論我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)及金融環(huán)境的優(yōu)化

黃東新

關(guān)鍵詞：地方政府 ?投融資平臺(tái) ?建設(shè) ?金融環(huán)境

地方政府投融資平臺(tái)是財(cái)稅體制改革下的產(chǎn)物，它承擔(dān)著政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的職能。在這一輪地方債務(wù)整肅和金融監(jiān)管中其隱性保護(hù)逐漸消失，無(wú)疑增大了平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)壓力。在這種緊縮的大環(huán)境下，地方政府投融資平臺(tái)有必要進(jìn)行調(diào)整，并對(duì)金融環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化。

一、現(xiàn)階段我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)所處金融環(huán)境

地方政府投融資平臺(tái)與地方政府之間聯(lián)系密切，地方政府能夠給予投融資平臺(tái)的幫助很大，可以以各種形式對(duì)投融資平臺(tái)進(jìn)行擔(dān)保。但是2014年43號(hào)文發(fā)布之后，地方性政府投融資平臺(tái)不再具有政府性融資職能，但事實(shí)上很多地區(qū)的地方政府投融資平臺(tái)仍然再繼續(xù)獲取地方政府給予的擔(dān)保，實(shí)際金融大環(huán)境并沒(méi)有發(fā)生變化。自2017年中央政府開(kāi)始推進(jìn)地方債務(wù)整肅工作，其中地方政府投融資平臺(tái)融資監(jiān)管是工作重點(diǎn)之一，政策中提出要實(shí)現(xiàn)資金需求方和金融機(jī)構(gòu)的雙向監(jiān)管。2017年5月，財(cái)政部、發(fā)改委等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)），通知中明確了地方政府投融資平臺(tái)細(xì)節(jié)，要求地方政府及所屬部門(mén)不得對(duì)地方投融資平臺(tái)市場(chǎng)化融資進(jìn)行干預(yù)，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)違規(guī)融資問(wèn)題有效懲戒。2018年2月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金[2018]194號(hào)），通知中明確指出嚴(yán)禁申報(bào)企業(yè)以各種名義要求或接受地方政府及其所屬部門(mén)為其市場(chǎng)化融資行為提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任，作為企業(yè)債發(fā)行主體的地方政府投融資平臺(tái)，該政策的出臺(tái)使得地方投融資平臺(tái)債券融資環(huán)境更加嚴(yán)峻。

二、對(duì)于我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)及金融環(huán)境優(yōu)化的一些建議

要想實(shí)現(xiàn)地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)及金融環(huán)境優(yōu)化可以從以下幾個(gè)方面入手進(jìn)行完善：

（一）對(duì)于存量債務(wù)的優(yōu)化建議

地方政府投融平臺(tái)資存量債務(wù)清理是現(xiàn)時(shí)亟待解決的問(wèn)題，因?yàn)閭鶆?wù)有的是涉及到地方政府擔(dān)保，有的是平臺(tái)參與產(chǎn)業(yè)基金時(shí)涉及的明股實(shí)債安排，還有的則是通過(guò)“包裝”獲取的融資。對(duì)于這些存量債務(wù)可以采取以下幾種方式解決：第一，對(duì)地方政府債務(wù)和城投債務(wù)進(jìn)行區(qū)分和明確，對(duì)擔(dān)保函和承諾函實(shí)施撤銷處理;第二，對(duì)參與產(chǎn)業(yè)基金涉及到回購(gòu)的，可以對(duì)此類債務(wù)性質(zhì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，由政府回購(gòu)轉(zhuǎn)為企業(yè)回購(gòu);第三，對(duì)于將基建、園區(qū)等項(xiàng)目的建設(shè)，包裝成政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，地方政府投融資平臺(tái)利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)融資所形成的債務(wù)，平臺(tái)應(yīng)主動(dòng)對(duì)違規(guī)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同進(jìn)行清理，并對(duì)基建、園區(qū)等項(xiàng)目的建設(shè)合同進(jìn)行性質(zhì)上的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)工程的轉(zhuǎn)變。此外，地方政府投融資平臺(tái)還應(yīng)當(dāng)重視債務(wù)置換工作，加快此項(xiàng)工作的推進(jìn)進(jìn)度。對(duì)于一些可以剝離的債務(wù)要及時(shí)進(jìn)行債務(wù)置換，將短久期、高利率的債務(wù)置換成長(zhǎng)久期、低利率的政府債券，對(duì)債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率的降低。

（二）對(duì)于新增債務(wù)的優(yōu)化建議

地方政府投融資平臺(tái)的新增債務(wù)管理更為重要，有必要對(duì)其新增債務(wù)管理模式進(jìn)行優(yōu)化。第一，將新增債務(wù)作為社會(huì)資本參與PPP。由于政策環(huán)境的收緊，相關(guān)部門(mén)對(duì)PPP和產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行了整理和要求，提升了PPP和產(chǎn)業(yè)基金融資的難度。但是該部門(mén)實(shí)施監(jiān)管的目的并不是對(duì)PPP和產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行閑置，而是有效控制和防范地方隱性債務(wù)。從地方政府投融資平臺(tái)角度出發(fā)，可以在政策允許范圍內(nèi)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，諸如東北某城投集團(tuán)成立項(xiàng)目子公司，撬動(dòng)社會(huì)資本共同參與組建“幸福XX”基金，以社會(huì)資本的身份與民政局合作，參與城市的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目就是一個(gè)成功案例。

第二，加快重組整合步伐。地方政府投融資平臺(tái)重組整合對(duì)于其融資能力的提升有著很大幫助，具體重組整合的方式可以分為合并、以大并小以及整合后重新成立一批新的投融資平臺(tái)。對(duì)于合并，主要是針對(duì)于轄區(qū)內(nèi)擁有較多投融資公司，這些公司的業(yè)務(wù)都較為分散，通過(guò)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)可以將業(yè)務(wù)相同或者互補(bǔ)的平臺(tái)進(jìn)行合并，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)多元化，在提升融資能力的同時(shí)，也可以有效實(shí)現(xiàn)新增債務(wù)管理規(guī)范化。對(duì)于以大并小，主要做法是依托現(xiàn)有的大型城投，通過(guò)股權(quán)劃撥，將其他城投合并在內(nèi)。這種方式不僅可以更好地實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)推進(jìn)和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，而且還能夠促進(jìn)政策的落實(shí)，有效實(shí)現(xiàn)新增債務(wù)規(guī)范化管理。對(duì)于整合后重新成立一批新的投融資平臺(tái)這種方式，主要還是以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，對(duì)于不同地方政府投融資平臺(tái)有業(yè)務(wù)重疊的地區(qū)，可以通過(guò)股權(quán)劃撥的方式，將業(yè)務(wù)相同、相似或者互補(bǔ)性較強(qiáng)的板塊重組整合，成立一批新的城投公司，在實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)新增債務(wù)管理的規(guī)范化。

（三）對(duì)于金融環(huán)境的優(yōu)化建議

地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)自身優(yōu)化固然重要，金融環(huán)境的優(yōu)化也對(duì)我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)有著重要意義。地方政府必須劃清地方政府債務(wù)和地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)之間的界限。在這種大環(huán)境下，地方政府應(yīng)當(dāng)從隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)擔(dān)保，根據(jù)50號(hào)文等相關(guān)政策內(nèi)容根據(jù)自身財(cái)政實(shí)際情況，科學(xué)、合理設(shè)立或參股擔(dān)保公司，由原本的隱形擔(dān)保轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性的市場(chǎng)化融資擔(dān)保體系，推進(jìn)地方政府投資平臺(tái)建設(shè)。同時(shí)，對(duì)于政府所設(shè)立或參股的擔(dān)保公司，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)為平臺(tái)提供相應(yīng)的擔(dān)保服務(wù)。

三、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的不斷加快，地方政府所肩負(fù)的責(zé)任巨大，承擔(dān)著管理城市發(fā)展、繁榮地方經(jīng)濟(jì)的重任。地方政府投融資平臺(tái)對(duì)于推進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)起著積極的作用。鑒于此，平臺(tái)本身和政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)做出一定努力，通過(guò)加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)和優(yōu)化金融環(huán)境等方式，間接促進(jìn)平臺(tái)最大程度地發(fā)揮職能，進(jìn)而更好地為地方發(fā)展獻(xiàn)出一份力。

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