地方金融監(jiān)管權(quán)的法治化配置

(西南政法大學(xué)金融創(chuàng)新與法制研究中心，重慶，401120)

針對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)所建立的以“一行二會(huì)”為核心的中央垂直金融監(jiān)管體制①，已然難以對處于快速發(fā)展期的地方金融②形成合理有效監(jiān)管。為保障地方金融的健康、有序發(fā)展，并防止區(qū)域或系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的集聚與爆發(fā)，中央政府及其金融監(jiān)管部門便以具體性、行政性分權(quán)的方式，零散地將部分地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任讓渡給地方政府或其指定的地方金融管理機(jī)構(gòu)，甚至是與之相關(guān)的政府部門享有并行使該職責(zé)，并“基本形成了以省級(jí)政府為領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)金融辦為主，省級(jí)商務(wù)部門、經(jīng)信部門、發(fā)改委等地方政府相關(guān)部門為輔，各級(jí)金融辦，商務(wù)、經(jīng)信、發(fā)改部門參與的組織架構(gòu)”[1]。然而，在實(shí)然法上本應(yīng)屬于中央事權(quán)的金融監(jiān)管權(quán)向地方政府的下放或讓渡已然違背了與權(quán)力授予或轉(zhuǎn)授相關(guān)的限制性法律規(guī)定，同時(shí)，地方金融監(jiān)管權(quán)力之直接享有與行使主體的創(chuàng)新設(shè)立也違反了行政組織設(shè)置法定的限制性規(guī)定。質(zhì)言之，無論是地方金融監(jiān)管權(quán)力的授予或委托，還是地方金融監(jiān)管主體的設(shè)置均違反行政法律之權(quán)力授予、組織設(shè)置法定原則與具體的限制性法律規(guī)定，都直接會(huì)影響其對地方性金融組織或業(yè)態(tài)進(jìn)行監(jiān)管的合法、有效與權(quán)威性。是故，地方政府金融監(jiān)管權(quán)行使之合法性與權(quán)威的確立，尚須借助地方金融監(jiān)管權(quán)配置與地方金融監(jiān)管權(quán)行使主體地位的法治化來實(shí)現(xiàn)。

一、地方金融監(jiān)管權(quán)“法定”與“事實(shí)”享有者的分離

(一) 中央金融監(jiān)管部門對地方金融進(jìn)行監(jiān)管屬法定職責(zé)

既有金融監(jiān)管基本法律直接或間接地確立了中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)以及財(cái)政部、發(fā)改委等中央機(jī)構(gòu)或部門對整個(gè)金融行業(yè)實(shí)施全面監(jiān)管的壟斷地位，即將對整個(gè)金融行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力完全劃歸中央獨(dú)享——無論是傳統(tǒng)正規(guī)金融的監(jiān)管權(quán)，抑或是涵蓋地方金融在內(nèi)的非正規(guī)的金融監(jiān)管權(quán)，均由中央金融監(jiān)管部門予以壟斷。為進(jìn)一步強(qiáng)化對傳統(tǒng)正規(guī)金融之外投融資行為的有效監(jiān)管，國務(wù)院于 1998年 6月發(fā)布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》(以下簡稱《辦法》)，賦權(quán)中國人民銀行對傳統(tǒng)正規(guī)金融以外的非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)予以依法取締，而非法金融機(jī)構(gòu)設(shè)立地或者非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)生地的地方人民政府，則僅僅負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與取締有關(guān)的工作。顯見，該《辦法》是以直接的方式進(jìn)一步明確了中國人民銀行對傳統(tǒng)正規(guī)金融以外的，包括地方金融在內(nèi)的非正規(guī)金融業(yè)態(tài)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力。隨后，2003年生效實(shí)施的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》之第13、44條則直接在法律層面肯定了中國銀監(jiān)會(huì)對擅自設(shè)立銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)或者非法從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，而地方政府、各級(jí)有關(guān)部門則只能以“配合”或“協(xié)助”者的身份參與金融行業(yè)的監(jiān)督管理中去，其并不享有真正意義上的金融監(jiān)管權(quán)。再就是，2006年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲打擊非法發(fā)行股票和非法經(jīng)營證券業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》，明確規(guī)定“由證監(jiān)會(huì)牽頭，公安部、工商總局、銀監(jiān)會(huì)并邀請高法院、高檢院等有關(guān)單位參加，成立打擊非法證券活動(dòng)協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)打擊非法證券活動(dòng)的組織協(xié)調(diào)、政策解釋、性質(zhì)認(rèn)定等工作”，地方政府再一次被排斥于金融監(jiān)管權(quán)力享有者的法定范圍之外，而中央政府及其所屬的與金融監(jiān)管相關(guān)的部門則壟斷了一切實(shí)質(zhì)性的金融監(jiān)管權(quán)。

進(jìn)一步從金融監(jiān)管體制改革的視角看，中央于1997年設(shè)置實(shí)體化的證監(jiān)會(huì)，并依法賦權(quán)其對全國性證券市場實(shí)行集中性的統(tǒng)一監(jiān)管；1998年中國人民銀行將對保險(xiǎn)公司的監(jiān)管權(quán)正式移交給新成立的保監(jiān)會(huì)；1998年則對中國人民銀行的管理體制進(jìn)行了變革，即將傳統(tǒng)的“中央—省/直轄市/自治區(qū)—市—縣”由省分行管理模式調(diào)整為“中央—跨省管理”的大區(qū)分行管理模式，這顯然是金融監(jiān)管集權(quán)的體制性改革；繼而于2003年設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，由銀監(jiān)會(huì)代行央行正在行使的部分金融監(jiān)管職能。至此，以“一行三會(huì)”為核心的中央垂直金融監(jiān)管體制正式確立。另外，“1998年還成立了中央金融工委，在黨和思想政治工作上(人事任命)對全國性的金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行中央垂直管理”[2]。事實(shí)上，包括當(dāng)初以“一行三會(huì)”為核心的中央垂直金融監(jiān)管體制變革、中央金融工委成立等在內(nèi)的一系列金融領(lǐng)域的體制性改革舉措，均旨在防止地方政府對轄區(qū)內(nèi)金融組織或業(yè)態(tài)的過度干預(yù)，并且最終基本上在制度層面確立了中央統(tǒng)領(lǐng)全國金融監(jiān)管工作的合法性與權(quán)威。總的來說，目前我國包括地方金融在內(nèi)的非正規(guī)金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)已經(jīng)完全劃歸中央政府及其所屬的與金融監(jiān)管相關(guān)的機(jī)構(gòu)單獨(dú)享有。當(dāng)然，此種改革邏輯也符合中央一貫的以維護(hù)金融安全與金融穩(wěn)定為旨趣的金融監(jiān)管策略與傳統(tǒng)。

(二) 地方“金融辦”③等與金融監(jiān)管職能相關(guān)部門的“事實(shí)”監(jiān)管者身份

從地方性金融組織或業(yè)態(tài)本身來看，目前我國以小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司以及商業(yè)保理機(jī)構(gòu)等為代表的地方性金融組織或業(yè)態(tài)正在蓬勃發(fā)展，并具體表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)數(shù)量、業(yè)務(wù)量等的快速增長，且大部分地方性金融組織或業(yè)態(tài)多于基層區(qū)、縣設(shè)立。具體如圖1—3所示。截至2017年底④，全國主要地方金融組織及其業(yè)務(wù)金額存量大，并且從2012年至2017年的縱向比較來看，未來全國主要地方金融組織數(shù)量及其業(yè)務(wù)金額仍具有較大的增長空間，或者是已經(jīng)維持在高位持續(xù)運(yùn)行。

圖1 截至2017年底全國主要地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量及其業(yè)務(wù)量

圖2 2012—2016年全國主要地方金融機(jī)構(gòu)數(shù)量(單位：家)

圖3 2012—2016年全國主要地方金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)量(單位：億元)

表1 中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“一行三會(huì)”分支機(jī)構(gòu)布局及其數(shù)量

值得注意的是，盡管按照我國金融行業(yè)基本法律所確立的以“一行三會(huì)”為核心的中央垂直金融監(jiān)管體制肯定了中央對地方性金融組織或業(yè)態(tài)之監(jiān)管權(quán)的享有與行使，但我國中央金融監(jiān)管部門的監(jiān)管力量主要集中在省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市以上，除中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)外，證監(jiān)會(huì)在地級(jí)市和區(qū)、縣尚未設(shè)立任何分支機(jī)構(gòu)，而保監(jiān)會(huì)也僅僅是在蘇州、煙臺(tái)、汕頭、溫州、唐山等5個(gè)地級(jí)市設(shè)立監(jiān)管分局，在區(qū)、縣亦沒有設(shè)立辦事處。具體從表1所示“一行三會(huì)”及其分支機(jī)構(gòu)布局與數(shù)量和圖1—3所示地方性金融組織或業(yè)態(tài)數(shù)量及其業(yè)務(wù)量的對比來看，以“一行三會(huì)”為核心的中央垂直監(jiān)管體制已然難以對處于快速發(fā)展期的地方性金融組織或業(yè)態(tài)進(jìn)行合理有效的監(jiān)管。“以銀監(jiān)會(huì)為例，2007 年銀監(jiān)會(huì)開展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，主要試點(diǎn)對象包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等，但試點(diǎn)開展之后，銀監(jiān)會(huì)的基層監(jiān)管力量卻難以應(yīng)付基層金融業(yè)務(wù)的金融監(jiān)管?！盵3]同時(shí)，近年來爆發(fā)的以溫州、鄂爾多斯等地為代表的地方或區(qū)域性金融事件亦在實(shí)踐層面對此予以證實(shí)。譬如，一位溫州金融辦工作人員道：“通過這次地方借貸風(fēng)波的處置，我們發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)垂直管理與地方政府救助之間存在很大的矛盾，地方政府在金融監(jiān)管上‘話語權(quán)’很少，導(dǎo)致‘看得見，管不著；管得著，看不見’的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了救助效果?！蓖瑫r(shí)，全國人大代表、溫州市市長陳金彪亦表示：“地方新型(準(zhǔn))金融機(jī)構(gòu)量大面廣，中央金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)很難監(jiān)管。地方金融行為也錯(cuò)綜復(fù)雜，由地方政府設(shè)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管更直接、更有效。”[4]鑒于此，有必要在中央與地方政府之間重新配置金融監(jiān)管職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，并在法律層面確立地方政府在地方性金融組織或業(yè)態(tài)監(jiān)管中的地位與作用，繼而形成結(jié)構(gòu)性、層級(jí)化的金融監(jiān)管分權(quán)體制。事實(shí)上，目前中央也已經(jīng)通過“國發(fā)”、部門規(guī)章或其他方式向地方政府讓渡了部分地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)，如 2014年《國務(wù)院關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見》對中央與地方金融監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分的規(guī)定。

與之遙相呼應(yīng)，為落實(shí)中央授予或讓渡的地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)，地方“人大”除制定《地方金融條例》或《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》外，還積極創(chuàng)設(shè)實(shí)體性地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對地方性金融組織或業(yè)態(tài)予以監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置。譬如，各省、自治區(qū)、直轄市均成立了具有地方金融服務(wù)、監(jiān)管協(xié)調(diào)、市場培育等職能的“金融辦”，甚至還應(yīng)中央的要求加掛了“金管局”的牌子。至為關(guān)鍵的是，地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尤其是地方政府“金融辦”或“金管局”的設(shè)立，在一定程度上規(guī)范和促進(jìn)了地方金融行業(yè)的發(fā)展，間接地推動(dòng)了地方或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長。

以“一行二會(huì)”為核心的中央金融監(jiān)管部門及其派出機(jī)構(gòu)，已然無力將其法定的監(jiān)管之手延伸到主要從事金融活動(dòng)的地方金融領(lǐng)域，同時(shí)，地方政府也已經(jīng)通過非法定性的中央授權(quán)、委托，甚至是自行設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的方式成為地方金融監(jiān)管權(quán)的“事實(shí)”享有者⑤，此舉在一定程度上助推了地方金融的健康發(fā)展及其監(jiān)管績效的提升。然而，以“一行二會(huì)”為核心的中央金融監(jiān)管部門作為地方金融監(jiān)管權(quán)的“法定”享有者與地方政府作為地方金融監(jiān)管權(quán)的“事實(shí)”享有者的分離，導(dǎo)致彼此存在職能上的交叉、重疊，抑或監(jiān)管真空，甚至在監(jiān)管實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多沖突或監(jiān)管真空，存在利益時(shí)相互爭奪，而無利可圖時(shí)則相互推諉?！霸趯?shí)踐中，集中表現(xiàn)為地方政府金融辦、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、工商局、公安局等與地方金融監(jiān)管相關(guān)的主體在監(jiān)管執(zhí)法中的相互扯皮與推諉?！盵5]顯然，此情此景極可能并且已經(jīng)影響到地方政府金融監(jiān)管權(quán)行使的合法性與權(quán)威，而這一切都主要源于地方金融監(jiān)管權(quán)的授予或轉(zhuǎn)授、地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立有違現(xiàn)行法律有關(guān)權(quán)力授予或轉(zhuǎn)授以及組織創(chuàng)設(shè)法定的限制性原則與具體規(guī)定。

二、對地方金融管理部門⑥進(jìn)行授權(quán)所采用方式的質(zhì)疑

我國已通過黨的政策、國務(wù)院規(guī)范性文件以及部門規(guī)章等形式向地方政府讓渡了部分地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)，其具體賦權(quán)形式主要有三：一是國務(wù)院通過自我制定的規(guī)范性文件直接進(jìn)行授權(quán)或通過批準(zhǔn)國務(wù)院所屬部委或直屬事業(yè)單位部門規(guī)章的方式予以授權(quán)；二是國務(wù)院部委或直屬事業(yè)單位自行以部門規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)；三是通過中共中央的決定的形式進(jìn)行政策性授權(quán)指導(dǎo)。其中，前兩種具體的授權(quán)形式實(shí)然有違權(quán)力授予或轉(zhuǎn)授的限制性法律規(guī)定⑦，而最后一種方式則為正式性法律授權(quán)提供了政策上的指引。

(一) 國務(wù)院規(guī)范性文件直接授權(quán)或批準(zhǔn)授權(quán)模式

國務(wù)院已經(jīng)通過自行制定的規(guī)范性文件或通過批準(zhǔn)國務(wù)院所屬部委或直屬事業(yè)單位部門規(guī)章的方式，直接將地方金融的監(jiān)管權(quán)授予地方政府享有并行使。值得注意的是，國務(wù)院自行制定的向地方政府授予地方金融監(jiān)管權(quán)的規(guī)范性文件究竟具有何種法律效力？國務(wù)院通過批準(zhǔn)國務(wù)院所屬部委或直屬事業(yè)單位部門規(guī)章的方式將地方金融的監(jiān)管權(quán)授予地方政府又具有何種法律效力？

第一，國務(wù)院自行制定的向地方政府授予地方金融監(jiān)管權(quán)的規(guī)范性文件不具有正式的法律效力?！读⒎ǚā返?條對“基本法律”和基本法律以外的“其他法律”的制定主體進(jìn)行了限定。究竟何為“基本法律”，“其他法律”又是何物？與地方金融監(jiān)管權(quán)配置有關(guān)的法律是否屬于“基本法律”？事實(shí)上，“憲法和立法法并沒有統(tǒng)一的界定，全國人大常委會(huì)也沒有給出相應(yīng)的解釋。在實(shí)踐中，全國人大和全國人大常委會(huì)的立法事項(xiàng)經(jīng)常出現(xiàn)混同的情況”[6]。同時(shí)，《立法法》第8條規(guī)定，“下列事項(xiàng)只能制訂法律……(九)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”。那么與地方金融監(jiān)管權(quán)配置有關(guān)的制度是否屬于“基本制度”？如果不屬于金融“基本制度”，是通過制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件予以規(guī)定嗎？事實(shí)上，與地方金融監(jiān)管權(quán)配置有關(guān)的制度應(yīng)屬于金融“基本制度”的范疇，先拋開金融的屬性不管，關(guān)鍵是地方金融監(jiān)管權(quán)的配置涉及中央與地方各自權(quán)限范圍的界定。按照《立法法》第9條的規(guī)定，如果與地方金融監(jiān)管權(quán)配置有關(guān)的金融制度屬于“基本制度”，并且在法律尚未對地方金融監(jiān)管權(quán)配置事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的情況下，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可授權(quán)國務(wù)院通過制定行政法規(guī)的方式對與地方金融監(jiān)管相關(guān)的事項(xiàng)予以規(guī)定。值得注意的是，上述有關(guān)地方金融監(jiān)管的“國發(fā)”文件是否屬于行政法規(guī)或與法規(guī)具有同等法律效力呢？《立法法》第61條有關(guān)“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布”的規(guī)定，表明“國發(fā)”文件不屬于行政法規(guī)，而只屬于規(guī)范性文件。值得注意的是，盡管“就行政規(guī)范性文件而言，目前大部分法理學(xué)教科書都理所當(dāng)然地認(rèn)為國務(wù)院通過的具有規(guī)范性的命令、決定具有與行政法規(guī)同等的法律效力……但實(shí)際上這些觀點(diǎn)很難經(jīng)受法律和邏輯的嚴(yán)格檢驗(yàn)”[6]。是故，國務(wù)院通過自行制定規(guī)范性文件的方式直接將地方金融監(jiān)管權(quán)授予地方政府缺乏法律支撐。

第二，國務(wù)院通過批準(zhǔn)國務(wù)院所屬部委或直屬事業(yè)單位部門規(guī)章的方式將地方金融的監(jiān)管權(quán)授予地方政府亦缺乏法律效力。如上所述，由于法律尚未對地方金融監(jiān)管權(quán)配置事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，在獲得全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)的情況下，國務(wù)院也可并且也只能通過制定行政法規(guī)的方式對此予以規(guī)定。之所以如此，原因在于我國《立法法》第12條規(guī)定，“被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”。易言之，國務(wù)院針對地方金融監(jiān)管權(quán)配置事項(xiàng)制定行政法規(guī)，并對地方政府進(jìn)行賦權(quán)之權(quán)力源于全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)，如果國務(wù)院通過批準(zhǔn)國務(wù)院部委或直屬事業(yè)單位部門規(guī)章的方式將對地方金融進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力授予地方政府，此舉必然違反被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)的限制性法律規(guī)定。

(二) 國務(wù)院部委或直屬事業(yè)單位以部門規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)

在法律、行政法規(guī)尚未作出規(guī)定的情況下，國務(wù)院各部委或其直屬事業(yè)單位以部門規(guī)章的形式將對地方金融的監(jiān)管權(quán)委托或授予地方政府是否具有法律效力？主流的“行政授權(quán)”觀點(diǎn)是基于對《行政訴訟法》第25條第4款的理解而作出，普遍認(rèn)為“行政法學(xué)中的授權(quán)(行政授權(quán))僅指法律法規(guī)授權(quán)，而不是行政主體的授權(quán)；行政機(jī)關(guān)只能進(jìn)行委托而不能授權(quán)”[7]。因此，國務(wù)院各部委或其直屬事業(yè)單位不得以部門規(guī)章的形式將對地方金融的監(jiān)管權(quán)授予地方政府，而只能委托地方政府行使。然而，值得注意的是，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)及其他組織，只有在法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的情況下，才能成為被告并獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任。盡管此解釋認(rèn)為規(guī)章可以進(jìn)行“行政授權(quán)”，但從理論上講，“規(guī)定規(guī)章也可以授權(quán)所引發(fā)的合法性質(zhì)疑，也多有論述”[8]。同時(shí)，依據(jù)我國《行政許可法》《行政處罰法》以及《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律的規(guī)定，行政權(quán)的行使主體包括依法享有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共服務(wù)職能的組織等兩種類型，后一種即表明了“行政授權(quán)”只能通過法律法規(guī)進(jìn)行，而依據(jù)規(guī)章只能進(jìn)行“行政委托”。因此，在既定法律框架下僅能將規(guī)章“授權(quán)”定性為“行政委托”，而如果將其定性為“行政委托”，則又會(huì)引發(fā)責(zé)任獨(dú)立承擔(dān)與否的爭論與矛盾。進(jìn)一步講，在關(guān)涉國家安全、社會(huì)公共利益的金融領(lǐng)域，并且與地方金融監(jiān)管權(quán)配置的有關(guān)制度屬于《立法法》第8條規(guī)定的關(guān)于金融的“基本制度”，如若國務(wù)院各部委或其直屬事業(yè)單位以部門規(guī)章的形式將地方金融監(jiān)管權(quán)委托或授予地方政府金融監(jiān)管部門，必然引發(fā)系列次生性法律問題，具體體現(xiàn)為權(quán)力授予違法和責(zé)任獨(dú)立承擔(dān)與否的爭論與矛盾。

三、地方金融管理部門設(shè)置所依據(jù)規(guī)范的不完整

國務(wù)院及其所屬的“一行二會(huì)”、商務(wù)部等中央部委以規(guī)范性文件、部門規(guī)章等形式將地方金融監(jiān)管權(quán)賦予地方政府指定的負(fù)責(zé)監(jiān)管本轄區(qū)金融的相關(guān)機(jī)構(gòu)或中央部委在地方政府中對應(yīng)的部門行使。實(shí)踐中，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府亦分別將不同類型的地方性金融組織的或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)賦予不同的機(jī)構(gòu)或部門享有并行使，具體情況如表2所示。

由表2可知，小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管權(quán)主要被賦予各省、自治區(qū)、直轄市所屬的“金融辦”、中小企業(yè)局或經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)；典當(dāng)行的監(jiān)管權(quán)歸屬于省、自治區(qū)、直轄市的商務(wù)主管部門；資金互助社的監(jiān)管權(quán)則由省、自治區(qū)、直轄市轄區(qū)內(nèi)的銀監(jiān)局所享有。值得關(guān)注的是，商務(wù)廳、銀監(jiān)局均在中央有對應(yīng)的主管或業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，而各省、自治區(qū)、直轄市“金融辦”在中央?yún)s沒有與之相對應(yīng)的主管部門或業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。各省、自治區(qū)、直轄市的“金融辦”是單獨(dú)依據(jù)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈xx省、市、自治區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于設(shè)立 xx省金融工作辦公室的批復(fù)》《xx市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于設(shè)立xx市人民政府金融工作辦公室的批復(fù)》或《xx黨委、政府關(guān)于印發(fā)(xx省、市、自治區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案)的通知》等予以設(shè)立。

迄今為止，我國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府均已設(shè)立省級(jí)“金融辦”，甚至還加掛了“金管局”的牌子(見表3)。其中，除廣西壯族自治區(qū)、重慶市人民政府明確將“金融辦”定性為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)外，其他均將其定性為省、市、自治區(qū)人民政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)或辦公廳管理機(jī)構(gòu)(包括議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等)。同時(shí)，“地方金融辦作為政府組成部門的比較少，只有北京等少數(shù)地方成立了金融局，多數(shù)地方金融辦仍屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或政府直屬事業(yè)單位”[9]，并且逐漸從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)向政府組成部門或直屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。各省、市、自治區(qū)所設(shè)立的“金融辦”屬性存在較大差異，并且其設(shè)立的具體依據(jù)亦是種類繁多、相差甚遠(yuǎn)。譬如，北京市金融工作局是依據(jù)“中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的北京市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案和《北京市人民政府關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(京政發(fā)〔2009〕2號(hào))”設(shè)立；而吉林省金融工作辦公室系根據(jù)“中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于設(shè)立吉林省金融工作辦公室的批復(fù)》(中央編辦復(fù)字〔2010〕223號(hào))”設(shè)立；重慶市金融工作辦公室則是根據(jù)《重慶市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于設(shè)立重慶市人民政府金融工作辦公室的批復(fù)》(渝編〔2004〕13號(hào))設(shè)立的；諸如此類等等。尤為值得注意的是，根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，地方各級(jí)政府不同屬性的工作部門、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)須遵循不同的程序和實(shí)體性規(guī)定予以設(shè)立，并且議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)設(shè)立。

表2 部分省、自治區(qū)、直轄市主要地方金融機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)

表3 全國各省、自治區(qū)、直轄市省級(jí)金融辦、金管局屬性統(tǒng)計(jì)

(一) 具有政府組成部門或直屬機(jī)構(gòu)屬性的“金融辦”

除北京、上海、安徽、甘肅、河北、遼寧、寧夏、新疆等8個(gè)省、市、自治區(qū)人民政府金融工作辦公室或金融工作局明確注明根據(jù)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的xx市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案和《xx市人民政府關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》或《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈xx省、市、自治區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》設(shè)立外，其余23個(gè)省、市、自治區(qū)人民政府金融工作辦公室或金融工作局的設(shè)立依據(jù)則比較混亂，并未明確注明是否經(jīng)由本級(jí)人民政府報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。譬如，吉林省金融工作辦公室系根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于設(shè)立吉林省金融工作辦公室的批復(fù)》(中央編辦復(fù)字〔2010〕223號(hào))設(shè)立，貴州省政府金融辦公室是根據(jù)中共貴州省委常委會(huì)議紀(jì)要(十屆〔2010〕第39號(hào))予以設(shè)立，江蘇省人民政府金融工作辦公室未列明其設(shè)立依據(jù)，其他的則主要是根據(jù)《xx黨委、政府關(guān)于印發(fā)(xx省、市、自治區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案)的通知》設(shè)立作為政府組成部門或直屬機(jī)構(gòu)的金融工作(服務(wù))辦公室/金融工作局。顯然，上述23個(gè)省、自治區(qū)、直轄市金融工作(服務(wù))辦公室/金融工作局的設(shè)立尚須遵循《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門⑧設(shè)立的規(guī)定，由本級(jí)人民政府報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

(二) 具有政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦事機(jī)構(gòu)屬性的“金融辦”

除作為政府組成部門或直屬機(jī)構(gòu)的“金融辦”外，諸多地方政府“金融辦”被定性為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，尤其是在“金融辦”剛剛生成之時(shí)。然而，根據(jù)《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第11條和第12條的規(guī)定可知，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府，包括各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)均不應(yīng)單獨(dú)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，其具體工作應(yīng)由有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》授權(quán)缺位的情形下，《重慶市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于設(shè)立重慶市人民政府金融工作辦公室的批復(fù)》(渝編〔2004〕13號(hào))不能作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的金融工作辦公室設(shè)立之依據(jù)。同時(shí)，《自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府關(guān)于區(qū)直機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》(桂發(fā)〔2004〕1號(hào))亦不能成為具有議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)屬性的自治區(qū)金融領(lǐng)導(dǎo)小組辦事機(jī)構(gòu)即金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立之依據(jù)，而只能將地方金融管理的具體工作或職責(zé)交由與地方金融管理有關(guān)的現(xiàn)存行政機(jī)構(gòu)予以承擔(dān)。

(三) “三定”規(guī)定⑨能否成為“金融辦”被賦權(quán)的依據(jù)

無論是作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還是作為政府組成部門或直屬機(jī)構(gòu)，有關(guān)金融工作(服務(wù))辦公室/金融工作局的“三定”規(guī)定能否成為對金融工作(服務(wù))辦公室/金融工作局進(jìn)行賦權(quán)的依據(jù)呢？此判斷需要立基于對“三定”規(guī)定授權(quán)依據(jù)及其效力的考量。一般而言，關(guān)涉金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局成立之各省、市、自治區(qū)人民政府“三定”規(guī)定，與國務(wù)院“三定”規(guī)定是“具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務(wù)院部門履行職能的重要依據(jù)”[10]相類似，亦是具有普遍約束力的規(guī)范性文件。依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》以及《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈xx省、市、自治區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》等授權(quán)性規(guī)定，金融工作(服務(wù))辦公室/金融工作局的設(shè)立符合組織法定原則，并且“從中央到地方，依據(jù)機(jī)構(gòu)改革方案制定‘三定’規(guī)定，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求提出轉(zhuǎn)變職能舉措”是“政府部門對外履行職責(zé)，對內(nèi)實(shí)施管理的重要依據(jù)”[11]。是故，按照依法制定的機(jī)構(gòu)改革方案制定的有關(guān)金融工作(服務(wù))辦公室/金融工作局設(shè)立的“三定”規(guī)定可以對其進(jìn)行賦權(quán)，并成為其行使權(quán)力的重要依據(jù)。然而，如上所述，目前我國金融工作(服務(wù))辦公室/金融工作局在設(shè)立方面存在違反組織設(shè)置法定原則的情形，具體包括一般性授權(quán)或具體性授權(quán)缺漏⑩，所以“三定”規(guī)定尚不能單獨(dú)成為金融工作(服務(wù))辦公室/金融工作局職權(quán)、機(jī)構(gòu)、編制確定的依據(jù)。易言之，以“三定”規(guī)定的形式對金融工作(服務(wù))辦公室/金融工作局的職權(quán)、機(jī)構(gòu)、編制進(jìn)行規(guī)定，須建立在金融工作(服務(wù))辦公室/金融工作局合法設(shè)立的基礎(chǔ)之上，即其設(shè)立須同時(shí)獲得法律的一般性授權(quán)和機(jī)構(gòu)改革方案的具體性授權(quán)。

四、以法治化為導(dǎo)向的地方金融監(jiān)管權(quán)配置

在中國既有金融監(jiān)管體系之下，正規(guī)金融監(jiān)管權(quán)的授予、行使業(yè)已被現(xiàn)行金融監(jiān)管組織與行為法律所框定，而地方金融監(jiān)管領(lǐng)域則不盡然。地方金融監(jiān)管權(quán)的行政性授予、具體性委托已然影響到地方政府在地方金融監(jiān)管權(quán)行使中的合法性與權(quán)威，并且會(huì)導(dǎo)致地方政府對地方金融監(jiān)管態(tài)度的模棱兩可性，即對地方金融監(jiān)管進(jìn)行選擇性執(zhí)法或?qū)医鹑诒O(jiān)管政策進(jìn)行選擇性配合的問題。當(dāng)國家實(shí)行嚴(yán)格的金融監(jiān)管政策時(shí)，地方政府便強(qiáng)化對地方金融市場或機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而當(dāng)國家采取較為寬松的金融監(jiān)管政策時(shí)，地方政府則放松對地方金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管，進(jìn)而形成地方金融監(jiān)管的“順周期”效應(yīng)，不利于引導(dǎo)、推進(jìn)地方金融組織或業(yè)態(tài)的健康有序發(fā)展。具言之，地方金融監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)缺漏、過強(qiáng)的政策性影響，以及地方金融監(jiān)管權(quán)配置在“事實(shí)”與“規(guī)范”之間的矛盾，極易導(dǎo)致地方金融市場秩序的混亂不堪。是故，有必要以法治化的方式來解決中央與地方政府金融監(jiān)管權(quán)劃分的問題，以提升地方政府金融監(jiān)管權(quán)行使的合法性與權(quán)威，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方性金融組織或業(yè)態(tài)的合理有序發(fā)展與整個(gè)國家金融秩序的穩(wěn)定。

盡管目前地方金融監(jiān)管權(quán)應(yīng)在多大程度上配置給地方政府尚未有效確定，但國家已經(jīng)在實(shí)踐層面將部分地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)配置給地方政府，并且地方政府也已經(jīng)設(shè)置相關(guān)部門或者由既有的政府部門對地方金融實(shí)施監(jiān)管，并取得了較為理想的監(jiān)管效果。然而，值得注意的是，地方金融監(jiān)管權(quán)的配置所涉如下內(nèi)容亟需進(jìn)一步厘清：一是如何將地方金融監(jiān)管權(quán)配置給地方政府，這不僅涉及立法的問題，亦涉及行政授權(quán)或委托的問題；二是地方金融監(jiān)管權(quán)究竟由金融工作辦公室、金融監(jiān)管局享有，抑或由其他公共機(jī)構(gòu)或部門享有？地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)何在？其設(shè)立依據(jù)又何在？上述關(guān)聯(lián)問題不解決，地方金融發(fā)展不興盛，地方政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是“沒有牙齒的紙老虎”。

(一) 地方金融監(jiān)管權(quán)具體配置方式的法治化

地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管權(quán)只能通過國家法律的直接配置、全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決定授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，抑或是國務(wù)院依據(jù)職權(quán)或以上位法為依據(jù)制定行政法規(guī)的方式進(jìn)行配置，而地方性法規(guī)、規(guī)章(地方性規(guī)章、部門規(guī)章)只能是為執(zhí)行地方金融監(jiān)管權(quán)作出具體規(guī)定。具體而言：一是國家法律的直接性授權(quán)或者全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決定性授權(quán)。其中，前者如我國金融行業(yè)法律一般都會(huì)規(guī)定國務(wù)院銀行/證券/保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對銀行/證券/保險(xiǎn)實(shí)施監(jiān)管，后者則如特定情形下全國人民代表大會(huì)或者是常務(wù)委員會(huì)有權(quán)授予中央政府先行制定行政法規(guī)。二是中央政府向各級(jí)地方政府或各部委及其直屬事業(yè)單位的授權(quán)。中央政府可進(jìn)行授權(quán)事項(xiàng)的范圍必須落入其自身業(yè)已享有的法定權(quán)力邊界之內(nèi)，非中央政府自身所享有的法定權(quán)力不得授予他者或者說中央政府被他者授予的權(quán)力也不得轉(zhuǎn)授給第三人。三是地方性法規(guī)授權(quán)。地方性法規(guī)授權(quán)只能為執(zhí)行法律、行政法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的授權(quán)事項(xiàng)作出細(xì)化授權(quán)或者是依據(jù)法定授權(quán)對自己所管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行具體性授權(quán)，如《立法法》第72條、第73條的規(guī)定。是故，作為行政事權(quán)的金融監(jiān)管權(quán)配置亦無出其右，地方性金融組織或業(yè)態(tài)監(jiān)管權(quán)的配置必須以上述三種方式進(jìn)行。

在此問題解決進(jìn)路之下，首先是必須在既定法律框架中進(jìn)行，即由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對現(xiàn)行法律進(jìn)行立法上的解釋。關(guān)涉金融監(jiān)管權(quán)配置最為直接且最為基本的法律依據(jù)是我國《立法法》第8條第9款，該條款規(guī)定金融領(lǐng)域的基本制度只能制定法律，并且第9條還規(guī)定針對本法第8條所規(guī)定事項(xiàng)，在法律尚未作出規(guī)定的情況下，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)授權(quán)國務(wù)院根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)訴求，對其中的部分事項(xiàng)先行以行政法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定。需要特別作出闡釋的是第8條中的“基本制度”和第 9條“部分事項(xiàng)”兩個(gè)用語。具言之：一是金融“基本制度”涵蓋哪些內(nèi)容？依據(jù)我國《立法法釋義》[12]規(guī)定，金融“基本制度”應(yīng)涵蓋規(guī)范貨幣發(fā)行、信貸、結(jié)算、信托、保險(xiǎn)、票據(jù)貼現(xiàn)、匯兌往來、證券交易等活動(dòng)的制度，凡是涉及上述交易活動(dòng)的制度都只能制定法律。二是“對其中的‘部分事項(xiàng)’先制定行政法規(guī)”并沒有將金融事項(xiàng)排除在外。因此，在地方金融領(lǐng)域尚未制定法律或制定法律條件尚未成熟的情況下，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)根據(jù)實(shí)際需要授權(quán)國務(wù)院對涉及貨幣發(fā)行、信貸、結(jié)算、信托、保險(xiǎn)、票據(jù)貼現(xiàn)、匯兌往來、證券交易的“地方金融”事項(xiàng)先行以行政法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定。而待制定地方金融法律條件成熟的時(shí)候，可由全國人民代表大會(huì)制定有關(guān)地方金融的基本法律。無論國務(wù)院制定行政法規(guī)的暫時(shí)性方式，還是未來制定法律的方式，均可將地方金融的監(jiān)管權(quán)力配置給地方政府。

事實(shí)上，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以或業(yè)已授權(quán)國務(wù)院對地方金融事項(xiàng)制定行政法規(guī)，以地方金融機(jī)構(gòu)資格的批準(zhǔn)(行政許可)為例展開分析，根據(jù)《行政許可法》第12、14條的規(guī)定，國務(wù)院可以通過頒布行政法規(guī)的方式，對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之外的從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)定行政許可。同時(shí)，《行政許可法》第 12條還明確了地方性法規(guī)不得對正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之外的從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)設(shè)定行政許可。另外，依據(jù)《行政許可法》第16條的規(guī)定，國務(wù)院所屬各部委及其直屬事業(yè)單位的部門規(guī)章不得在法律、行政法規(guī)未作出規(guī)定的情況下設(shè)定行政許可。易言之，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所制定法律可對地方金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行配置，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也可通過授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)的方式對地方金融監(jiān)管權(quán)進(jìn)行配置。至于地方性法規(guī)、規(guī)章則只能執(zhí)行上位法有關(guān)地方金融監(jiān)管權(quán)配置的規(guī)定。

(二) 地方金融監(jiān)管權(quán)被授予主體法律地位的確認(rèn)

地方各級(jí)政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)等其他工作部門的設(shè)立，除需要遵循《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》外，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)還可以通過制定法律以及進(jìn)行行政管理體制改革的方式予以實(shí)現(xiàn)。是故，地方金融監(jiān)管部門法律主體地位的確立，須具有上位法和上位階規(guī)范法律性文件作為授權(quán)依據(jù)，其具體涵蓋一般性授權(quán)和具體性授權(quán)等兩個(gè)層面的內(nèi)容：一般性授權(quán)是指行政組織法律的授權(quán)。目前我國有關(guān)地方政府行政組織法律的授權(quán)規(guī)范主要由《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)組成。正如《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第9條所規(guī)定的地方各級(jí)人民政府在自我行政機(jī)構(gòu)設(shè)立中僅有方案提出權(quán)，最終決定權(quán)則由上一級(jí)人民政府享有。對于具體性授權(quán)而言，地方各級(jí)政府組成部門、直屬機(jī)構(gòu)等其他工作部門設(shè)立的具體性授權(quán)則主要是以中共中央、國務(wù)院通過批準(zhǔn)的“xx市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案”和“xx市人民政府關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置通知”或其他方式予以體現(xiàn)。譬如，目前我國除港澳臺(tái)之外的31個(gè)省、市、自治區(qū)人民政府均業(yè)已通過“根據(jù)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)xx省人民政府機(jī)構(gòu)改革方案的通知》(廳字〔20xx〕xx號(hào))和《中共xx省委xx省人民政府關(guān)于印發(fā)xx省人民政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見的通知》(省委發(fā)〔20xx〕x號(hào))精神”，或“根據(jù)《中共xx省委、xx省人民政府關(guān)于印發(fā)〈xx省人民政府機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》(省發(fā)〔20xx〕x號(hào))”，或“根據(jù)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室 《關(guān)于設(shè)立 xx省金融工作辦公室的批復(fù)》(中央編辦復(fù)字〔20xx〕xx號(hào))”等文件，設(shè)立金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局，作為省、市、自治區(qū)人民政府直屬機(jī)構(gòu)、組成部門或議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，以“《xx省、市、自治區(qū)金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》經(jīng)省、市、自治區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)審核，已經(jīng)省、市、自治區(qū)政府批準(zhǔn)，現(xiàn)予印發(fā)”的方式予以公布，并對金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局的主要職權(quán)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、編制作出規(guī)定。

值得注意的是，盡管中央政府及其金融監(jiān)管部門已經(jīng)以具體性、行政性分權(quán)的方式，零散地將部分地方性金融組織或業(yè)態(tài)的監(jiān)管職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任讓渡給地方政府及其指定的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)或相關(guān)職能部門行使，并促成地方政府金融監(jiān)督管理格局基本形成——從縱向上看，即體現(xiàn)為自省級(jí)到地市級(jí)乃至區(qū)縣級(jí)政府均存在相應(yīng)的金融管理服務(wù)部門；從橫向上看，則基本形成了以地方政府“金融辦”為核心，地方政府商務(wù)管理部門、經(jīng)濟(jì)與信息化管理部門、中小企業(yè)局等政府部門為輔助的功能性組織管理體系 。然而，各省、市、自治區(qū)人民政府有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的通知不能單獨(dú)作為金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局的設(shè)立依據(jù)，還需以與有關(guān)地方政府所屬行政機(jī)構(gòu)設(shè)置之行政組織法律法規(guī)的一般性授權(quán)依據(jù)為支撐。易言之，目前我國各省、市、自治區(qū)人民政府的金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局的設(shè)置，均在一般性授權(quán)層面存在缺失。

地方政府金融管理機(jī)構(gòu)無論屬于地方政府工作部門、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，抑或其他，其設(shè)立、合并或撤銷須遵從兩個(gè)層面的授權(quán)，兩者缺一不可。任何層面機(jī)構(gòu)設(shè)立授權(quán)的法律依據(jù)缺失都會(huì)導(dǎo)致其對組織法定原則的違反，進(jìn)而影響到地方政府金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管權(quán)行使的合法性與權(quán)威。是故，金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作管理局主體地位合法性與權(quán)威的確立，除了具體性授權(quán)之外，還須在一般性法律授權(quán)層面給予補(bǔ)正：一是作為政府組成部門或直屬機(jī)構(gòu)的金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局的設(shè)置，須由本級(jí)人民政府報(bào)請國務(wù)院或上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。具體是由本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)中央或上一級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，國務(wù)院或上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，而后依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。二是作為政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局的設(shè)立應(yīng)嚴(yán)格控制，如果可以交由既有的行政機(jī)構(gòu)履行與金融事務(wù)協(xié)調(diào)相關(guān)的職能，或者是既有的行政機(jī)構(gòu)能夠以協(xié)調(diào)的方式解決的，堅(jiān)決不另行設(shè)立金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局。退一步講，即使設(shè)立了具有議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)屬性的金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局，也不得專門設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，與金融事務(wù)協(xié)調(diào)相關(guān)的工作應(yīng)當(dāng)交由原本已經(jīng)設(shè)立的與金融事務(wù)有關(guān)的政府職能部門或者是直屬機(jī)構(gòu)予以承擔(dān)。

除地方政府金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)賦權(quán)設(shè)立的依據(jù)須具備合法支撐外，未來還須通過對如下內(nèi)容的進(jìn)一步明確來提升地方政府金融監(jiān)管權(quán)被授予主體地位的合法性與權(quán)威：一是為保證地方政府金融監(jiān)督管理的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，應(yīng)在法律法規(guī)層面明確將對小額貸款組織、融資租賃組織、農(nóng)村資金互助組織等新興地方性金融組織或業(yè)態(tài)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力集中統(tǒng)一于地方政府金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；二是對分別承擔(dān)或履行地方性金融組織或業(yè)態(tài)之監(jiān)管、調(diào)控以及地方性國有金融資產(chǎn)管理職能的金融工作(服務(wù))辦公室和金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及地方性國有金融資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行差別化、分散化設(shè)置，重點(diǎn)突出地方金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能，對其法律性質(zhì)、法律地位等在法律層面予以明確、具體、統(tǒng)一的規(guī)定，并且可順應(yīng)當(dāng)下行政體制改革的發(fā)展趨勢，將其定性為地方政府直屬事業(yè)單位或者組成部門。

注釋：

① 2018年《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》明確將于2003年正式確立并已經(jīng)運(yùn)行15年的“一行三會(huì)”向“一行兩會(huì)”金融監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變。出于尊重歷史、符合語境等因素的考慮，文中不同地方將分別選擇使用“一行三會(huì)”或“一行二會(huì)”的表述。

② 本文所指地方金融，系指小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等地方性民間金融機(jī)構(gòu)或金融業(yè)態(tài)，而非民間性的已經(jīng)由“一行三會(huì)”進(jìn)行管理的地方正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，如城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等。

③ 本文所言“金融辦”是對金融工作辦公室、金融工作局、金融服務(wù)辦公室等，在中央缺乏對口業(yè)務(wù)管理或指導(dǎo)部門的地方金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的簡稱。

④ 截至定稿為止，2017年融資擔(dān)保公司數(shù)量與業(yè)務(wù)規(guī)模尚未公布，因而此處采用截至2016年12月31日的數(shù)據(jù)。

⑤ 事實(shí)上，盡管國務(wù)院及其各部委和直屬事業(yè)單位已經(jīng)通過三種方式(一是國務(wù)院規(guī)范性文件直接授權(quán)模式或通過對部門規(guī)章的批準(zhǔn)予以授權(quán)；二是國務(wù)院部委或直屬事業(yè)單位以部門規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)；三是通過中共中央的決定的形式指導(dǎo)授權(quán))將部分地方金融監(jiān)管權(quán)授予地方政府，并由地方政府指定的或相關(guān)的部門或機(jī)構(gòu)行使該權(quán)力。但是，這三種方式在法律層面缺乏支撐，并且地方政府新設(shè)立的地方金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)(金融辦抑或金管局)是通過“三定方案”的方式予以設(shè)立，有違行政組織法原則。

⑥ 本研究僅以各省、市、自治區(qū)人民政府金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局為例進(jìn)行研究，而不對省級(jí)以下各級(jí)人民政府金融工作(服務(wù))辦公室或金融工作局的設(shè)立進(jìn)行分析。

⑦ 最初是《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》(國發(fā)〔2003〕15號(hào))，將農(nóng)村信用社的管理權(quán)轉(zhuǎn)至省級(jí)人民政府，并且《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)銀監(jiān)會(huì)、人民銀行關(guān)于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)管職責(zé)分工指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2004〕48號(hào))進(jìn)一步明確省級(jí)人民政府對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村信用社的基本職責(zé)。2010年國務(wù)院批準(zhǔn)中國銀監(jiān)會(huì)、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、商務(wù)部、中國人民銀行和國家工商總局聯(lián)合發(fā)布的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》將融資擔(dān)保公司的監(jiān)管權(quán)力移交至省、自治區(qū)、直轄市人民政府，實(shí)施屬地管理。中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)于2008年發(fā)布《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，將小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)力和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任交給地方政府指定的金融監(jiān)管部門。另外，2012年國務(wù)院通過《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》提出完善地方政府金融管理體制，強(qiáng)化地方政府金融監(jiān)管意識(shí)和責(zé)任，進(jìn)一步明確地方政府對小額貸款公司和擔(dān)保公司等機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)，強(qiáng)化地方政府的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健政策，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方政府金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任”?！秶鴦?wù)院關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見》(國發(fā)〔2014〕30號(hào))則進(jìn)一步對中央和地方政府金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的劃分予以規(guī)定。

⑧ 省、市、自治區(qū)人民政府工作部門包括政府辦公廳、組成部門、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)。比如，山東省人民政府設(shè)置工作機(jī)構(gòu)49個(gè)，其中，省政府辦公廳和組成部門27個(gè)，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)15個(gè)，部門管理機(jī)構(gòu)5個(gè)。

⑨ 本文所言“‘三定’規(guī)定是國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府各部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱”。具體請參見徐躍：《 “三定 ”規(guī)定制度是機(jī)構(gòu)編制管理創(chuàng)新的工作平臺(tái)》，《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》，2011(1)：50-52。

⑩ 一般性授權(quán)包括《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)；具體性授權(quán)則主要體現(xiàn)為“根據(jù)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)xx省人民政府機(jī)構(gòu)改革方案的通知》(廳字〔20xx〕xx號(hào))和《中共xx省委xx省人民政府關(guān)于印發(fā)xx省人民政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見的通知》(省委發(fā)〔20xx〕x號(hào))精神”等規(guī)范性文件。