我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)研究
———基于適度保障水平的政策仿真

●裴 育 徐煒?shù)h

一、引言

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)即農(nóng)保，是政府通過(guò)法律形式確立的制度安排，是農(nóng)民在老年喪失勞動(dòng)能力不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或退出勞動(dòng)力市場(chǎng)后所享受的維持基本生活的保障。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（“新農(nóng)?！保┙⒂?2009年①，縱觀農(nóng)保實(shí)施的10年，該制度取得了一系列積極成效，為幫助解決 “三農(nóng)”問(wèn)題，縮小城鄉(xiāng)差距，助力精準(zhǔn)扶貧作出了巨大貢獻(xiàn)（曹艷春，2016）。與此同時(shí)，該制度也存在諸多問(wèn)題 （王雯，2017）。學(xué)界普遍認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)保制度的最大問(wèn)題在于養(yǎng)老金待遇給付水平 （保障水平）偏低，不能保障老年農(nóng)民基本生活需要，無(wú)法發(fā)揮其作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度功能 （劉昌平，2009； 鄧大松，2015）。2017年我國(guó)城鄉(xiāng)居?；鹬С?372億元，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)15598萬(wàn)人，人均領(lǐng)取待遇1520.7元/年，遠(yuǎn)低于我國(guó)農(nóng)村居民年人均收入與消費(fèi)額，甚至低于國(guó)家規(guī)定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)保是我國(guó)社保體系的重要組成部分，2017年黨的十九大明確提出社保應(yīng)發(fā)揮 “兜底線”的職能。2018年人社部和財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在保障水平較低的問(wèn)題，今后應(yīng)不斷完善制度保障功能，提高保障水平，增強(qiáng)參保農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感，并決定自2018年1月1日起將基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)提高至88元/人/月。

相對(duì)于“老農(nóng)?！保靶罗r(nóng)?！钡摹靶隆敝饕w現(xiàn)在資金籌集渠道上堅(jiān)持個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合，明確了中央與地方政府在新農(nóng)保中的支出責(zé)任。農(nóng)保賴以建立和生存的基礎(chǔ)是財(cái)政補(bǔ)貼，在基本不改變現(xiàn)有繳費(fèi)模式的情況下，提高農(nóng)保保障水平意味著政府財(cái)政補(bǔ)貼也將相應(yīng)增加。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口基數(shù)大，且未來(lái)老齡化程度將不斷加深，不斷增加且?guī)в袆傂缘霓r(nóng)保補(bǔ)貼支出將會(huì)給政府帶來(lái)巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政可持續(xù)性。如何兼顧農(nóng)保保障水平適度與控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保持財(cái)政負(fù)擔(dān)處于合理區(qū)間，保證財(cái)政對(duì)農(nóng)保既盡力而為又量力而行是本文需要研究的重點(diǎn)。

本文的主要貢獻(xiàn)在于：從當(dāng)前農(nóng)保制度定位入手，從“待遇標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，保證農(nóng)村居民老年基本生活”的制度理念出發(fā)，確立了我國(guó)農(nóng)保適度保障水平標(biāo)準(zhǔn)。以適度農(nóng)保保障水平為依據(jù)，通過(guò)政策仿真，考察適度保障水平下，農(nóng)?；鹞磥?lái)運(yùn)行狀況，以此推算出政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，論證未來(lái)政府財(cái)政是否有能力承擔(dān)適度農(nóng)保保障水平下的補(bǔ)助責(zé)任。

二、文獻(xiàn)綜述

我國(guó)農(nóng)保制度建立伊始就確立了 “?；尽焙汀翱沙掷m(xù)”原則，即農(nóng)保保障水平既要滿足保障老年農(nóng)民基本生活需要，又要維持制度本身的持續(xù)運(yùn)行。一般認(rèn)為，社保保障水平過(guò)高，會(huì)使社會(huì)保障開(kāi)支浩繁，財(cái)政赤字劇增，難以為繼，威脅社會(huì)保障制度本身存在（Alesina，1994）；保障水平過(guò)低，會(huì)影響社保制度功能發(fā)揮，不能為受益者提供充分保障（鄭功成，2011）。一國(guó)或地區(qū)社保保障水平確定與該國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等因素密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模與發(fā)展水平、政治制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及歷史人文因素等均是影響因素，當(dāng)這些因素變動(dòng)時(shí)，最適社保保障水平也應(yīng)相應(yīng)改變 （孫光德和董克用，2016）。一些學(xué)者借助保障水平適度性理論對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平進(jìn)行評(píng)價(jià)。楊禮瓊（2011）指出我國(guó)上世紀(jì)90年代推行的“老農(nóng)保”由于保障水平過(guò)低，無(wú)法保障農(nóng)民基本生活是這一制度缺乏吸引力并最終失敗的重要原因。鄧大松（2010）和薛惠元（2012）構(gòu)建精算模型，對(duì)“新農(nóng)?！碧娲蔬M(jìn)行了評(píng)估，指出目前“新農(nóng)?！北Ｕ纤讲荒軡M足老年農(nóng)民基本生活需要。楊翠迎（2012）認(rèn)為“新農(nóng)?！焙湍壳俺鞘泻娃r(nóng)村的低保具有相似性，“新農(nóng)?！北；灸繕?biāo)實(shí)現(xiàn)可以參考低保標(biāo)準(zhǔn)，其替代率下限應(yīng)不低于20%。黃麗（2015）通過(guò)測(cè)算發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行制度框架下城鄉(xiāng)居保替代率遠(yuǎn)低于目標(biāo)水平，如果將養(yǎng)老金目標(biāo)替代率設(shè)定為農(nóng)村居民人均純收入的50%，才能實(shí)現(xiàn)其“保基本”目標(biāo)?，F(xiàn)有研究基本認(rèn)為目前城鄉(xiāng)居保（新農(nóng)保）保障水平處于適度性水平之下，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際與農(nóng)民養(yǎng)老需求確立適度保障水平。

提高農(nóng)保保障水平意味著政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)保制度給政府帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)被視為政府的隱性負(fù)債。隱性負(fù)債理論的最早提出者為世界銀行專家 Hana Polackova，Hana（1998）通過(guò)構(gòu)造財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣將政府負(fù)債分為四大類，包括直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、間接顯性負(fù)債和間接隱性負(fù)債。從法律意義上說(shuō)隱性負(fù)債不屬于政府直接責(zé)任，而屬于推定責(zé)任，這種推定責(zé)任產(chǎn)生于公眾期望或利益集團(tuán)壓力，是政府主動(dòng)或被迫承擔(dān)的道義責(zé)任。政府是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼以及對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的維持是政府隱性負(fù)債的重要來(lái)源 （趙志耘，2002；裴育，2004）。政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中擔(dān)負(fù)起最終擔(dān)保人的角色，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金將通過(guò)不同方式參與財(cái)政收支過(guò)程。隨著老齡化不斷加劇，社會(huì)保險(xiǎn)基金支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，將不斷加劇財(cái)政補(bǔ)貼壓力，形成龐大的政府隱性財(cái)政負(fù)債，如處置不當(dāng)，將影響地方財(cái)政可持續(xù)性（Holzmann，2000；Eskesen 2002；劉尚希，2005；賈康，2007）。 當(dāng)前農(nóng)保過(guò)度依賴財(cái)政補(bǔ)貼，未來(lái)隨著老齡化的加深、覆蓋面的擴(kuò)展以及養(yǎng)老保障水平的不斷提高，由政府直接補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金以及入口補(bǔ)貼支付規(guī)模將不斷膨脹（張為民，2009；穆懷中，2011；程杰，2011；薛惠元，2012；吳永求，2016）。

一些學(xué)者測(cè)算了不同保障水平下政府財(cái)政負(fù)擔(dān)狀況。曹信邦和劉晴晴（2011）將“新農(nóng)?！碧娲试O(shè)置為50%，測(cè)算2010—2040年政府財(cái)政支持能力，發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政完全有能力承擔(dān)“新農(nóng)?！?0%替代率的養(yǎng)老金待遇水平。李揚(yáng)（2015）基于我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)收支預(yù)測(cè)，在考慮全國(guó)分年齡、性別、城鄉(xiāng)人口和GDP預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，合理設(shè)定覆蓋率及替代率變動(dòng)情況下，使用養(yǎng)老保險(xiǎn)收支預(yù)測(cè)模型，測(cè)算我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口和隱性債務(wù)，預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，2050年我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性現(xiàn)值為5.88萬(wàn)億，占GDP的12%。邊恕和孫雅娜（2015）構(gòu)建了綜合考慮人均收入與物價(jià)變動(dòng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并測(cè)算中央財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，發(fā)現(xiàn)農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的動(dòng)態(tài)調(diào)整不會(huì)超出中央財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。其他學(xué)者也從類似角度進(jìn)行了研究，基本上都支持農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)不會(huì)威脅財(cái)政可持續(xù)性。另外，一些學(xué)者也嘗試將農(nóng)保所產(chǎn)生的財(cái)政負(fù)擔(dān)進(jìn)行分解，測(cè)算中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)狀況（劉國(guó)磊，2017）以及東部地區(qū)與中西部地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)狀況（楊翠迎，2012）。

前人的研究成果為本文研究打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但也存在不少局限性。一是關(guān)于農(nóng)保適度保障水平設(shè)定，大多數(shù)學(xué)者借鑒城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇給付標(biāo)準(zhǔn)，即收入替代標(biāo)準(zhǔn)作為保障水平的設(shè)定依據(jù)，這與農(nóng)保的制度定位以及“?；尽钡闹贫壤砟钕嘧螅^少學(xué)者從“保障基本生活需要”出發(fā)設(shè)置適度保障水平。二是農(nóng)保基金收支預(yù)測(cè)模型仍有改進(jìn)之處，對(duì)于農(nóng)保基金收入規(guī)模預(yù)測(cè)，大多數(shù)學(xué)者忽視了農(nóng)保繳費(fèi)群體不包含農(nóng)村16歲以上在校生，在我國(guó)中等教育和高等教育愈加普及的情況下，忽視這部分群體，將高估農(nóng)保繳費(fèi)群體以及農(nóng)?；鹗杖胍?guī)模，造成預(yù)測(cè)與現(xiàn)實(shí)不符。三是評(píng)估某一保障水平下農(nóng)保所造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)時(shí)較為主觀，較少學(xué)者在科學(xué)財(cái)政負(fù)擔(dān)水平的合理區(qū)間來(lái)評(píng)判農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平是否超出財(cái)政承受范圍，評(píng)估隨意性較強(qiáng)，研究結(jié)論與政策建議難以使人信服。本文的研究力求彌補(bǔ)前人研究理念與方法的不足，通過(guò)設(shè)計(jì)適度保障水平，合理預(yù)測(cè)模型，合適評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善既有關(guān)于農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平的研究。

三、適度保障水平設(shè)置與研究模型構(gòu)建

為了評(píng)估農(nóng)保適度保障水平下政府未來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)情況，本文設(shè)置適度保障水平并構(gòu)建了研究模型。

（一）適度保障水平設(shè)置

農(nóng)保保障水平是影響農(nóng)?；鹬С龅闹饕蛩?。農(nóng)保保障水平是指在特定時(shí)期一國(guó)或地區(qū)農(nóng)村居民所享受社會(huì)保障待遇的高低程度。農(nóng)保保障水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)有宏觀衡量與微觀衡量之分，前者主要用農(nóng)?？傊С稣糋DP的比重表示，反映了特定國(guó)家和地區(qū)養(yǎng)老資源的投入豐裕程度（孫光德和董克用，2016）；后者主要用收入替代率即待遇水平與收入（工資）水平的比重表示，反映了養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)微觀個(gè)體的收入補(bǔ)償程度。

微觀層面的保障水平通常又可分為收入替代型和收入補(bǔ)充型，前者以投保人收入為待遇給付依據(jù)，后者以滿足投保人基本生活需要為待遇給付依據(jù)。馬斯洛（1943）認(rèn)為人的需求可以劃分為五個(gè)層次，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求與自我實(shí)現(xiàn)需求。其中生理需求是任何層次需求實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，是人最原始最本能的需求，主要包括吃飯、睡覺(jué)、衣著等，生理需求在不同文明和種族之間基本沒(méi)有差距。參保人基本生活需要一般為參保人滿足生理層次需求的消費(fèi)需要。從世界范圍來(lái)看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都為基本生活保障型（林義，2006），用以保證參保人基本消費(fèi)需求得到滿足，其制度類似于最低生活保障制度，有較強(qiáng)的社會(huì)救濟(jì)色彩。我國(guó)農(nóng)保保障水平按“保基本”原則確定，本著從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，待遇標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)理念，制度目標(biāo)在于保證農(nóng)村居民老年基本生活，屬于典型的基本生活保障型。

綜上所述，筆者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)保養(yǎng)老金待遇給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照參保人基本消費(fèi)需求確定，發(fā)揮農(nóng)保制度保障老年農(nóng)民生活的功能。本文將滿足老年農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求作為農(nóng)保適度保障水平標(biāo)準(zhǔn)。具體地，農(nóng)保適度保障水平標(biāo)準(zhǔn)即農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求定義為農(nóng)村居民人均食品消費(fèi)需求、衣著消費(fèi)需求、居住消費(fèi)需求、生活用品及服務(wù)消費(fèi)需求之和。

（二）研究模型構(gòu)建

1、基礎(chǔ)模型構(gòu)建。通過(guò)基礎(chǔ)模型的構(gòu)建，明確本文的研究框架。農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平一般定義為農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助額與財(cái)政收入之比，主要用來(lái)評(píng)估財(cái)政保障農(nóng)保能力的可持續(xù)性（薛惠元，2012），利用財(cái)政負(fù)擔(dān)指標(biāo)可以衡量財(cái)政用于農(nóng)保的補(bǔ)助占用了多少財(cái)政資源，從而評(píng)價(jià)既定保障水平下農(nóng)保所產(chǎn)生的財(cái)政負(fù)擔(dān)是否會(huì)影響財(cái)政可持續(xù)性。農(nóng)保制度持續(xù)健康運(yùn)營(yíng)離不開(kāi)政府部門(mén)的財(cái)政支持，在農(nóng)保制度中政府至少擔(dān)負(fù)兩類責(zé)任，一是財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，中央和地方政府的入口補(bǔ)貼和出口補(bǔ)貼是農(nóng)?；鸬闹匾杖雭?lái)源；二是財(cái)政救助責(zé)任，即當(dāng)農(nóng)?；鹗詹坏种r(shí)，政府需要?jiǎng)佑秘?cái)政資金 “兜底”，保證農(nóng)?；鸪掷m(xù)運(yùn)行。政府使用財(cái)政資金履行對(duì)農(nóng)保的補(bǔ)貼責(zé)任與救助責(zé)任構(gòu)成政府隱性負(fù)債的一部分，是政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的直接與間接來(lái)源。按照上述思路，基礎(chǔ)模型構(gòu)建如下：

其中，PFG為財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，F(xiàn)G為農(nóng)保基金年度收支缺口，F(xiàn)I為財(cái)政收入，AFI為農(nóng)保基金年度收入，AFE為農(nóng)?；鹉甓戎С?，PP為繳費(fèi)人數(shù)，PL為個(gè)人繳費(fèi)檔次，F(xiàn)S為入口補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，CS為集體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，PR為領(lǐng)取待遇人數(shù)，F(xiàn)B為出口補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，i為農(nóng)?；鹄鄯e利息率，π為通貨膨脹率，C 為適度農(nóng)保保障水平，Cf、Cc、Ch、Cs分別表示農(nóng)村居民人均食品消費(fèi)需求、衣著消費(fèi)需求、居住消費(fèi)需求、生活用品及服務(wù)消費(fèi)需求，t表示年度（2017≤t≤2030）②，r為區(qū)域標(biāo)識(shí)（r=0 表示全國(guó)；r=1表示東部地區(qū)；r=2表示中西部地區(qū)），l為行政層級(jí)標(biāo)識(shí) （l=0表示中央政府；l=1表示地方政府），λ表示分?jǐn)偙壤?，x表示對(duì)個(gè)體標(biāo)識(shí)。

2、基本假設(shè)。通過(guò)合理的研究假設(shè)可以明確研究側(cè)重點(diǎn)，排除一些不相關(guān)因素的干擾，簡(jiǎn)化模型求解；同時(shí)在假設(shè)中加入對(duì)現(xiàn)實(shí)因素的考量使所建構(gòu)的模型更具現(xiàn)實(shí)意義。本文基本假設(shè)如下：第一，全國(guó)采取統(tǒng)一的繳費(fèi)與待遇標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)保制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村適齡居民全覆蓋，且征繳率達(dá)到100%。新農(nóng)保制度建立伊始就明確了2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋目標(biāo)。據(jù)人社部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2017年末我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)超過(guò)5.1億，而農(nóng)村人口總數(shù)約為5.9億，扣除0—15歲及16歲以上在校人口數(shù)，農(nóng)保在農(nóng)民群體已基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。第二，農(nóng)民一律選擇100元作為個(gè)人繳費(fèi)檔次，地方政府入口補(bǔ)助均為30元，不考慮集體補(bǔ)助。目前農(nóng)保制度對(duì)選擇高檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民所提供的激勵(lì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，理性農(nóng)民沒(méi)有足夠激勵(lì)提高繳費(fèi)檔次，個(gè)人選擇最低檔次繳費(fèi)時(shí)收益—繳費(fèi)比最大。從農(nóng)保實(shí)踐來(lái)看，有85%農(nóng)民均選擇100元作為繳費(fèi)檔次，而選擇500元以上繳費(fèi)檔次的農(nóng)民不足1%（李紅嵐，2015）。第三，農(nóng)民繳費(fèi)繳滿十五年還會(huì)續(xù)繳，未繳滿十五年的會(huì)補(bǔ)繳剩余部分。由于目前對(duì)于繳滿十五年后的續(xù)繳情況，農(nóng)保制度會(huì)給予一定激勵(lì)（繳費(fèi)滿15年后每多繳1年基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加1元），故農(nóng)民繳滿后有動(dòng)力續(xù)繳；由于不繳滿十五年則不能享受農(nóng)保的養(yǎng)老金待遇，故理性農(nóng)民有補(bǔ)繳激勵(lì)。第四，農(nóng)?；鹄鄯e利息率等于同期銀行一年期定期存款利率，且等于通貨膨脹率。目前農(nóng)?；鸩扇“踩暂^高的投資方式，大部分直接存進(jìn)銀行，因而總體利息率與銀行存款利率接近。我國(guó)歷年銀行一年期定期存款基準(zhǔn)利息率大約為3%，即i=3%。第五，假設(shè)無(wú)論是入口補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)還是出口補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，每年均按通貨膨脹率進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整。我國(guó)“新農(nóng)保”建立伊始就明確農(nóng)保補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)化調(diào)整原則 （“有彈性”），設(shè)年指數(shù)化調(diào)整率為π，即等于通貨膨脹率，通貨膨脹率π=i=3%。第六，假設(shè)政府會(huì)及時(shí)彌補(bǔ)農(nóng)保基金年度收支缺口，不會(huì)把農(nóng)?；鹗罩笨谕系较履?，因此農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼與救助支出總會(huì)在當(dāng)年發(fā)生，不會(huì)累積到下年。

四、模型變量估計(jì)

（一）數(shù)據(jù)選擇

本文基礎(chǔ)模型中相關(guān)變量的預(yù)測(cè)主要依據(jù)適應(yīng)性預(yù)期理論，即將經(jīng)濟(jì)變量的過(guò)去變化趨勢(shì)作為其未來(lái)變化趨勢(shì)的基準(zhǔn)，故選用相關(guān)變量的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)作為預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。根據(jù)基礎(chǔ)模型設(shè)定，需要進(jìn)行預(yù)測(cè)的變量主要分為三類，一是繳費(fèi)人數(shù)與領(lǐng)取待遇人數(shù)預(yù)測(cè)，二是農(nóng)村居民人均消費(fèi)預(yù)測(cè)，三是財(cái)政收入預(yù)測(cè)。通過(guò)這三類變量的預(yù)測(cè)就可以確定農(nóng)?；鹉甓仁杖?、支出及其缺口，進(jìn)而確定農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平。

本文利用第六次人口普查數(shù)據(jù)來(lái)估算農(nóng)村地區(qū)未來(lái)分年齡段人口數(shù)，由此推斷出農(nóng)保繳費(fèi)人數(shù)與領(lǐng)取待遇人數(shù)。利用1997—2016年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中我國(guó)農(nóng)村居民食品消費(fèi)支出、衣著消費(fèi)支出、居住消費(fèi)支出、生活用品及服務(wù)消費(fèi)支出數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)我國(guó)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求，進(jìn)而確定農(nóng)保適度保障水平標(biāo)準(zhǔn)。利用1994—2016年《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)政府財(cái)政收入③，其中財(cái)政收入指一般公共預(yù)算收入，地方財(cái)政收入中不包括政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社保基金預(yù)算中的收入。

（二）繳費(fèi)人數(shù)與領(lǐng)取待遇人數(shù)預(yù)測(cè)

1、農(nóng)村地區(qū)分年齡段人口預(yù)測(cè)。以我國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，估算農(nóng)村地區(qū)2017—2030年分年齡段人口數(shù)。一個(gè)區(qū)域人口變動(dòng)主要由人口自然增長(zhǎng)率與人口遷徙兩大因素決定。人口自然增長(zhǎng)率通常通過(guò)編制人口生命表進(jìn)行估算，準(zhǔn)確編制農(nóng)村居民生命表需要構(gòu)建復(fù)雜的精算模型，這并非本文任務(wù)，故借鑒劉國(guó)磊（2017）編制的農(nóng)村居民分年齡段生命表確定農(nóng)村地區(qū)各年齡段人口自然增長(zhǎng)率。預(yù)測(cè)農(nóng)村地區(qū)年度存量人口數(shù)還需考慮農(nóng)村地區(qū)人口凈遷出率 （人口凈遷出率=人口遷入率-人口遷出率）。根據(jù)國(guó)務(wù)院2016年12月30日發(fā)布的 《關(guān)于印發(fā)國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕87 號(hào)），我國(guó)2016—2030年人口流動(dòng)將處于活躍期，預(yù)計(jì)未來(lái)15年將有2億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，平均每年城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率保持在1%左右。在不考慮城鎮(zhèn)人口遷入農(nóng)村的情況下，農(nóng)村地區(qū)人口凈遷出率可以用年城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率來(lái)表示，即未來(lái)農(nóng)村地區(qū)人口年凈遷出率為1%。由于目前農(nóng)村遷出人口大多為青壯年，故不考慮農(nóng)村60歲以上人口遷徙因素④。綜上，得到農(nóng)村地區(qū)16—59歲及60歲以上存量人口預(yù)測(cè)模型。

其中，Population表示農(nóng)村存量人口數(shù)，Populationt，n表示在 t年 n 歲存量人口數(shù)；deatht，n表示 t年n歲人口死亡率；transfert，n表示在t年n歲人口凈遷出率。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)確定期初存量人口數(shù)，2010年我國(guó)農(nóng)村存量人口共662805323人，其中東部地區(qū)農(nóng)村存量人口為220539393人，中西部地區(qū)農(nóng)村存量人口為442265930人⑤，以此作為預(yù)測(cè)基期人口數(shù)。

2、農(nóng)村地區(qū)16—59歲在校生人數(shù)預(yù)測(cè)。農(nóng)保制度明確規(guī)定參加農(nóng)保的農(nóng)民必須為年滿16周歲的非在校生，故對(duì)農(nóng)保繳費(fèi)人口估計(jì)應(yīng)剔除16—59歲在校生。農(nóng)村在校人口主要集中于16—24歲高中及大學(xué)在校學(xué)生，故農(nóng)村地區(qū)16—24歲在校生人數(shù)=農(nóng)村地區(qū)16—24歲人口數(shù)×就讀率，即：

其中，Students表示農(nóng)村地區(qū)16—24歲在校生人數(shù)，R表示就讀率。就讀率參照2016年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中我國(guó)每十萬(wàn)人口中高中階段及高等教育階段在校人口數(shù)來(lái)確定，并假設(shè)就讀率在預(yù)測(cè)期內(nèi)保持不變。

3、繳費(fèi)人數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)預(yù)測(cè)。繳費(fèi)人數(shù)=農(nóng)村地區(qū)16—59歲人口數(shù)-農(nóng)村地區(qū)16—24歲在校人口數(shù)，即：

領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)=農(nóng)村地區(qū)60歲及以上人口數(shù)，即：

按照上述思路可以分別預(yù)測(cè)出全國(guó)、東部地區(qū)和中西部地區(qū)分年齡段人口數(shù)，進(jìn)而預(yù)測(cè)全國(guó)、東部地區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)保繳費(fèi)人數(shù)和待遇領(lǐng)取人數(shù)，預(yù)測(cè)結(jié)果如表1所示。

表1 2017—2030年我國(guó)農(nóng)保繳費(fèi)人數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)預(yù)測(cè) （單位：萬(wàn)人）

農(nóng)村地區(qū)分年齡段人口數(shù)是影響未來(lái)農(nóng)保基金收支的主要因素之一，從表1可以看出，受城鎮(zhèn)化推進(jìn)以及總和生育率下降的影響，未來(lái)十幾年我國(guó)農(nóng)村人口呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，這一下降趨勢(shì)在16—59歲及60歲以上年齡段人口變動(dòng)中均有表現(xiàn)。這預(yù)示著，在待遇給付標(biāo)準(zhǔn)既定的情況下，未來(lái)政府無(wú)論是針對(duì)16—59歲繳費(fèi)人口的入口補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)還是針對(duì)60歲以上領(lǐng)取待遇人口的出口補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)均會(huì)減輕，農(nóng)村人口變動(dòng)將使農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)趨于降低。

（三）農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求與政府財(cái)政收入預(yù)測(cè)——基于ARMA模型

采用ARMA模型來(lái)預(yù)測(cè)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求以及政府財(cái)政收入情況。ARMA模型可以通過(guò)變化自身歷史數(shù)據(jù)來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)變化趨勢(shì)，以變量的過(guò)去值來(lái)預(yù)測(cè)其未來(lái)值，不需要依靠與之有因果關(guān)系的其他變量。

1、模型構(gòu)建。ARMA模型一般形式為ARMA（p，d，q），預(yù)測(cè)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求以及政府財(cái)政收入的ARMA模型的一般形式可以設(shè)置為：

其中，C表示農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求 （即適度保障水平），α和β分別表示自回歸系數(shù)和移動(dòng)平均系數(shù)，δ為白噪聲，γ為常數(shù)項(xiàng)，p為自回歸階數(shù)，q為移動(dòng)平均數(shù)，d為差分階數(shù)。

2、模型參數(shù)估計(jì)。ARMA模型適合對(duì)平穩(wěn)時(shí)間序列進(jìn)行擬合，時(shí)間序列平穩(wěn)保證了長(zhǎng)期中均值有接近期望值的趨勢(shì)，當(dāng)時(shí)間序列非平穩(wěn)時(shí)則會(huì)出現(xiàn)確定性或隨機(jī)趨勢(shì)，導(dǎo)致自回歸系數(shù)偏離以及偽回歸等問(wèn)題，使得預(yù)測(cè)失效，因此在使用ARMA模型之前需對(duì)相關(guān)變量進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)。平穩(wěn)性檢驗(yàn)一般運(yùn)用ADF檢驗(yàn)，ADF檢驗(yàn)主要檢驗(yàn)時(shí)間序列有無(wú)單位根。分別對(duì){}序列水平值和一階差分進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，結(jié)果如表2所示。

表2 平穩(wěn)性檢驗(yàn)

p和q分別是AR （p）和MA （q）的階數(shù)，對(duì)ARMA（p，q）估計(jì)需確定（p，q），從而得到模型的具體形式。通過(guò){△}的自相關(guān)函數(shù)（ACF）與偏自相關(guān)函數(shù)（PACF）來(lái)判斷p和q的值。表3匯報(bào)了序列自相關(guān)與偏自相關(guān)系數(shù)，當(dāng)p=2，q=2時(shí)，Q統(tǒng)計(jì)量在5%水平下顯著，從而可以認(rèn)為二階以上自相關(guān)與偏自相關(guān)系數(shù)為0。

表3 自相關(guān)與偏自相關(guān)系數(shù)

接下來(lái)分別估計(jì) AR（2）和 MA（2）模型，以進(jìn)一步精確模型形式，估計(jì)結(jié)果如表4所示。

表 4 AR（2）和 MA（2）估計(jì)結(jié)果

表4匯報(bào)了AR（2）和 MA（2）的一階和二階滯后項(xiàng)系數(shù)，發(fā)現(xiàn)AR（2）一階滯后項(xiàng)不顯著而二階滯后項(xiàng)顯著，MA（2）一階和二階滯后項(xiàng)均不顯著。進(jìn)一步計(jì)算AR（2）和MA（2）殘差項(xiàng)的自相關(guān)與偏自相關(guān)函數(shù)，檢查殘差項(xiàng)是否存在自相關(guān)，結(jié)果如表5所示。

表5 AR（2）和MA（2）模型殘差自相關(guān)與偏自相關(guān)

表5表明AR（2）和 MA（2）模型殘差的四階滯后自相關(guān)與偏自相關(guān)的Q統(tǒng)計(jì)量均不顯著，由此可判斷 AR（2）和 MA（2）模型殘差項(xiàng)是白噪聲，模型的滯后階數(shù)選取不存在過(guò)小問(wèn)題，不會(huì)出現(xiàn)遺漏變量。

綜上可知 p=2，q=0。

接著考慮 ARMA（2，1，0）模型中 AR（2）模型的擬合效果最佳形式。對(duì)比三類模型的信息準(zhǔn)則，估計(jì)結(jié)果如表6所示。

表6 三類AR（2）模型的AIC與BIC值

表6列示了同時(shí)包含一階和二階、只包含一階與只包含二階滯后項(xiàng)的三類AR（2）模型的AIC與BIC值?？芍?，相比于同時(shí)包含一階和二階以及只包含一階滯后項(xiàng)的AR（2）模型，只包含二階滯后項(xiàng)的AR（2）模型的AIC和BIC值更小，模型擬合效果更佳。因此，選擇 ARMA（2，1，0）模型即略去一階滯后項(xiàng)的AR（2）來(lái)預(yù)測(cè)全國(guó)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求較為合適。

采用最小二乘法分別對(duì)式（13）、式（14）和式（15）進(jìn)行估計(jì)，確定其系數(shù)值，結(jié)果如表7所示。

表7 全國(guó)、東部地區(qū)、中西部地區(qū)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求ARMA模型估計(jì)結(jié)果

由表7估計(jì)結(jié)果可得到全國(guó)、東部地區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求ARMA模型的具體形式，分別為式（16）、式（17）和式（18）。

利用式（16）、式（17）和式（18）可分別對(duì)全國(guó)、東部地區(qū)以及中西部地區(qū)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求進(jìn)行估算，從而得到全國(guó)、東部地區(qū)以及中西部地區(qū)農(nóng)保適度保障水平，估算結(jié)果如表8所示。

從表8可以看出，受我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡影響，我國(guó)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求存在明顯區(qū)域差異，東部地區(qū)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求要高于中西部地區(qū)，且高于全國(guó)平均水平，中西部地區(qū)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求大約只有東部地區(qū)的2/3。因此，根據(jù)農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求所確定的農(nóng)保適度保障水平也存在區(qū)域差距，東部地區(qū)農(nóng)保適度保障水平要高于中西部地區(qū)，也要高于全國(guó)平均水平⑥。

表8 全國(guó)、東部地區(qū)、中西部地區(qū)農(nóng)保適度保障水平（單位：元）

同理，可以分別確定中央政府財(cái)政收入、東部地區(qū)政府財(cái)政收入與中西部地區(qū)政府財(cái)政收入ARMA模型的具體形式，如下所示：

利用式（19）、式（20）和式（21）可分別對(duì)中央政府、東部地區(qū)政府以及中西部地區(qū)政府財(cái)政收入進(jìn)行預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)結(jié)果如表9所示。從表9可以看出未來(lái)我國(guó)財(cái)政收入在中央與地方以及東部地區(qū)與中西部地區(qū)的分配情況。未來(lái)財(cái)政收入“央強(qiáng)地弱”的格局將有所改觀，地方財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中的比重將超過(guò)中央，地方政府在財(cái)政收入分配中將取得更大份額。從地方政府層面看，未來(lái)東部地區(qū)財(cái)政收入仍將繼續(xù)高于中西部地區(qū)，東部地區(qū)財(cái)政收入將占據(jù)地方財(cái)政收入的更大份額。

（四）農(nóng)?；鹉甓仁罩笨陬A(yù)測(cè)

根據(jù)農(nóng)保繳費(fèi)人數(shù)、領(lǐng)取待遇人數(shù)以及適度保障水平預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)可以確定未來(lái)農(nóng)?；鹉甓仁杖肱c支出數(shù)額，進(jìn)而確定農(nóng)?；鹉甓仁罩笨冢r(nóng)?；鹉甓仁罩笨诮^對(duì)數(shù)額預(yù)測(cè)值如表10所示。農(nóng)?；鹉甓仁罩笨谑寝r(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平輕重的直接依據(jù)。為了對(duì)比農(nóng)?；鹉甓仁罩笨诘膮^(qū)域差距，表10中還分別呈現(xiàn)了全國(guó)、東部地區(qū)以及中西部地區(qū)農(nóng)保基金年度收支缺口絕對(duì)數(shù)額即財(cái)政負(fù)擔(dān)絕對(duì)數(shù)額。從表10中可以看出我國(guó)農(nóng)保基金年度收支缺口呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，東部地區(qū)和中西部地區(qū)亦然。農(nóng)?；鹉甓仁罩笨诘臄U(kuò)大主要由農(nóng)村地區(qū)老齡化加深以及基本消費(fèi)需求的不斷提高造成。

表9 2017—2030年我國(guó)政府財(cái)政收入（單位：億元）

表10 2017—2030年農(nóng)?；鹉甓仁罩笨冢▎挝唬簝|元）

五、基于適度保障水平的農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平評(píng)估

（一）農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平

根據(jù)分權(quán)理論，社會(huì)保障責(zé)任應(yīng)在不同行政層級(jí)（中央政府與地方政府）進(jìn)行合理劃分。Bastable（1903）認(rèn)為中央與地方支出劃分應(yīng)基于受益原則，受益范圍涉及全國(guó)居民的屬于中央財(cái)政支出責(zé)任，受益范圍限于地方的屬于地方財(cái)政支出責(zé)任。Oates（2012）認(rèn)為公共產(chǎn)品按照屬地進(jìn)行提供會(huì)更具效率，地方政府更加熟悉轄區(qū)居民情況，公共產(chǎn)品提供應(yīng)盡量 “分權(quán)化”。農(nóng)保屬于準(zhǔn)全國(guó)性公共物品（鄭秉文，2011），對(duì)應(yīng)的供給責(zé)任主體為中央，但從保證供給效率的角度看，地方政府掌握了轄區(qū)農(nóng)保參保群體更多具體信息，部分供給責(zé)任也應(yīng)劃歸地方政府，因此農(nóng)保這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給主體既包括中央政府也包括地方政府。

當(dāng)農(nóng)?；鸪霈F(xiàn)年度收支缺口時(shí)，其缺口填補(bǔ)責(zé)任將由中央政府與地方政府共同承擔(dān)，問(wèn)題在于中央和地方政府分?jǐn)偙壤龖?yīng)如何確定？筆者認(rèn)為農(nóng)?；鹉甓仁罩笨谔钛a(bǔ)責(zé)任分?jǐn)偙壤龖?yīng)在尊重當(dāng)前農(nóng)保制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，依據(jù)中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱原則來(lái)確定。當(dāng)前農(nóng)保制度已對(duì)中央與地方政府的補(bǔ)助責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，具體見(jiàn)表11，中央在農(nóng)保中的財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任大于地方，中央政府的分?jǐn)偙壤龖?yīng)大于地方政府。具體的分?jǐn)偙壤龖?yīng)依據(jù)中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱原則來(lái)確定，從當(dāng)前中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分來(lái)看，財(cái)權(quán)集中于中央而事權(quán)則集中于地方，目前我國(guó)央地財(cái)政收入比約為 4.5∶5.5，而財(cái)政支出比約為 3.5∶6.5⑦。綜上，本文將中央政府分?jǐn)偙壤_定為0.6，地方政府分?jǐn)偙壤_定為0.4。

表11 農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任一覽表

鑒于我國(guó)當(dāng)前區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)，本文進(jìn)一步將地方政府農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助責(zé)任在東部地區(qū)政府與中西部地區(qū)政府間進(jìn)行劃分。采用2017年?yáng)|部地區(qū)人均財(cái)政收入與中西部地區(qū)人均財(cái)政收入的比例作為東部地區(qū)政府和中西部地區(qū)政府分?jǐn)偙壤拇_定依據(jù)，得到東部地區(qū)政府分?jǐn)偙壤秊?.3，中西部地區(qū)政府分?jǐn)偙壤秊?.1。

中央與地方政府以及東部地區(qū)與中西部地區(qū)政府農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平的計(jì)算公式為：

通過(guò)式（22）、式（23）、式（24）和式（25）可以預(yù)測(cè)2017—2030年中央與地方政府以及東部地區(qū)與中西部地區(qū)政府農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，預(yù)測(cè)結(jié)果如表12所示。

（二）財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平

為了對(duì)未來(lái)政府農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平的輕重作出判斷，需要確立農(nóng)保財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平，作為標(biāo)尺來(lái)評(píng)價(jià)適度保障水平下農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平是否在財(cái)政承受能力之內(nèi)，是否影響財(cái)政保障能力的可持續(xù)性。借鑒邊?。?015）的方法，分別計(jì)算出全國(guó)、中央與地方、東部地區(qū)與中西部地區(qū)農(nóng)保財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平，具體計(jì)算公式如下：

其中，α表示農(nóng)保財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平，η表示農(nóng)保財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平系數(shù)。農(nóng)保財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平系數(shù)（η）取決于三個(gè)因素，即社會(huì)保障支出占財(cái)政收入的比重、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出占社會(huì)保障支出的比重以及農(nóng)村老年人口在全國(guó)老年人口中的比重。通過(guò)式（26）預(yù)測(cè)全國(guó)、中央與地方政府、東部地區(qū)與中西部地區(qū)政府農(nóng)保財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平，結(jié)果如表13所示。

表13 2017—2030年農(nóng)保財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平

從表13可以看出農(nóng)保財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平基本與政府財(cái)政收入成正比，財(cái)政收入越高，農(nóng)保財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平越高。農(nóng)保財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平越高意味著政府可以拿出更多財(cái)政資源用于補(bǔ)助農(nóng)保，使農(nóng)保能在較高保障水平下持續(xù)運(yùn)行。

（三）農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平評(píng)估

結(jié)合政府農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平（PFG）、財(cái)政適度負(fù)擔(dān)水平（α）及其二者之差（PFG-α）就可以對(duì)未來(lái)農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平進(jìn)行評(píng)估，特別地，（PFG-α）的值能判斷農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平是否超出承受范圍、財(cái)政保障是否能持續(xù)。中央和地方政府PFG、α及（PFG-α）如表14所示，東部地區(qū)和中西部地區(qū)政府 PFG、α 及（PFG-α）如表 15所示。

對(duì)中央政府而言，PFG呈下降趨勢(shì)（2021—2023年出現(xiàn)小幅上升），PFG從2017年的4.5%下降到2030年的3.53%，年均下降約0.7%；中央政府α值則呈上升趨勢(shì)，從2017年的4.49%上升到2030年的5.79%，年均上漲約0.1%；除2017年外，2018—2030年的（PFG-α）均為正，且差值呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。對(duì)地方政府而言，2017—2030年其PFG、α及（PFG-α）的變動(dòng)趨勢(shì)與中央政府一致，所不同的是地方政府這三個(gè)指標(biāo)的絕對(duì)數(shù)均明顯小于中央政府，約為后者的50%；地方政府PFG、α及（PFG-α）年均增長(zhǎng)幅度也小于中央政府。從絕對(duì)數(shù)來(lái)看雖然2017—2030年中央政府PFG高于地方政府，但由于中央政府α值連年增長(zhǎng)，PFG卻連年下降，2019年以后中央政府（PFG-α）高于地方政府。無(wú)論是中央政府還是地方政府，2018年后，（PFG-α）均大于零，說(shuō)明中央和地方財(cái)政均有能力承擔(dān)適度保障水平下對(duì)農(nóng)保的補(bǔ)助支出。其中，中央政府在農(nóng)保補(bǔ)助責(zé)任中承擔(dān)較大責(zé)任，從（PFG-α）來(lái)看，中央政府對(duì)農(nóng)保財(cái)政的保障能力強(qiáng)于地方政府，其中關(guān)鍵在于中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)適度水平較地方政府更高，中央政府財(cái)政資源的騰挪空間更大。在現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制下，中央與地方事權(quán)的劃分并不完善，央地的事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力不匹配，地方政府在某些公共產(chǎn)品的提供上力不從心，受到各方面因素掣肘，事權(quán)的合理劃分在短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成（劉志勇，2015）。

表14 2017—2030年中央和地方政府農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平與適度性對(duì)比

將地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)按一定比例分?jǐn)偟綎|部地區(qū)與中西部地區(qū)。對(duì)東部地區(qū)和中西部地區(qū)政府而言PFG均呈下降趨勢(shì)，2017—2030年年均分別下降0.07%和0.03%，說(shuō)明農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平逐年減輕，且東部地區(qū)政府負(fù)擔(dān)減輕幅度大于中西部地區(qū)政府，但東部地區(qū)PFG絕對(duì)值大于中西部地區(qū)；α均呈上升趨勢(shì)，2017—2030年年均分別上升0.1%和0.01%，說(shuō)明農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)適度水平逐年提高，且東部地區(qū)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)適度水平提高幅度大于中西部地區(qū)政府；（PFG-α）均大于零，除 2017 年外，2018—2030年，東部地區(qū)與中西部地區(qū)財(cái)政均有能力承擔(dān)適度保障水平下對(duì)農(nóng)保的補(bǔ)助支出。東部地區(qū)政府的（PFG-α）值大于中西部地區(qū)政府，前者約為后者的兩倍，說(shuō)明未來(lái)東部地區(qū)政府可用于補(bǔ)助農(nóng)保的財(cái)政資源要多于中西部地區(qū)。對(duì)于農(nóng)?；鸬难a(bǔ)助責(zé)任，中西部地區(qū)較東部地區(qū)承擔(dān)更小的分?jǐn)偙壤?，且其適度保障水平要低于東部地區(qū)，PFG低于東部地區(qū)是合理的。然而未來(lái)中西部地區(qū)財(cái)政收入規(guī)模與東部地區(qū)差距仍將長(zhǎng)期存在，且城鎮(zhèn)化推進(jìn)使中西部地區(qū)大量農(nóng)村青壯年人口流入東部地區(qū)城鎮(zhèn)，中西部地區(qū)農(nóng)保繳費(fèi)群體萎縮，導(dǎo)致中西部地區(qū)未來(lái)的農(nóng)保財(cái)政保障能力不如東部地區(qū)。

表15 2017—2030年?yáng)|部地區(qū)和中西部地區(qū)政府農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平與適度性對(duì)比

從上述結(jié)果可知，無(wú)論是中央政府還是地方政府，東部地區(qū)政府還是中西部地區(qū)政府，在合理的分?jǐn)偙壤?，以適度農(nóng)保保障水平即滿足參保農(nóng)民基本消費(fèi)支出所確定的農(nóng)保補(bǔ)助責(zé)任均在財(cái)政負(fù)擔(dān)適度水平以內(nèi)。但是，以上結(jié)論建立在系列前提條件上，本文幾個(gè)關(guān)鍵前提有：政府財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)、農(nóng)村人口總量趨于下降、政府不斷加強(qiáng)社保投入、社保支出在財(cái)政支出中所占比重越來(lái)越大，這些關(guān)鍵前提的滿足是結(jié)論得以成立的必要條件。

六、結(jié)論與政策建議

當(dāng)前農(nóng)保制度保障水平過(guò)低的問(wèn)題受到各方詬病，本文認(rèn)為農(nóng)保的待遇給付應(yīng)本著最低生活保障原則，因此將農(nóng)村居民基本消費(fèi)需求（包括食品、衣著、居住、生活用品及服務(wù)消費(fèi)需求）作為農(nóng)保適度保障水平標(biāo)準(zhǔn)。以未來(lái)適度農(nóng)保保障水平為基礎(chǔ)進(jìn)行政策仿真，測(cè)算了未來(lái)農(nóng)?；鸬氖罩笨?，進(jìn)而得到政府的農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平。筆者發(fā)現(xiàn)，基于適度農(nóng)保保障水平的農(nóng)保政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平處于適度負(fù)擔(dān)水平之內(nèi)。通過(guò)合理分?jǐn)偅@一結(jié)論在中央政府與地方政府、東部地區(qū)政府與中西部地區(qū)政府間均成立。隨著時(shí)間的推移，政府的農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)能力將會(huì)出現(xiàn)提升，未來(lái)農(nóng)保保障水平仍存在進(jìn)一步的提高空間。

根據(jù)上述研究結(jié)論，本文提出如下政策建議：第一，逐步提高農(nóng)保保障水平，發(fā)揮農(nóng)保制度的保障功能。黨的十九大報(bào)告指出保障和改善民生要著力加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，既盡力而為，又量力而行，一年接著一年干。本文研究表明適度提高農(nóng)保保障水平不僅是必要的而且是可行的，適度提高農(nóng)保保障水平并不會(huì)使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)超出適度水平。但應(yīng)注意，農(nóng)保保障水平的提高應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配，與政府財(cái)政收入相匹配，特別地，政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)是影響農(nóng)保保障水平提高速度與幅度的直接依據(jù)。第二，合理確定政府間農(nóng)保財(cái)政責(zé)任分?jǐn)偙壤?，縮小中央與地方、東部與中西部地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)差距。從政府農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)能力看，中央政府強(qiáng)于地方政府，東部地區(qū)政府強(qiáng)于中西部地區(qū)政府，本著量能負(fù)擔(dān)原則，未來(lái)應(yīng)合理劃分政府間農(nóng)保財(cái)政責(zé)任的分?jǐn)偙壤?，使政府間農(nóng)保財(cái)政負(fù)擔(dān)水平趨于均衡。第三，部分回歸農(nóng)保社會(huì)保險(xiǎn)屬性，提高農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助效率。從本質(zhì)講，農(nóng)保制度的制度屬性是社會(huì)保險(xiǎn)而非“低保2.0”。當(dāng)前農(nóng)保制度的運(yùn)行以財(cái)政補(bǔ)助為主，財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到基金收入的75%，為了維持農(nóng)保制度的持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)部分回歸農(nóng)保的社會(huì)保險(xiǎn)屬性，增強(qiáng)農(nóng)保制度的自生能力，提高籌資來(lái)源中的個(gè)人繳費(fèi)比例。目前農(nóng)民繳費(fèi)檔次不與農(nóng)民收入水平掛鉤，大多數(shù)農(nóng)民選擇最低繳費(fèi)檔次，未來(lái)農(nóng)保應(yīng)基于收入調(diào)查確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免不同收入群體繳費(fèi)與待遇水平趨同。另外，政府對(duì)農(nóng)保的入口補(bǔ)貼與出口補(bǔ)貼應(yīng)適當(dāng)向低收入群體傾斜，增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)助效率。■

注釋：

①2014年我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)正式合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，意味著我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度退出歷史舞臺(tái)，不再作為一個(gè)獨(dú)立制度。但本文仍沿用農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)——農(nóng)保提法，將農(nóng)保從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中分離出來(lái)，單獨(dú)考察。這樣做的理由有兩點(diǎn)，一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保群體中城鎮(zhèn)居民占比很小，2017年占比低于5%，農(nóng)民是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度的主要服務(wù)對(duì)象；二是目前城鄉(xiāng)之間存在二元格局，將城鄉(xiāng)合并考慮會(huì)引起某種含混性，如城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)差異較大，為確立適度的保障水平帶來(lái)困難。

②由于“蝴蝶效應(yīng)”以及“混沌效應(yīng)”的存在，長(zhǎng)期預(yù)測(cè)難以做到 （Nate，2012），故本文將預(yù)測(cè)期確定為2017—2030年，避免長(zhǎng)期預(yù)測(cè)造成預(yù)測(cè)不確定性過(guò)大，影響研究結(jié)論。

③選擇1994年作為年份起點(diǎn)是因?yàn)?994年是我國(guó)分稅制和財(cái)政包干制的分水嶺，分稅制和財(cái)政包干制在制度模式上存在巨大差異，兩種制度無(wú)論對(duì)我國(guó)政府財(cái)政收入總量還是政府間財(cái)政收入結(jié)構(gòu)影響上都有明顯不同。當(dāng)前及今后分稅制模式仍將持續(xù)，以1994年為斷點(diǎn)可以有效排除經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)噪音。

④孟向京（2018）利用五普和六普人口數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)了農(nóng)村人口的分年齡段轉(zhuǎn)移率，認(rèn)為2010—2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化中的年齡選擇機(jī)制非常明顯，未來(lái)農(nóng)村遷出人口主要為青壯年。

⑤東部地區(qū)省份包括：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中西部地區(qū)省份包括：山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

⑥筆者認(rèn)為農(nóng)保適度保障水平的區(qū)域差距無(wú)關(guān)公平與否問(wèn)題，恰恰體現(xiàn)了農(nóng)保制度中根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)合理確定保障水平的精神。

⑦根據(jù)《2017年全國(guó)財(cái)政決算》（財(cái)政部官網(wǎng)：http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得到。