策的實(shí)施，城市對(duì)農(nóng)村的輻射力不斷增強(qiáng)，城市文化與文明加速向農(nóng)村傳播與擴(kuò)散，周?chē)r(nóng)村逐漸與城市融為一體，成為“城市域”的重要組成部分。

2.為適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和資源環(huán)境，滿(mǎn)足人民對(duì)城市美好生活的向往，海綿城市、衛(wèi)星城市、智慧城市、特色小鎮(zhèn)等新型城市類(lèi)型不斷涌現(xiàn)

中共十九大報(bào)告提出“現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”。近年來(lái)，在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和目標(biāo)要求下，為應(yīng)對(duì)環(huán)境交通問(wèn)題，涌現(xiàn)出一批新型城市類(lèi)型，比如海綿城市、衛(wèi)星城市、智慧城市、特色小鎮(zhèn)等。

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市。海綿城市在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)雨水帶來(lái)的自然災(zāi)害方面具有良好“彈性”，有利于修復(fù)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強(qiáng)城市防洪能力，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。

衛(wèi)星城市是指在中心城市外圍建設(shè)的人口較少、規(guī)模較小，且與中心城市功能聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)。建設(shè)衛(wèi)星城市的主要作用在于分散城市的工業(yè)和人口，避免城市過(guò)分膨脹，使大城市的發(fā)展更為合理、健康、平衡、協(xié)調(diào)。按城市功能，衛(wèi)星城市可分為生活城、工業(yè)城、文化城、科學(xué)城等類(lèi)型。衛(wèi)星城市與中心城市的生產(chǎn)、生活等方面既有聯(lián)系，又有一定獨(dú)立性。

當(dāng)前，交通擁堵、環(huán)境惡化、資源短缺等城市問(wèn)題頻發(fā)，面對(duì)這些問(wèn)題和挑戰(zhàn)，有必要運(yùn)用新的技術(shù)手段探索新的發(fā)展路徑和模式。智慧城市是一種將智能融合應(yīng)用于全方位、全體系、全過(guò)程創(chuàng)新的新型城市形態(tài)，借助于物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息技術(shù)及社交網(wǎng)絡(luò)、購(gòu)物網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)金融等綜合集成工具和方法，可有效實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)、生活和城市管理的感知，這既是城市服務(wù)和管理技術(shù)的創(chuàng)新，也是理念和模式的創(chuàng)新。

特色小鎮(zhèn)是在新的歷史時(shí)期、新的發(fā)展階段的創(chuàng)新探索和成功實(shí)踐，是生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”，產(chǎn)、城、人、文“四位一體”的新模式，是城市的一種新業(yè)態(tài)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“抓特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)大有可為，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，都具有重要意義?！碧厣℃?zhèn)商業(yè)發(fā)展不僅要關(guān)注產(chǎn)業(yè)升級(jí)，更要重視城市生活品質(zhì)的升級(jí)：一是要完善設(shè)施配置，通過(guò)多元化配套體系來(lái)滿(mǎn)足小鎮(zhèn)自給自足的商業(yè)需求；二是要開(kāi)展成功的商業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作，運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)完善的商業(yè)項(xiàng)目對(duì)于增強(qiáng)小鎮(zhèn)的綜合吸引力格外重要；三是要打造高品質(zhì)的特色商業(yè)產(chǎn)品，使之成為特色小鎮(zhèn)風(fēng)貌的縮影和城市文化的標(biāo)志。

3.城鄉(xiāng)一體化政策指導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐，推進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展

中共十九大報(bào)告指出：中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城鄉(xiāng)融合是全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的應(yīng)有之義，但城鄉(xiāng)之間的不平衡性尤為突出，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問(wèn)題已成為當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的最為突出的結(jié)構(gòu)性難題。中共十六大做出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略調(diào)整，此后，基于城鄉(xiāng)發(fā)展的不同現(xiàn)實(shí)，國(guó)家進(jìn)行了相應(yīng)的戰(zhàn)略部署。中共十九大作出重大決策部署，明確提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，這意味著新時(shí)期中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系面臨新的任務(wù)和目標(biāo)。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，城鄉(xiāng)二元化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必經(jīng)階段。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展一方面要求在規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)的作用下城市經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)發(fā)展；另一方面強(qiáng)調(diào)城市不能成為要素“黑洞”，即避免農(nóng)村地區(qū)的要素資源過(guò)度流向城市，從而阻礙農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，因?yàn)槌青l(xiāng)融合的重點(diǎn)在農(nóng)村。新中國(guó)70年，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就，但問(wèn)題也比較突出，主要體現(xiàn)在：一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平存量底，增速相對(duì)有限，教育、醫(yī)療等公共資源的城鄉(xiāng)配置差距較大；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力較弱，農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制有待完善；三是農(nóng)村環(huán)境治理差，生活垃圾處理能力亟待提高。此外，還需強(qiáng)調(diào)的是，城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅要重視城市文明的普及，也應(yīng)注重優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化的傳承和保護(hù)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一方面，加速農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、要素與城市的對(duì)接，真正實(shí)現(xiàn)了中心城市以第三產(chǎn)業(yè)為主、中小城市以第二產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)村以一、二、三產(chǎn)業(yè)融合為主的良性發(fā)展道路；另一方面，農(nóng)村通過(guò)治理，吸納城市的先進(jìn)生產(chǎn)力，吸收城市的先進(jìn)文化與文明，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的振興目標(biāo)。城鄉(xiāng)融合如同城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一樣，具有階段性特征，當(dāng)城鄉(xiāng)融合取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展時(shí)，政府應(yīng)超前謀劃城鎮(zhèn)化相關(guān)政策，適時(shí)出臺(tái)城鄉(xiāng)一體化政策，比如無(wú)身份差別的城鄉(xiāng)一體化戶(hù)籍制度——居住證制度，城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)、養(yǎng)老、保險(xiǎn)制度等。

4.城市治理體系和治理能力日趨完善，制度創(chuàng)新激發(fā)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，農(nóng)村與城市開(kāi)始融為一體

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出，要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)(8)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2019-10/31/c_1125178024.htm。。以加強(qiáng)和完善頂層設(shè)計(jì)為制度保障，努力實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)機(jī)制為主、政府管理為輔、社會(huì)組織和群眾積極參與的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。為了充分釋放城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正外部性，必須打破地區(qū)間行政壁壘，實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)，提升要素配置效率。行政壁壘是各地方政府以行政區(qū)劃為“依據(jù)”和“準(zhǔn)則”，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)利益最大化，對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行的不合理干預(yù)。行政邊界會(huì)阻礙地區(qū)間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化交流，導(dǎo)致不同區(qū)域消費(fèi)行為(包括欲望、能力、偏好)的差異，并成為市場(chǎng)分割產(chǎn)生的原動(dòng)力；地區(qū)間缺乏聯(lián)動(dòng)協(xié)同發(fā)展的觀念和具體舉措，將引致一系列問(wèn)題，比如產(chǎn)業(yè)趨同、發(fā)展?jié)摿Σ蛔?、惡性?jìng)爭(zhēng)等，同時(shí)也會(huì)造成區(qū)域間的流通成本和交易費(fèi)用不同程度提高。當(dāng)前，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，以經(jīng)濟(jì)區(qū)劃彌補(bǔ)和弱化行政區(qū)劃，借助市場(chǎng)資源配置的“無(wú)形之手”與政府管理和服務(wù)的“有形之手”，打破行政壟斷和地方保護(hù)，促進(jìn)要素的自由流動(dòng)，對(duì)于更好地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用具有重要意義。正如陸銘等(2009)所揭示的，為了在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，超過(guò)95%的省份更加偏好于實(shí)施市場(chǎng)分割策略。因此，有必要進(jìn)一步完善交通基礎(chǔ)設(shè)施配套體系、加快新農(nóng)村建設(shè)、擴(kuò)大內(nèi)需等，加強(qiáng)政府間的溝通與協(xié)作，打破要素市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)分割，降低地區(qū)間要素轉(zhuǎn)移成本及產(chǎn)品交易費(fèi)用。

二元化制度阻礙了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展?，F(xiàn)行的戶(hù)籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度，一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。未來(lái)城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的農(nóng)民身份到市民身份的轉(zhuǎn)變，更重要的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境和社會(huì)保障等內(nèi)容由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，其中制度創(chuàng)新是新型城鎮(zhèn)化得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。如何通過(guò)制度創(chuàng)新讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公平地享受城市發(fā)展的成果，如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)讓農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中提升幸福感、讓居民在體驗(yàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)享受城市生態(tài)文明，始終是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本任務(wù)所在。當(dāng)前，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中，要進(jìn)一步深化改革，創(chuàng)新體制機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化在人口管理、土地管理、財(cái)稅金融、住房保障、行政服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，破解城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度約束；要建立完善的合作機(jī)制，推動(dòng)政策改革，將單方面傾向性政策轉(zhuǎn)變?yōu)檎w均衡聯(lián)動(dòng)性政策，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整；要優(yōu)化開(kāi)放經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度環(huán)境，著力構(gòu)建有效的對(duì)外開(kāi)放新格局；要鼓勵(lì)和支持地區(qū)之間、企業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間構(gòu)建合作機(jī)制，推動(dòng)地理位置相近、產(chǎn)業(yè)和資源稟賦互補(bǔ)的地區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)融合發(fā)展，探索共同管理的合作模式，提高創(chuàng)新水平與發(fā)展效率，建立互利共贏的利益分享和成本分擔(dān)機(jī)制。

城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅是對(duì)城市和農(nóng)村內(nèi)部的治理，也是對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的治理。新中國(guó)70年來(lái)，我們走過(guò)了一條從城鄉(xiāng)歧視、城鄉(xiāng)聯(lián)系、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合，再到城鄉(xiāng)一體的制度設(shè)計(jì)道路，其核心是以城鄉(xiāng)要素流動(dòng)為制度出發(fā)點(diǎn)。在經(jīng)歷農(nóng)村價(jià)格“剪刀差”政策、允許農(nóng)村要素進(jìn)入城市政策、農(nóng)民工進(jìn)城政策、以工哺農(nóng)以城帶鄉(xiāng)政策后，城市經(jīng)濟(jì)取得空前發(fā)展。受城市綜合承載力約束和鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)的雙重影響，農(nóng)村要素單向流動(dòng)的趨勢(shì)逐步放緩，城鄉(xiāng)要素自由雙向流動(dòng)的趨勢(shì)日益增強(qiáng)，市場(chǎng)對(duì)資源優(yōu)化配置的作用不斷提高，城市與農(nóng)村在資源配置中開(kāi)始融為一體。