宅基地制度改革與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增收

覃建芹

[摘要]宅基地制度制約著農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)，具體表現(xiàn)為：宅基地所有權(quán)主體模糊虛置、宅基地缺少退出補(bǔ)償機(jī)制、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限、宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押功能受限。所以必須明確宅基地所有權(quán)主體，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán);探索宅基地有償退出模式，集約利用宅基地和農(nóng)房資源;改革創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款機(jī)制，盤(pán)活宅基地和農(nóng)民住房資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加。

[關(guān)鍵詞]宅基地;農(nóng)民住房;財(cái)產(chǎn)性收入;

[中圖分類(lèi)號(hào)]F320.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

2016年12月31日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》提出“盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”，2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》部署了宅基地“三權(quán)分置”改革構(gòu)想和原則，并要求進(jìn)一步拓寬農(nóng)民增收渠道，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距。2017年我國(guó)城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入占可支配收入9.91%，而農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入僅占可支配收入2.26%，城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入存在顯著差異，財(cái)產(chǎn)性收入已成為農(nóng)民收入的短板。

1 宅基地改革對(duì)提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要意義

1.1 宅基地和房屋是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入主要源泉

按照我國(guó)統(tǒng)計(jì)局的處理，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入可分為八個(gè)細(xì)目：利息收入、紅利收入、儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)收入、轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租金收入、出租房屋財(cái)產(chǎn)性收入、出租機(jī)械、專(zhuān)利、版權(quán)等資產(chǎn)的收入、其他財(cái)產(chǎn)凈收入和房屋虛擬租金，其中“紅利收入”、“出租房屋財(cái)產(chǎn)性收入”是主要收入來(lái)源。以長(zhǎng)沙市為例，通過(guò)梳理《長(zhǎng)沙統(tǒng)計(jì)年鑒》2013-2017年數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入各來(lái)源細(xì)目中，“紅利收入”和“出租房屋財(cái)產(chǎn)性收入”分別是第一和第二大收入來(lái)源，五年來(lái)“紅利收入”在財(cái)產(chǎn)性收入中的占比分別為57.82%、44.84%、47.4%、24.31%、37.46%，每年都是前三大來(lái)源之一，并且有四年占比最高;“出租房屋財(cái)產(chǎn)性收入”在財(cái)產(chǎn)性收入中的占比分別為25.69%、10%、22.88%、39.36%、25.42%，為第二大財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源。“利息收入”和“轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租金凈收入”分列第三、第四，其余項(xiàng)目的比重都微乎其微。宅基地和房屋作為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，可以為農(nóng)民帶來(lái)紅利收入、出租房屋租金收入和財(cái)產(chǎn)增值收益，是農(nóng)民最核心的財(cái)產(chǎn)性收入源泉。

1.2 農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)收益

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率從1992年的27.63%提高到2018年末的59.58%，農(nóng)業(yè)人口持續(xù)流出。盡管農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移，但宅基地總面積未減反增，我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地面積是城鎮(zhèn)的2倍以上，農(nóng)村建設(shè)用地中，70%的是宅基地。農(nóng)民擁有數(shù)量可觀的宅基地，然而普遍存在宅基地閑置、利用低效的現(xiàn)象。如四川瀘州2133.33hm2宅基地閑置，全國(guó)農(nóng)村宅基地有近1/3在閑置。推動(dòng)房地一體的宅基地改革，對(duì)激活農(nóng)村宅基地以及農(nóng)民房屋資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入有重要的意義。

2 宅基地制度制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的表現(xiàn)

我國(guó)現(xiàn)行的宅基地制度可以概括為：集體所有、農(nóng)民使用，一戶一宅，福利分配，面積法定，免費(fèi)使用，無(wú)償回收，限制流通，不得抵押，禁止開(kāi)發(fā)。在實(shí)踐中，想促進(jìn)宅基地和農(nóng)民住房實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)收益還存在不小的制度障礙。

2.1 宅基地所有權(quán)主體模糊或虛置，財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)

按我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，宅基地的所有權(quán)歸“農(nóng)民集體”所有，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。所有權(quán)被三個(gè)類(lèi)型的農(nóng)村集體組織享有，容易造成集體主體的模糊或虛置。而且在發(fā)生宅基地被征收或其他增值收益機(jī)會(huì)時(shí)，所有權(quán)主體的多元化就會(huì)發(fā)生權(quán)能沖突。現(xiàn)實(shí)中，村民委員會(huì)往往充當(dāng)集體土地所有權(quán)的代理人，但村民委員會(huì)是村民自治機(jī)構(gòu)，更多承擔(dān)基層行政和公共管理職能，法律上不具有法人資格，在實(shí)現(xiàn)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益時(shí)會(huì)遇到很多障礙。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在《民法總則》中被賦予“特殊法人”地位，在行使集體土地經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)濟(jì)職能上比村委會(huì)更具有優(yōu)勢(shì)，但目前全國(guó)只有40%的村成立了集體經(jīng)濟(jì)組織。所以說(shuō)，宅基地所有權(quán)主體不清晰制約了財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)。

2.2 缺少宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，大量宅基地資源利用低效

我國(guó)宅基地是農(nóng)民集體所有，成員免費(fèi)取得，是集體成員身份的一種福利供給。由于宅基地幾乎無(wú)償獲得，還能無(wú)限期使用的福利性質(zhì)特點(diǎn)，所以在實(shí)踐中普遍存在一戶多宅、超標(biāo)占用、建新不拆舊、農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)缺乏規(guī)劃、用地粗放、退出不暢等問(wèn)題。如2015年江西余江一戶多宅占總戶數(shù)39.7%，四川瀘縣一戶多宅率有30%。第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查調(diào)查結(jié)果顯示，2016年末，全國(guó)農(nóng)戶擁有2處住房的占11.6%，擁有3處及以上住房的占0.9%，擁有商品房的占8.7%。雖然政府提出指導(dǎo)性政策意見(jiàn)，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出宅基地，但對(duì)宅基地有償退出的對(duì)象、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償資金來(lái)源和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都未明確規(guī)定。因此那些擁有多套宅基地或進(jìn)城買(mǎi)了商品房的農(nóng)戶，很多不愿放棄宅基地資源。缺少退出補(bǔ)償機(jī)制，大量宅基地資源低效粗放利用，不能盤(pán)活就不能帶來(lái)收益。

2.3 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，農(nóng)民房地資源難以盤(pán)活

宅基地和房屋流轉(zhuǎn)是激活宅基地使用權(quán)的基本形式，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，宅基地只能在本村集體內(nèi)部交易，也就是只能轉(zhuǎn)讓給本村村民或村集體經(jīng)濟(jì)組織，不能在同縣域農(nóng)村戶籍內(nèi)部流轉(zhuǎn)，更不能城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)。在這種制度約束下，宅基地交易面窄，交易量小，不能自由流轉(zhuǎn)就無(wú)法形成成熟的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和交易機(jī)制，流轉(zhuǎn)價(jià)格自然也無(wú)法得到體現(xiàn)。這種制度安排與城市住宅用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈(zèng)與且未限制對(duì)象相比，存在巨大的權(quán)利反差。這也導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源阻斷，城鄉(xiāng)融合無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

此外，雖然農(nóng)房的所有權(quán)歸農(nóng)民，但國(guó)家對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓作了嚴(yán)格限制，宅基地上的農(nóng)房轉(zhuǎn)讓自然也受了制約，不能像商品房一樣自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑹o(wú)法形成交易市場(chǎng)。城鄉(xiāng)不同的土地產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致農(nóng)村居民的“出租房屋財(cái)產(chǎn)性收入”遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。

2.4 宅基地農(nóng)房資產(chǎn)抵押功能受限，財(cái)產(chǎn)性功能不完整

宅基地和建在上面的農(nóng)民住房可以說(shuō)是農(nóng)民最值錢(qián)的資產(chǎn)了，但現(xiàn)行法律制度下農(nóng)民想用宅基地使用權(quán)和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款融資非常困難。《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》明確規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地所有權(quán)不得抵押”，農(nóng)房抵押雖然沒(méi)在法律禁止之列，但一直以來(lái)，我國(guó)物權(quán)法采取“房地一致”原則，土地政策強(qiáng)調(diào)農(nóng)房與宅基地的不可分割性，農(nóng)房抵押融資在操作層面有一定的障礙。我國(guó)宅基地制度初衷為保障農(nóng)民生存權(quán)利，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)土地的占有、使用，忽略了收益、處分等經(jīng)濟(jì)功能，宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)益并不完整。

3 深化宅基地制度改革，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

增收

2018年中央一號(hào)文件提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。如果具備清晰的產(chǎn)權(quán)和規(guī)范的交易市場(chǎng)，宅基地和房屋就能為農(nóng)民帶來(lái)穩(wěn)定的收益。

3.1 明確宅基地所有權(quán)主體，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

學(xué)界對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)改革的方案有兩種：弱化農(nóng)地所有權(quán)、突出農(nóng)地使用權(quán)的國(guó)有永佃方案，集體所有、農(nóng)民自治的維持現(xiàn)有框架方案。無(wú)論哪種方案，首先應(yīng)盡快理清落實(shí)現(xiàn)有國(guó)家法律已經(jīng)承認(rèn)允諾的權(quán)利，在微觀層面做好集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)以及農(nóng)民房屋所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。界定土地所有權(quán)有利于減少權(quán)力尋租空間，宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證有助于保護(hù)農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)、交易流轉(zhuǎn)處置權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保障農(nóng)民相應(yīng)受益權(quán)。盡快完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律安排，有效發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地規(guī)劃、分配、退出等方面的作用。

3.2 探索宅基地有償退出模式，節(jié)約集約利用宅基地和農(nóng)房資源

針對(duì)宅基地大量閑置浪費(fèi)的現(xiàn)狀，必須促進(jìn)宅基地節(jié)約集約利用，提高宅基地利用效率。2018年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出要“建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”。2015年以來(lái)，土地“三項(xiàng)改革”在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)市縣全面啟動(dòng)，在宅基地有償退出機(jī)制方面作了不少有益的探索，因地制宜，形成了多種模式：如貧困山區(qū)安徽金寨縣按照一定的置換標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民以宅基地使用權(quán)和地上建筑物換取在村莊聚居區(qū)或集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)統(tǒng)一建設(shè)的住房或一定數(shù)額的貨幣，滿足農(nóng)民的實(shí)際需要并給予農(nóng)民充分選擇權(quán);經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江義烏將農(nóng)民退出的宅基地整治為耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)以“集地券”的方式通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，交易收入一部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織，一部分歸農(nóng)戶;傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)江西余江區(qū)建立了進(jìn)城購(gòu)房、中心村建房、易地搬遷、新型社區(qū)、集中養(yǎng)老等多種宅基地退出路徑。通過(guò)種種途徑，將宅基地自愿有償退出工作與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等改革相結(jié)合，高效利用宅基地資源，增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益。

3.3 改革與創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制，盤(pán)活宅基地和農(nóng)房資產(chǎn)，提高財(cái)產(chǎn)性收入

隨著社會(huì)進(jìn)步，農(nóng)民對(duì)宅基地的功能除了保障居住的傳統(tǒng)要求外，還有流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的要求。必須適度突破對(duì)宅基地的限制性規(guī)定，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，探索新的流轉(zhuǎn)形式，滿足農(nóng)民訴求。實(shí)踐中33個(gè)試點(diǎn)市縣在改革中都對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)形式有了突破。例如湖南瀏陽(yáng)市的宅基地流轉(zhuǎn)從原來(lái)僅在本村集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)擴(kuò)大至可向整個(gè)瀏陽(yáng)市內(nèi)滿足一戶一宅、具有農(nóng)村戶口的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價(jià)格可通過(guò)協(xié)商和公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式確定。四川瀘縣允許農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)獨(dú)資，或由村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)建商住一體樓，共享居住、商住和經(jīng)營(yíng)，收益由農(nóng)戶共享。應(yīng)逐步建立宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和價(jià)格形成機(jī)制，讓農(nóng)民得到租金收入、集體分配紅利收入等多種形態(tài)的財(cái)產(chǎn)性收入。

近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村休閑旅游、生態(tài)農(nóng)莊等新業(yè)態(tài)的興起，農(nóng)房租賃也有了更大的需求市場(chǎng)?？梢砸虻刂埔耍扇〈迕褡灾鹘?jīng)營(yíng)、村集體主導(dǎo)租賃、多方主體共享共建等多種模式，將農(nóng)房出租，用于民宿、酒店、康養(yǎng)、鄉(xiāng)村休閑游等用途，增加農(nóng)村居民的出租房屋財(cái)產(chǎn)性收入。

3.4 探索宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款機(jī)制，間接促進(jìn)財(cái)產(chǎn)性收入增加

“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”，探索科學(xué)的農(nóng)民住房抵押貸款模式，允許農(nóng)民將宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為抵押申請(qǐng)貸款，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供發(fā)展資金。有實(shí)證研究表明，農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款能夠顯著提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，進(jìn)而對(duì)農(nóng)戶收入具有顯著且持續(xù)的推動(dòng)作用。我國(guó)在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款方面也進(jìn)行了改革試點(diǎn)，截至2018年9月，59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款累計(jì)發(fā)放516億元，既盤(pán)活了農(nóng)房資產(chǎn)，又緩解了“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴的問(wèn)題。雖然農(nóng)民不能直接通過(guò)抵押貸款獲得財(cái)產(chǎn)性收入，但能像城市居民一樣強(qiáng)化農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，獲得融資渠道，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)助力，促進(jìn)農(nóng)戶增收致富，從而間接促進(jìn)財(cái)產(chǎn)性收入增加。

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