我國民用無人駕駛飛機監(jiān)管立法的地方經(jīng)驗與制度完善
——以深圳等地的8個政府規(guī)章為分析樣本

張婷婷 張玉潔

隨著人工智能技術(shù)的飛速發(fā)展，無人駕駛飛機(以下簡稱為“無人機”)以微型化、易操作、低成本等優(yōu)勢，正在從軍事應(yīng)用逐漸擴張至行政執(zhí)法、森林防火、搜救行動、空中運輸[注]張曉光：《國內(nèi)首家，順豐獲無人機物流合法飛行權(quán)》，http://www.yicai.com/news/5309061.html， 訪問日期：2018年2月26日。及航空攝影等領(lǐng)域。然而，民用無人機的快速社會化[注]為了便于表述，如無特殊情況，下文中的“無人機”僅指“民用無人機”。，打破了我國現(xiàn)行法律體系的空域治理結(jié)構(gòu)，使得空域監(jiān)管成為國家空域治理的一大難題。因無人機無序飛行而影響軍(民)用飛機起降的事件也頻繁發(fā)生。為此，2018年1月，國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，公開聽取社會各界意見。這是繼2013年《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》以來，我國在無人機監(jiān)管立法上的一項重大變革。但法學(xué)界對此褒貶不一。批評者認(rèn)為，《征求意見稿》的語言運用缺乏規(guī)范性，而登記程序的設(shè)置也加重了購買者的負(fù)擔(dān)，并且不利于個人信息保護[注]劉勝軍：《無人機立法將推動相關(guān)管理進入新階段》，《中國民航報》2018年3月9日，第3版。。即便是溫和的批評者，也認(rèn)為《征求意見稿》應(yīng)當(dāng)在隱私保護與飛行管理之間尋求平衡。而《征求意見稿》的支持者則對上述批評不以為然。在他們看來，嚴(yán)格的監(jiān)管措施比事后救濟方式更為高效。

面對無人機的實際監(jiān)管難題，上述關(guān)于《征求意見稿》優(yōu)劣的評論都顯得缺乏合理性和可驗證性?？紤]到民用無人機監(jiān)管的經(jīng)驗缺失以及相關(guān)成果的稀疏，以重慶、四川、深圳等省市的民用無人機立法實踐來測度《征求意見稿》的可能效果，似乎更具有說服力——畢竟各省市的民用無人機立法在某種

程度上可以視為《征求意見稿》的制度藍(lán)本——在開啟規(guī)范主義分析之前，對無人機監(jiān)管的基本理論加以總結(jié)，將有助于我們更好地理清無人機監(jiān)管立法的癥結(jié)所在。在此基礎(chǔ)上，規(guī)范主義分析與比較分析的交叉研究范式，也將檢驗出《征求意見稿》的可能影響。在某種程度上，這種研究范式會彌補傳統(tǒng)立法對未來社會的肆意性缺陷，并澄清制度設(shè)計與社會回應(yīng)之間的諸多錯誤認(rèn)知，從而發(fā)現(xiàn)我國無人機監(jiān)管立法的客觀需求。

一、無人機監(jiān)管立法的理論困擾

無人機監(jiān)管之所以引起世界各國的廣泛關(guān)注，最主要的原因在于無人機的社會化應(yīng)用改變了社會公眾的活動場域。公民行為向高空空域的延伸，誘發(fā)了傳統(tǒng)空域監(jiān)管權(quán)與公民空間使用權(quán)之間的制度性沖突：究竟是空域監(jiān)管為先，還是公民權(quán)益保障為上？在這種情況下，無人機監(jiān)管立法的質(zhì)量高低，實質(zhì)上反映為低空空域權(quán)力(利)分配的較量。

(一)空間(使用)權(quán)方面的困擾

空間是一個相對概念，“在物權(quán)法上，空間是指土地上下一定范圍的立體上的位置。對空間所享有的支配和利用的權(quán)利就是空間權(quán)”[注]王利明：《空間權(quán):一種新型的財產(chǎn)權(quán)利》，《法律科學(xué)》2007年第2期。。這一概念暗含了空間權(quán)的三種基本屬性：一是基于不動產(chǎn)空間的權(quán)利屬性。傳統(tǒng)物權(quán)法將空間權(quán)限縮為“地上建筑垂直空間內(nèi)的權(quán)利”，而將移動物體的垂直空間排除在空間權(quán)之外。二是公民空間權(quán)的使用權(quán)屬性。在我國，土地歸屬于國家所有或集體所有，其范圍“既包括橫向范圍也包括縱向范圍……其縱向范圍包括能夠滿足權(quán)利人需要的土地地表上下一定的空間”[注]孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》，北京：法律出版社，2003年，第134頁。。這也意味著，空間是一種國有資源，并且不動產(chǎn)所有人僅享有土地地表上下一定空間的使用權(quán)；三是空間權(quán)的非排他性權(quán)利屬性?？紤]到我國空間權(quán)對不動產(chǎn)的依附性，多層建筑中的垂直空間重疊現(xiàn)象決定了單一空間范圍內(nèi)可能存在多個使用權(quán)。由此可以推知，空間權(quán)在我國屬于一種非排他性權(quán)利。綜合上述空間權(quán)的三種屬性，無人機監(jiān)管立法的關(guān)鍵就在于在地表上下一定空間范圍內(nèi)的空間使用權(quán)的分配。

在我國現(xiàn)有法制框架下，空間這一國有資源，由地方政府通過建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的方式來確定其歸屬與范圍。根據(jù)物權(quán)法第136條、138條的規(guī)定，地方政府可以就地表、地上以及地下空間分別設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)。其權(quán)屬范圍包括“建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間”。而在建設(shè)用地出讓實踐中，“對基地使用權(quán)空間的約定大多是劃分橫向平面的范圍，對于縱向空間則并非合同成立的要件，故而實務(wù)中少有約定(城市規(guī)劃上對建筑物高度的限制只是公法上的限制)”[注]梁慧星：《中國物權(quán)法草案建議稿(附理由)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第453頁。。因此，無人機的社會化應(yīng)用，一方面侵占了國有資源，并造成了空間秩序的混亂；另一方面，它也激化了建筑物垂直空間內(nèi)穩(wěn)定的空間使用關(guān)系，使得多個相互重疊的空間使用權(quán)之間相互爭奪活動空間；再一方面，建筑物垂直空間成為一種具有價值的、可供普通公眾利用的資源，甚至成為建筑物所有權(quán)人稀釋高昂房價、獲得更多空間利益的商品。但是，“現(xiàn)行法律體系下的空域管理方式存在明顯的缺陷，航空業(yè)迅速發(fā)展的背景下空域資源未能得到充分利用，空域需求的高增長與空域利用的低效率形成鮮明對比，由此，對空域利用體系改革的現(xiàn)實要求越發(fā)緊迫”[注]王錫柱：《空域私法權(quán)利建構(gòu)論綱》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2017年第5期。。在這種情況下，無論是國家還是社會公眾，都將開始認(rèn)真對待并主張自己的空間權(quán)利，同時也成為無人機監(jiān)管立法必須率先解決的問題。

(二)空間隱私權(quán)方面的困擾

(三)空域管理權(quán)方面的困擾

空域管理歷來被視為國家行使領(lǐng)空主權(quán)的重要表現(xiàn)形式。在廣闊的高空領(lǐng)域，之所以沒有出現(xiàn)民用航空器肆意飛行、秩序混亂的狀況，就是因為我國對全國民用航空活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。按照民用航空法第3條的規(guī)定，國務(wù)院民用航空主管部門負(fù)責(zé)全國民用航空活動的統(tǒng)一監(jiān)督管理；國務(wù)院民用航空主管部門設(shè)立的地區(qū)民用航空管理機構(gòu)依照國務(wù)院民用航空主管部門的授權(quán)，監(jiān)督管理各個地區(qū)的民用航空活動。這種管理模式的優(yōu)點在于，單一管理機構(gòu)能夠全盤掌握全國空域的飛行信息，并據(jù)此做出科學(xué)的決策；其劣勢是管理機構(gòu)的財政支持力度與總體分析能力決定了航空器的數(shù)量上限。在無人機數(shù)量過于龐大的情況下，民用航空管理機構(gòu)不僅難以勝任無人機的監(jiān)管工作，還有可能降低大型民用航空器的飛行管理效率。同時，京東[注]趙爭錚：《小無人機載起陜西大經(jīng)濟 京東與陜西合作打造全球首個低空無人機物流網(wǎng)絡(luò)》，《中國城市報》2017年2月27日，第7版。、阿里巴巴以及蘇寧等商事公司與地方省市合作建立無人機航空運輸網(wǎng)的嘗試，已經(jīng)否定了國家統(tǒng)一監(jiān)管模式的可行性。理由在于，無論是對飛行高度、飛行范圍的限制，還是以機體重量為標(biāo)準(zhǔn)的無人機分類方法，均無法滿足無人機商業(yè)化應(yīng)用的客觀發(fā)展需求?！肮舶踩边@一理由也在地方政府同上述公司的“積極商業(yè)開發(fā)”中居于次席。因此，在國家無力全面管轄的領(lǐng)域，適度放松監(jiān)管或者吸引社會公眾自我管理才是更為可行的策略。我國飛行基本規(guī)則與民用航空法便在“空域統(tǒng)一監(jiān)管模式”之外，開始探索空域分類管理模式。而隨著國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》(國發(fā)[2010]25號)，全國14個省、自治區(qū)和直轄市，約33%的低空空域由過去的全域管制調(diào)整為管制、監(jiān)視、報告三類不同屬性的管理[注]《國家空管委：簡政放權(quán) 提高空域運行效率》，http://news.carnoc.com/list/326/326495.html， 訪問日期：2018年3月10日。。這說明，在國家空域監(jiān)管機構(gòu)退出某類空域，或采用分級分區(qū)域監(jiān)管模式的情況下，空域治理效率會有所提升，而傳統(tǒng)的空域統(tǒng)一監(jiān)管模式仍然在特定空域發(fā)揮著重要作用。

二、我國無人機監(jiān)管的地方立法比較與差異分析

飛行科技的發(fā)展，改變了空間權(quán)力(利)的分配。隨著無人機在全國范圍內(nèi)的普及，以及《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》的要求，國家在空域管理上勢必面臨著全面的革新需求。在此背景下，為了更為準(zhǔn)確地評估《征求意見稿》的制度設(shè)計、可能的實施效果，筆者將以重慶、深圳、四川、無錫等省市無人機監(jiān)管的地方政府規(guī)章為參照系，分析《征求意見稿》的制度設(shè)計與可能效果。

(一)無人機立法目的與規(guī)制對象的立法比較

立法目的與規(guī)制對象的不明確有可能導(dǎo)致立法效果的低下。按照《征求意見稿》的規(guī)定，其立法目的是“規(guī)范無人駕駛航空器飛行以及相關(guān)活動，保障飛行管理工作順利高效開展”；所規(guī)制的對象是無人機，即“機上沒有駕駛員進行操作的航空器，主要包括遙控駕駛航空器和自主航空器”。然而，無人機立法的目的不僅是將各類遙控駕駛航空器、自主航空器納入國家航空監(jiān)管機構(gòu)的管理之下，還是對社會公眾隱私權(quán)、人身安全、財產(chǎn)安全的一種保障。當(dāng)無人機監(jiān)管立法無法實質(zhì)性地保障公民的上述權(quán)利時，它的社會價值也將大打折扣。同時，在《征求意見稿》的監(jiān)管對象上，熱氣球、風(fēng)箏、飛機模型等空中飛行物則明顯被排除在外。這樣，狹義的“無人機”概念也將削弱無人機監(jiān)管立法的實施效果。倘若這種論斷具有主觀臆斷性或不科學(xué)性，那么，《征求意見稿》同重慶、四川、無錫、深圳等地區(qū)立法例的對比性分析，將為我們展現(xiàn)更為客觀的立法樣態(tài)。

根據(jù)《輕小無人機運行規(guī)定(試行)》《四川省民用無人駕駛航空器安全管理暫行規(guī)定》以及《深圳市民用輕型無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》的規(guī)定，“規(guī)范飛行”“加強無人機管理”“保障公共安全”均構(gòu)成上述規(guī)章之立法目的，而且上述規(guī)章均把“無機載駕駛員”或“自備飛行控制系統(tǒng)”的無人機作為規(guī)制對象。這一界定方式符合當(dāng)下無人機立法的主流趨勢，而且在語詞釋義上也能夠為社會公眾所理解。但從現(xiàn)代立法的基本理念來看，上述立法例過分注重立法的監(jiān)管效能，而忽視了公民的上述權(quán)利保障。需要特別注意的是，上述立法例在規(guī)制對象上顯現(xiàn)出較大的差異，這顯然不利于公民的上述權(quán)利的保護。例如：《深圳市民用輕型無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》第3條、《四川省民用無人駕駛航空器安全管理暫行規(guī)定》第2條在“無人機”的概念界定上設(shè)置了“重量”和“用途”兩個要素，從而限縮了該規(guī)定的監(jiān)管范圍；而《征求意見稿》卻采用列舉的方式，確定該條例僅用于監(jiān)管所有類型的遙控駕駛航空器、自主航空器。由此可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)制對象上的差異實際上決定了無人機立法的實踐價值及效用。在不包含公民的上述權(quán)利(尤其是空間隱私權(quán))保障內(nèi)容的前提下，立法能否承載社會公眾對無人機監(jiān)管的制度性需求，將充滿疑問。

(二)駕駛員資質(zhì)的制度審視與立法比較

在航空領(lǐng)域，各國對飛機駕駛員資質(zhì)都附加著十分嚴(yán)苛的要求和測試標(biāo)準(zhǔn)。表面上看來，這是高危行業(yè)與公共安全的內(nèi)在要求，其實質(zhì)是為提升空間(使用)權(quán)的配置效率。這種抽象性解釋或許難以展現(xiàn)空域(使用)權(quán)分配的真實樣態(tài)，為此需要引入數(shù)據(jù)來提升其說服力。截至2017年6月，我國共有230家獲得飛行訓(xùn)練資質(zhì)認(rèn)證的無人機駕駛員訓(xùn)練機構(gòu)，4.5萬架民用無人機。其中，僅有15545名民用無人機駕駛員取得了合格證(83.15%的無人機駕駛員持有多旋翼的駕駛員合格證)[注]數(shù)據(jù)來自于中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會發(fā)布的《2017上半年民用無人機駕駛員報告》。。也就是說，是否具有駕駛員資質(zhì)直接影響著公民空間(使用)權(quán)的行使，否則將會被定義為“黑飛”。然而，在無人機的飛行上，駕駛員本身的身心功能已經(jīng)不再是影響飛行質(zhì)量的核心要素。特別是小型、輕型無人機占有較大比重(83.15%)的情況下，飛行技能的好壞更多的是影響著駕駛員自身的財產(chǎn)安全。因此，無人機駕駛員是否必須獲得飛行執(zhí)照或駕駛資質(zhì)，是否必須經(jīng)過嚴(yán)格的飛行培訓(xùn)，有待各省市的地方政府規(guī)章加以檢視。

通觀《無錫市民用無人駕駛航空器管理辦法》《四川省民用無人駕駛航空器安全管理暫行規(guī)定》第13條以及《征求意見稿》第20條與第23條的相關(guān)規(guī)定，這些立法例對“無人機駕駛員資質(zhì)”分別做出三種不同要求：(1)不要求飛行執(zhí)照，僅要求操作員掌握熟練的飛行技能；(2)要求飛行執(zhí)照。其目的是防御無人機的空域飛行風(fēng)險，加強新型飛行器的管理；(3)按照機型區(qū)別對待?！墩髑笠庖姼濉吩凇帮w行執(zhí)照”的規(guī)則設(shè)定上，以無人機的機型、重量、操作者年齡等主客觀要素加以區(qū)別對待。然而，上述立法例對“駕駛員資質(zhì)”的制度設(shè)計，除了考慮無人機的機體重量之外，并未關(guān)注無人機社會化應(yīng)用中的功能分化，即無人機的具體用途。從人工智能技術(shù)發(fā)展的客觀趨勢來看，“功能分化”與“形體分化”始終代表著不同的發(fā)展方向，二者是無法互相替代的[注]人工智能產(chǎn)品的功能分化，實際上是社會化大生產(chǎn)以及人類的工具性需求對人工智能技術(shù)提出的必然要求。正是人類的需求，決定了人工智能技術(shù)的發(fā)展趨勢。參見張玉潔：《論人工智能時代的機器人權(quán)利及其風(fēng)險規(guī)制》，《東方法學(xué)》2017年第6期。。以“機型(實際上是‘重量’)”與“年齡”作為是否需要無人機飛行執(zhí)照的分類方法，固然能夠提升無人機的安全性與監(jiān)管效率，但也因此容易將無人機用途掩蓋在機身重量標(biāo)準(zhǔn)之下[注]我國90%以上的無人機屬于輕型無人機，重量分類的實際作用有限。參見齊中熙：《空域管控 你的無人機到底應(yīng)該怎么飛？》，http://www.xinhuanet.com/2018-01/28/c_1122328808.htm， 訪問日期：2018年3月15日。，進而偏離無人機監(jiān)管立法的初衷——公共安全保護[注]劉憲權(quán)認(rèn)為，弱人工智能產(chǎn)品(如無人機)極易被他人利用來實施某些嚴(yán)重危害社會公共安全的行為。參見劉憲權(quán)：《人工智能時代的“內(nèi)憂”“外患”與刑事責(zé)任》，《東方法學(xué)》2018年第1期。、空域管理與無人機發(fā)展。為此，“功能分化”及其內(nèi)含的“用途”分類方法，似乎能夠在另一個角度上解決“形體分化”的缺陷。這是我國無人機監(jiān)管立法過程中尚未加以重視之處。

(三)空域管理權(quán)及無人機適飛范圍的立法比較

三、我國無人機監(jiān)管立法的制度完善

人工智能技術(shù)的社會化應(yīng)用，常常暴露出政府規(guī)制手段上的匱乏。同時，不合適的監(jiān)管理念以及執(zhí)法成本的考慮，也在很大程度上限制了法律規(guī)范的實施效果。從《征求意見稿》的制度設(shè)計來看，制定者已經(jīng)意識到航空秩序與公共安全的重要性，卻忽視了“立法是對社會根本需求的回應(yīng)”這一基本立法原則。為此，結(jié)合前述實證研究的結(jié)果，本文對《征求意見稿》提出以下修改完善的意見和建議：

(一)確立“私權(quán)利保障+公權(quán)力監(jiān)督”為立法導(dǎo)向

從《征求意見稿》的立法文本來看，該立法例從立法目的、篇章結(jié)構(gòu)到條款設(shè)計，均未給予公民足夠的相關(guān)權(quán)利保障空間。這種立法實踐不僅游離于社會公眾的客觀需求之外，也過度消耗了國家的公共資源。嚴(yán)格來講，立法的目標(biāo)首要的是保護公民的相關(guān)權(quán)利，其次才是懲治違法犯罪行為。恰是因此，各國關(guān)于無人機的立法均是對公眾相關(guān)權(quán)利保護的回應(yīng)，同時兼顧無人機的飛行監(jiān)管。例如，美國頒布的第142號議會法案規(guī)定：未經(jīng)許可，無人機不得以低于350英尺(約106.68米)的高度飛越私人土地或房屋。而英國《無人機安全管理規(guī)范》對裝有攝像頭的飛行器提出以下要求：不得在距離人、車輛或建筑物50米以內(nèi)的地方飛行；不得在人群聚集場所150米范圍內(nèi)飛行。澳大利亞則規(guī)定，擁有飛行資格的航拍人員未經(jīng)他人許可，不得在15米范圍內(nèi)拍攝。從上述立法例可以發(fā)現(xiàn)，盡管各國對無人機監(jiān)管立法的具體制度不盡相同，但總體上兼顧了公民有關(guān)權(quán)利的保障與國家監(jiān)管職權(quán)的有效結(jié)合。盡管我國目前尚未發(fā)生無人機侵犯隱私權(quán)的實際案例，但不意味著我國無人機立法無須預(yù)先做出空間隱私權(quán)保護措施。從國家的社會義務(wù)來看，公民的權(quán)利保障與社會風(fēng)險防范(或監(jiān)管)應(yīng)當(dāng)成為國家立法的核心組成部分。鑒于無人機行業(yè)迅猛的發(fā)展趨勢，我國《征求意見稿》“既要充分考慮無人機商業(yè)市場的需求，又要平衡商業(yè)利益、航行安全及民眾隱私保護等多方因素”[注]柯莉娟、謝一飛：《規(guī)范民用無人機商業(yè)使用的重點問題》，《中國律師》2015年第11期。。

具體說來，《征求意見稿》應(yīng)當(dāng)堅持以“私權(quán)利保障+公權(quán)力監(jiān)督”為立法導(dǎo)向。目前，《征求意見稿》第1條僅將“規(guī)范飛行活動”“保障飛行管理”作為立法目的，而忽視了公民的相關(guān)權(quán)利保障對于立法的核心價值。這也導(dǎo)致《征求意見稿》的整體制度設(shè)計偏重于無人機監(jiān)管。一旦公民因無人機航拍而產(chǎn)生隱私權(quán)糾紛，作為專門性政府規(guī)章的《征求意見稿》實際上無力對其提供法律保護。因此，應(yīng)在《征求意見稿》中增加“公民的權(quán)利保障”條款，這樣一方面實現(xiàn)了我國無人機立法同國外立法實踐的對接，另一方面也是我國回應(yīng)無人機發(fā)展趨勢以及公眾需求的必然結(jié)果。假設(shè)無人機駕駛員與他人之間因無人機拍攝、碰撞等行為引發(fā)侵權(quán)糾紛，在《征求建議稿》現(xiàn)行文本的規(guī)定下，無論是無人機駕駛員還是被侵害人，均無法從中獲得直接的糾紛解決依據(jù)——前者僅能援引《征求意見稿》來證明己方按規(guī)定飛行，而無法證明拍攝、碰撞等行為的正當(dāng)性(或不正當(dāng)性)；后者則可能援引《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，主張侵權(quán)損害賠償——同時也難以明確自身行為將在何種程度上得到法律保障。然而，以“私權(quán)利保障+公權(quán)力監(jiān)督”為導(dǎo)向的立法模式將改變此種法律難題。糾紛雙方僅需根據(jù)無人機立法的具體條文來確定雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，而不必通過訴訟形式來消除糾紛。這樣，公民的權(quán)利保障與公權(quán)力監(jiān)督的結(jié)合，就會造就出一種更為高效、更具操作性的法律規(guī)范。

(二)建立無人機“用途+重量”雙重分類體系

結(jié)合前述無人機分類實證研究可以發(fā)現(xiàn)，我國對無人機基本上采用的是重量分類方法。此一方法也在國外無人機立法中得到普遍適用。但這并不意味著國外僅采用一種無人機分類方法。事實上，澳大利亞民航安全管理局(Civil Aviation Safety Authority，CASA)在堅持“重量分類方法”的同時，也依照無人機飛行用途的差異，將其分為以下三類：娛樂休閑飛行(Recreational flying)、商業(yè)飛行(Commercial flying)、在自己領(lǐng)地上空飛行(Flying over your own land)?！坝猛尽狈诸惙椒ǔ藢ⅰ皥?zhí)行軍事、警務(wù)、海關(guān)飛行任務(wù)外的航空器”排除在民用無人機的管理序列之外，還對以“娛樂休閑”為目的的飛行器施加飛行許可和飛行器登記豁免，從而以更為簡單的方式實現(xiàn)了空域監(jiān)管目的。在我國無人機立法中，這種“用途”分類方法僅存于無人機的概念界定中，而未擴展到無人機的飛行器登記、飛行執(zhí)照以及飛行范圍等條款中。由此也形成了一個封閉的無人機分類管理體系。然而“封閉”并不等于周延，它無法容納變化，更難以應(yīng)對發(fā)展。在無人機行業(yè)迅速發(fā)展的當(dāng)下，其弊端不證自明。因此，我國在無人機分類管理體系的建立上，應(yīng)當(dāng)兼采“重量分類方法”和“用途分類方法”兩種方法。

(三)構(gòu)建多元空域分類管理體系

空域分類管理是國際民用航空組織(International Civil Aviation Organization)所創(chuàng)立的空域管理方案。它將空域分為A、B、C、D、E、F、G七大類，以此提升不同空域的有效使用率。目前，美國、澳大利亞、歐洲等國家(或地區(qū))所采用的空域分類方案皆源自于此，并依據(jù)實際情況有所改動。例如，美國將空域分為六類：“A類為絕對管制區(qū)，橫跨美國全境，只有IFR飛行；B類為終端管制區(qū)，建立在繁忙機場附近，IFR、VFR 均可飛行；C類為機場雷達(dá)服務(wù)區(qū)，建立在中型機場，與B類空域的最大區(qū)別是，C類飛行員要保持和管制員的通信聯(lián)絡(luò)；D類為管制地帶，建立在有管制塔臺的機場；E類為過渡區(qū)，空中交通管制只負(fù)責(zé)IFR間的間隔，E類空域是美國面積最大、應(yīng)用最廣的一類空域；G類，非管制空域，由飛行員本人負(fù)責(zé)飛行安全。”[注]美國在完成空域分類的同時，將“儀表(IFR)行”和“目視(AFR)飛行”同空域分類管理相結(jié)合，有效地區(qū)分了飛行器的適飛空域。引自劉光才、劉美君：《我國低空空域開放的法律探討》，《中國民用航空》2009年第11期。這種空域分類方式的優(yōu)點在于，它將有人駕駛飛機、無人駕駛飛機均納入同一監(jiān)管平臺上加以考量，并且對無人機的低空飛行給予了較為寬松的空間條件。我國在空域分類管理體系的建構(gòu)上，也借鑒了國際民用航空局的管理方案。例如：國務(wù)院、中央軍委在《關(guān)于深化我國低空空域管理改革的意見》(國發(fā)[2010]25號)中按照管制空域、監(jiān)視空域和報告空域劃設(shè)低空空域。但是，根據(jù)《征求建議稿》的規(guī)定，我國同時又將空域劃分為管控空域、適飛空域和隔離空域，而且每年的空域劃分方案由省級人民政府、軍區(qū)以及飛行管制部門會商后決定。這就導(dǎo)致我國的空域管理體系出現(xiàn)混亂、雜糅的局面。

為了進一步推動國家空管調(diào)整改革，擴大民航的可用空域資源，提高民航空域使用效率[注]張千帆等：《建立統(tǒng)一的中國航空法體系——理論初探與立法建議》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2008年第2期。，我國的空域監(jiān)管應(yīng)當(dāng)從以下三個方面加以完善：(1)統(tǒng)一空域分類標(biāo)準(zhǔn)?？沼蚍诸悩?biāo)準(zhǔn)是在考慮到我國不同地勢、不同建筑高度下無人機飛行高度的標(biāo)準(zhǔn)測算方式。一般認(rèn)為，空域測算分為三種計算標(biāo)準(zhǔn)，即“海拔高度”“地面高度”以及“相對高度”。既然我國的陸地部分的高度差較為明顯，且城市空域構(gòu)成無人機飛行頻率較高的地帶。那么，以“地面高度”作為我國空域分類的計算標(biāo)準(zhǔn)較為恰當(dāng)。(2)確立諸法一致的空域分類體系。在統(tǒng)一空域分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)當(dāng)對不同立法例中“空域分類管理體系”加以整合，形成不同地區(qū)、不同層級空域相一致的空域分類管理體系。其中，各空域的名稱、所涉高度以及例外事項等，均應(yīng)當(dāng)做出明確、統(tǒng)一的規(guī)定，以實現(xiàn)我國空域管理的體系化、標(biāo)準(zhǔn)化。(3)確立“民航監(jiān)管+區(qū)域監(jiān)管+行業(yè)監(jiān)管”三級監(jiān)管機制[注]劉洋：《探索：民用無人駕駛航空器監(jiān)管體系》，《中國民航報》2017年8月16日，第8版。。其中，民航監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)無人機飛行監(jiān)管、空域分配的立法與政策制定；區(qū)域監(jiān)管由地方政府與地區(qū)航空管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并結(jié)合地方空域環(huán)境、飛行需求以及行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r來制定地區(qū)性監(jiān)管規(guī)范；行業(yè)監(jiān)管則利用飛行器行業(yè)協(xié)會的自律功能，加強無人機登記、飛行計劃以及飛行數(shù)據(jù)備案等事項的監(jiān)管。

四、結(jié)語

綜觀各國無人機監(jiān)管的諸多立法例，各國行政機關(guān)已經(jīng)普遍認(rèn)識到無人機無序飛行所帶來的公共安全危機。為此，“行政監(jiān)管”模式成為世界各國(尤其是我國)對于無人機規(guī)范化應(yīng)用的主要應(yīng)對措施。然而，從現(xiàn)代法治的基本理念出發(fā)，無人機的社會化應(yīng)用與其說是對傳統(tǒng)壟斷性空域使用方式、空域監(jiān)管模式的強力沖擊，不如說是公民相關(guān)權(quán)利的空間延伸。因此，我國雖然在無人機的飛行管制上著墨頗多，卻忽視了無人機監(jiān)管與“黑飛”背后所暴露出來的深層次空域管理難題。例如，無人機遙控技術(shù)改變了航空器的空地關(guān)系，進而要求分離中的“空—地”二元執(zhí)法模式加快整合，等等。由此觀之，無人機的社會化應(yīng)用及其立法實踐，充分反映出新型高科技產(chǎn)品對行政監(jiān)管模式創(chuàng)新、變革的強力推動，也在一個側(cè)面展現(xiàn)出科技發(fā)展對傳統(tǒng)行政法中“公權(quán)力—私權(quán)利”關(guān)系的積極影響。

諸多立法例樣本的規(guī)范主義分析說明，我國的無人機立法不僅借鑒了大量的國際立法慣例，而且還形成了獨具地方特色的無人機監(jiān)管規(guī)則與制度創(chuàng)新。例如，無人機類型劃分、駕駛員資質(zhì)、無人機飛行范圍等事項。然而，我國針對無人機的立法實踐，仍然有許多問題尚未得到解決。例如，我國缺乏一部無人機領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，從而導(dǎo)致諸多規(guī)范無人機飛行與應(yīng)用的行為缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)制。目前看來，我國對待無人機立法的定位，仍然是以民用航空法為基礎(chǔ)，參考通用航空管理模式進行監(jiān)管。但實際上，無人機的特點及應(yīng)用領(lǐng)域與通用航空具有極大的差異。因此，《征求意見稿》的出臺或許能夠在一定程度上改善無人機領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律欠缺的困境，但仍需制定無人機領(lǐng)域的專門性法律。而各地?zé)o人機立法對“地方特色”的創(chuàng)新性追求，一方面實現(xiàn)了地方政府規(guī)章制定的創(chuàng)新，另一方面也隱含了不同地區(qū)立法之間的巨大差異，加劇了我國在無人機監(jiān)管立法上的不統(tǒng)一問題。因此，《征求意見稿》對地方立法例的借鑒和改進，仍需要留待實踐去檢驗。此外，《征求意見稿》及各地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)進一步加強無人機無線電的監(jiān)管力度，采用協(xié)議監(jiān)管為主、能量源管控為輔的新型監(jiān)管模式[注]國家無線電監(jiān)測中心、國家無線電頻譜管理中心：《無人機無線電管控技術(shù)研究報告》，http://www.srrc.org.cn/article18739.aspx, 訪問日期：2019年3月20日。。倘若國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會能夠借助《征求意見稿》廣泛征求意見的契機，注意改進上述立法沖突與立法遺留問題，那么，對于我國無人機監(jiān)管的實際需要而言，無疑具有建設(shè)性作用。