中國地方營商法治環(huán)境的優(yōu)化方向及評價標準

趙海怡

中國經(jīng)濟進入發(fā)展模式全面調(diào)整時期以來，我國東部地區(qū)加快了從資源耗費型發(fā)展模式向科技推動型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，大量的勞動密集型產(chǎn)業(yè)從東部地區(qū)激烈的產(chǎn)業(yè)競爭中溢出，中西部地區(qū)則展開了以吸引資金、技術(shù)與人才為目標的激烈競爭，試圖謀求后進地區(qū)快速發(fā)展。如何實現(xiàn)地方經(jīng)濟的快速增長？眾多地方政府競相選擇了 “減稅讓利”。這種以拼優(yōu)惠為主的競爭模式，不但不利于地方實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)增長，還容易導(dǎo)致國內(nèi)不同地區(qū)之間的引資惡性競爭，導(dǎo)致全國整體利益受損，因而飽受詬病。然而，除“減稅讓利”外，各地方政府似乎空有助力地方經(jīng)濟發(fā)展的熱情，但又無從著力，苦于無門。

經(jīng)濟學(xué)研究指出，法治環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展和公共福利增長產(chǎn)生重要影響，以經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)或群眾問卷調(diào)查為基礎(chǔ)的實證研究發(fā)現(xiàn)，中國不同區(qū)域的地方法治環(huán)境差異明顯。以“被直接賦予法律效力”的地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章和“未被直接賦予法律效力”的地方政府規(guī)范性文件為主要載體的地方營商法治環(huán)境[注]地方政府規(guī)范性文件雖未被直接賦予法律效力，但卻在實踐中實質(zhì)影響著涉經(jīng)濟類法律制度的實際運行結(jié)果，也恰恰是企業(yè)這樣的微觀市場主體明確自身具體權(quán)利與義務(wù)，從而做出相應(yīng)企業(yè)決策的直接參照。這些“未被直接賦予法律效力”的各級地方政府規(guī)范性文件，無論在數(shù)量還是在影響力上，都在影響經(jīng)濟發(fā)展的地方制度中占有非常重要地位。詳見趙海怡：《中國地方經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境及其制度載體》，《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期。如何優(yōu)化才能助力地方經(jīng)濟發(fā)展？地方政府急需指引?！皟?yōu)化”必然帶有價值判斷，因此確立恰當?shù)闹袊胤綘I商法治環(huán)境評價標準，才是尋找差距并明確優(yōu)化方向的關(guān)鍵。我們應(yīng)該運用何種標準來評價和衡量中國地方營商法治環(huán)境？本文嘗試從法律制度與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系出發(fā)，按照經(jīng)濟學(xué)研究的視角，尋找評價中國地方營商法治環(huán)境的恰當標準，并在回應(yīng)上述問題的基礎(chǔ)上，為中國各地方政府通過優(yōu)化本地法治環(huán)境來助力本地經(jīng)濟發(fā)展提供一定的指引。

一、現(xiàn)有的法治環(huán)境評價研究及其不足

經(jīng)濟學(xué)研究關(guān)注的核心問題是資源配置與經(jīng)濟發(fā)展，法學(xué)研究則關(guān)注權(quán)利義務(wù)安排與社會秩序維護，法律制度規(guī)定與經(jīng)濟發(fā)展的互動影響，成為兩個學(xué)科交叉的基礎(chǔ)。西方經(jīng)濟學(xué)對法律和制度的

關(guān)注主要源起于科斯定理對法律制度與交易成本和資源配置關(guān)系的揭示?？扑固岢?，在沒有交易成本的理想世界里，無論權(quán)利的初始配置如何，市場自主交易都會自然實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，因此無交易成本的理想世界里法律制度與資源配置結(jié)果不相關(guān)，無論法律制度如何規(guī)定和運行，資源配置和經(jīng)濟發(fā)展都不受影響。然而，在交易成本為正的現(xiàn)實世界里，權(quán)利初始界定的不同直接影響資源配置的最終結(jié)果，權(quán)利交易規(guī)則的設(shè)定也影響著交易成本的大小，兩種影響都關(guān)乎資源配置結(jié)果和經(jīng)濟發(fā)展效果。因而，國家和地方的法律以及各種規(guī)范性文件或者“紅頭文件”，只要決定或影響了某種市場資源的分配和交易規(guī)則，就會對市場資源配置和交易成本產(chǎn)生影響。換句話說，制度對于資源權(quán)利分配和交易的不同規(guī)定，不僅僅關(guān)涉公平，還可能會導(dǎo)致不同的經(jīng)濟發(fā)展差異和公共福利大小。中國不同地方經(jīng)濟發(fā)展水平與公共福利資源的多少和不同地方制度規(guī)定及運行的差異緊密相關(guān)，改善制度規(guī)定和運行現(xiàn)狀，可能為地方經(jīng)濟發(fā)展和公共福利做出貢獻。

優(yōu)化法治環(huán)境的前提是確定優(yōu)化方向，優(yōu)化方向的確定需要具體的評價標準和評價體系得以落實。而法治環(huán)境評估評價并不是學(xué)術(shù)界的新話題，事實上經(jīng)濟學(xué)界和法學(xué)界已有不少法治環(huán)境評估評價實踐和理論，但縱觀現(xiàn)有各類評估評價研究，卻鮮少關(guān)注地方法治環(huán)境與地方經(jīng)濟社會發(fā)展互動，從而難以為希望助力地方經(jīng)濟發(fā)展的地方政府指明優(yōu)化本地營商法治環(huán)境的方向，不能滿足地方政府的迫切需要。

FDI投資環(huán)境評價理論以國內(nèi)外投資環(huán)境綜合評價為出發(fā)點，將法治環(huán)境作為投資環(huán)境評價的一個因子，這類研究往往構(gòu)建了包括行政、經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)施、社會環(huán)境在內(nèi)的龐大而復(fù)雜的投資環(huán)境綜合評價指標體系，而法治環(huán)境僅僅是其中一個指標。這類研究對法治環(huán)境的評價，主要涉及法律的完備性、仲裁的公正性、法制的穩(wěn)定性和涉外法規(guī)的執(zhí)行等以國家法律為基礎(chǔ)的宏觀評價視角，并且在具體選擇指標變量時，考慮到法律指標變量因缺乏基本數(shù)據(jù)庫而難以提取和量化，轉(zhuǎn)而選擇更為簡化的替代變量，例如很多此類研究以每萬人專業(yè)律師人數(shù)、每萬人刑事案件立案數(shù)、對外商投資投訴的處理數(shù)量與時間等變量來替代法治環(huán)境考察[注]王元京、葉劍鋒：《國內(nèi)外投資環(huán)境指標體系的比較》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2003年第7期。。然而，這類研究過于追求數(shù)據(jù)的可得性和可量化性，雖然可以從替代指標的表面結(jié)果來反觀地方法治環(huán)境差距，但對于地方政府尋找差距的原因卻沒有很大幫助。

另有一部分經(jīng)濟學(xué)實證研究，從法治環(huán)境對特定產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)發(fā)展的影響為出發(fā)點，專項評價對于該產(chǎn)業(yè)或者該行業(yè)來說，什么樣的法治環(huán)境作用更為積極。例如法治環(huán)境與金融投資[注]苗妙、魏建、劉安：《法治環(huán)境、金融深化與企業(yè)投資結(jié)構(gòu)偏向》，《中國經(jīng)濟問題》2016年第2期。、法治環(huán)境與企業(yè)出口[注]劉志強：《地區(qū)法治環(huán)境對企業(yè)出口決策的影響研究》，《科研管理》2014年第6期。、法治環(huán)境與生產(chǎn)性服務(wù)行業(yè)[注]王向：《法治環(huán)境、城市化對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響——基于省級面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究》，《產(chǎn)經(jīng)評論》2013年第3期。、法治環(huán)境與債務(wù)融資[注]邵傳林：《法治環(huán)境、所有制差異與債務(wù)融資成本——來自中國工業(yè)企業(yè)的微觀證據(jù)》，《浙江社會科學(xué)》2015年第9期。等。然而此類研究大多選擇影響特定行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的法治環(huán)境因素中某個或某幾個特定的點，并且也大多從數(shù)據(jù)所反映的結(jié)果變量間的關(guān)系來分析法治環(huán)境的特定影響，側(cè)重于從結(jié)果來反觀法治環(huán)境與特定行業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，對于旨在助力地方經(jīng)濟發(fā)展的地方政府同樣不能給予充分指引。

以法學(xué)專業(yè)研究團體主導(dǎo)，以全面促進我國法治建設(shè)為目標的全國區(qū)域法治環(huán)境評估與比較研究，是我國法學(xué)界比較重要的地方法治環(huán)境評估實踐。由中國政法大學(xué)牽頭設(shè)立的中國司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心定期發(fā)布的中國司法文明指數(shù)，選取司法權(quán)力、當事人訴訟權(quán)利、民事司法程序、刑事司法程序、行政司法程序、證據(jù)制度、司法腐敗遏制、法律職業(yè)化、司法公開、司法文化等若干一級指標，全面考察和評價中國各省的司法文明現(xiàn)狀，并每年發(fā)布評估結(jié)果和各省排名[注]張保生：《中國司法文明指數(shù)報告2017》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2018年。。另一有代表性的此類評估是中國人民大學(xué)法治評估研究中心發(fā)布的中國法律發(fā)展報告，這一評估則選擇了法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障、法治效果等影響法治理念與實施的宏觀因素評估中國不同地區(qū)的法治環(huán)境。這些評估建立了宏大的評估指標體系，也實現(xiàn)了地區(qū)差異評估與比較，他們所選擇的指標多以法治理念與實施為出發(fā)點，關(guān)注法治建設(shè)的方方面面，雖然為各地方政府全面提高法治水平提供了重要參考，但地方企業(yè)營商對地方制度的需求并未在評估指標當中得到具體表現(xiàn)，因而難以有的放矢地為地方政府通過快速優(yōu)化地方法治環(huán)境的方式助力地方經(jīng)濟發(fā)展，提供具有現(xiàn)實可參考性的指引。

二、中國地方營商法治環(huán)境的優(yōu)化目標

地方營商法治環(huán)境研究的核心目標是為地方政府提供助力經(jīng)濟發(fā)展的法治環(huán)境優(yōu)化指引，因此不同于其他法治環(huán)境評估的根本點在于，地方營商法治環(huán)境評價必須圍繞企業(yè)需求和地方經(jīng)濟良性發(fā)展需要展開。

經(jīng)濟學(xué)研究表明，資金、資源、技術(shù)和人才是推動經(jīng)濟發(fā)展的主要因素。換句話說，特定區(qū)域中聚集的上述要素越多、上述要素彼此交互作用的效果越好，該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度和質(zhì)量則越高。而市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)是直接調(diào)動上述要素的主要市場主體，政府不能直接決定這些要素的轉(zhuǎn)移，但可以通過影響企業(yè)決策的方式間接調(diào)動各類資源向本區(qū)域聚集。地方政府可用的影響企業(yè)決策的杠桿措施很多，包括財稅優(yōu)惠、保險補貼、融資扶植、投資服務(wù)，等等。而在眾多政府措施中，法治環(huán)境有其獨特的作用和意義。與其他杠桿措施以優(yōu)惠幫扶的程度高低為核心不同，地方制度的核心功能是穩(wěn)定性預(yù)期的制度維護，即通過公開、明確、穩(wěn)定的制度規(guī)定，提前告知企業(yè)政府對各類企業(yè)行為的態(tài)度(允許還是不允許、給予激勵還是實施懲罰、給予幫助還是實施限制、如何獲得激勵、限制和懲罰如何實施，等等)，從而幫助企業(yè)準確預(yù)測特定企業(yè)行為的預(yù)期結(jié)果，做出準確的市場決策。

人類的有限理性和信息的不充分性，決定了人類決策時刻面臨著不確定性，企業(yè)決策面對的各類市場信息更加瞬息萬變。同時，現(xiàn)代企業(yè)制度又要求企業(yè)盡可能對各種市場收益與風險做出準確的概率分析，從而做出盡可能精準的理性選擇。判斷各種不確定因素及其發(fā)生概率、預(yù)期可能的行為結(jié)果和防范風險的發(fā)生，都會耗費企業(yè)大量的交易成本，甚至阻礙交易發(fā)生、限制企業(yè)規(guī)模。對于企業(yè)決策而言，科學(xué)預(yù)測和判斷各類不確定性因素至關(guān)重要。

企業(yè)決策所面對的不確定性有各種來源，來源于市場的不確定性，企業(yè)可以通過科學(xué)的市場咨詢評估而盡可能地減少；來源于企業(yè)內(nèi)部的不確定性，企業(yè)可以通過恰當?shù)钠髽I(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)安排和制度安排來降低；而來源于市場外因素——政府行為的不確定性，則需要企業(yè)根據(jù)政府承諾與守諾行為來予以判斷。而法律制度則是政府承諾最高級別的表達方式，有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的良好法治環(huán)境則是最高級別的政府承諾與守諾方式。地方營商法治環(huán)境對企業(yè)的作用就在于，提前告知企業(yè)針對企業(yè)的何種行為政府將作出何種回應(yīng)，從而減少企業(yè)決策所面臨的不確定性，使企業(yè)對特定投資運營行為的未來結(jié)果產(chǎn)生穩(wěn)定的行為預(yù)期，從而反過來促使企業(yè)做出相對準確的市場決策。

圍繞企業(yè)對地方法治環(huán)境的需求，我們西部大開發(fā)重點經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境優(yōu)化研究項目組，向包括重慶、成都、西安在內(nèi)的西部城市的企業(yè)進行了以“地方營商法治環(huán)境評價”為主題的問卷調(diào)查，在近150份有效問卷中，明確表示十分關(guān)心和比較關(guān)心政府各類優(yōu)惠扶植待遇申請和獲得條件的企業(yè)占比達到84.7%，明確表示十分關(guān)心和比較關(guān)心政府各類技術(shù)研發(fā)資助和技術(shù)研發(fā)服務(wù)申領(lǐng)條件和程序的占比達到81.25%，而其中36.81%的企業(yè)認為查找上述政府規(guī)則信息需要花費一定的時間，26.39%的企業(yè)認為查找上述政府規(guī)則信息比較困難，甚至有11.11%的企業(yè)認為查找上述信息非常困難。參與問卷填寫的近150個企業(yè)中，有81.25%的企業(yè)認為政府應(yīng)該通過公開發(fā)布規(guī)范性文件的方式，明確告知所有企業(yè)和個人申領(lǐng)各種政府優(yōu)惠扶植和服務(wù)的條件和程序。因此，地方營商法治環(huán)境的首要目標即通過最高級別的政府承諾與守諾方式，維護企業(yè)對自身行為結(jié)果和政府行為結(jié)果的穩(wěn)定性預(yù)期。

此外，地方經(jīng)濟要實現(xiàn)長遠發(fā)展，保持恰當?shù)牧夹园l(fā)展模式至關(guān)重要。改革開放以來，在實現(xiàn)經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，我們也積累了一些忽視良性發(fā)展需求的教訓(xùn)。例如，長期的資源耗費型經(jīng)濟發(fā)展模式所帶來的環(huán)境保護問題、不重視科學(xué)的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)所帶來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡問題、民族產(chǎn)業(yè)保護不力問題、個別產(chǎn)業(yè)的安全問題、超國民待遇帶來的民營企業(yè)面臨不公平競爭問題等，有些已經(jīng)為社會發(fā)展帶來了顯著負面影響，因此，地方政府，特別是自然資源聚集的西部地方政府，在滿足企業(yè)需要推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，還要切實實現(xiàn)包括環(huán)境保障在內(nèi)的社會長遠公共利益的保障。社會長遠公共利益保障的實現(xiàn)需要長久的社會力量投入與關(guān)注，而地方法治環(huán)境能做的則是為企業(yè)行為劃清和維護明確的“紅線”，明確可為與不可為的邊界，并調(diào)動社會力量監(jiān)督和維護邊界，對越界行為給予及時監(jiān)督、糾正、威懾與懲罰。因此，地方營商法治環(huán)境的另一個目標，即通過制度規(guī)定與維護的方式，明確企業(yè)行為的邊界，并為公眾監(jiān)督留下充分的空間。

三、中國地方營商法治環(huán)境的評價標準

圍繞前述兩方面目標的實現(xiàn)，筆者認為，中國地方營商法治環(huán)境的評價標準應(yīng)該包括下述三個方面：

(一)是否實現(xiàn)了地方政府企業(yè)優(yōu)惠扶持措施的制度化(明確、公開、穩(wěn)定)

如前所述，地方政府可以運用各種經(jīng)濟干預(yù)信號影響企業(yè)決策，例如房地產(chǎn)優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、專項資金資助、保險補貼、融資扶植、行政事業(yè)收費減免、科技合作獎勵、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新獎勵等，那么評價地方營商法治環(huán)境時，是否地方制度對這些優(yōu)惠獎勵規(guī)定的越多越好呢？顯然不是。

從地方政府角度分析，地方政府給予何種行業(yè)、何種企業(yè)和何種行為以何種優(yōu)惠，或者給予何類人才以何類獎勵或待遇，絕非地方制度頒行者想怎么規(guī)定這么簡單，而應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要和地方財政能力綜合考量，盲目依賴減稅讓利吸引投資已被經(jīng)濟學(xué)研究證明無異于飲鴆止渴，不考慮地方財政能力和地方經(jīng)濟發(fā)展實際水平，不經(jīng)過謹慎的立法評估，盲目從制度規(guī)定層面追求向發(fā)達省份靠攏，一味追求地方制度中規(guī)定給予企業(yè)的優(yōu)惠越多越好、給予技術(shù)進步的獎勵越多越好、給予人才的待遇越高越好，這種拔苗助長式的地方制度，最終很可能因為無法有效落實或過度耗費地方資源，不但達不到吸引資金、技術(shù)、人才的初衷，反而有損于地方制度和地方政府信用，對企業(yè)投資積極性造成負面影響。

從企業(yè)角度分析，理性的企業(yè)市場決策需要在綜合考量各類市場因素(當?shù)卣畠?yōu)惠扶植僅僅是其中一部分)的前提下，通過盡可能準確科學(xué)的行為預(yù)期收益與成本(包括風險)核算來完成。地方政府優(yōu)惠增加只會影響企業(yè)的預(yù)期收益與預(yù)期成本比較，但并不必然會促使預(yù)期收益超過預(yù)期成本。地方政府優(yōu)惠的變化不一定能最終改變企業(yè)決策的結(jié)果，但卻一定會影響企業(yè)預(yù)期收益與成本核算的準確性。政府優(yōu)惠待遇的申領(lǐng)條件和程序不公開，不透明，企業(yè)無從獲得相關(guān)信息；政府只通過新聞渠道承諾給予優(yōu)惠扶植，但具體如何扶持不明確不清楚，企業(yè)無從準確核算預(yù)期風險收益；政府優(yōu)惠扶持待遇朝令夕改，落實沒有保障，企業(yè)無法準確預(yù)估決策風險與收益。在歡迎更多政府優(yōu)惠的同時，企業(yè)更需要的是有關(guān)“在何種條件下可以得到何種政府優(yōu)惠”的準確信息，信息越準確，企業(yè)市場決策將越科學(xué)。企業(yè)對法治環(huán)境的需求和地方政府優(yōu)化法治環(huán)境的重點不在于規(guī)定了多少政府優(yōu)惠，而在于政府優(yōu)惠信息的準確性、可預(yù)測性和穩(wěn)定性。

因此，是否將地方政府給予企業(yè)的各類優(yōu)惠扶持待遇落實為公開發(fā)布并受企業(yè)監(jiān)督的地方制度，從而保證相關(guān)信息的明確性、公開性、穩(wěn)定性，為企業(yè)決策提供準確信息，應(yīng)當是地方營商法治環(huán)境的第一個評價標準。

(二)是否實現(xiàn)了地方政府經(jīng)濟服務(wù)與監(jiān)管措施的制度化(明確、公開、穩(wěn)定)

對企業(yè)決策產(chǎn)生影響的地方政府行為，除了前述優(yōu)惠扶持外，還包括各類政府服務(wù)和監(jiān)管行為。市場經(jīng)濟強調(diào)市場是資源配置的決定力量，市場主體自主交易可以達到資源配置優(yōu)化，但交易成本的存在導(dǎo)致很多對社會公共利益、企業(yè)以及消費者均產(chǎn)生正面影響的行為，因為私人交易成本過高而無法通過市場主體自發(fā)行為得以實現(xiàn)。例如，依靠企業(yè)自身力量難以實現(xiàn)投資協(xié)調(diào)和企業(yè)共贏、依靠企業(yè)競爭來解決供水供電供暖以及通訊服務(wù)等公共事業(yè)服務(wù)可能因為惡性競爭而導(dǎo)致社會資源浪費、依靠企業(yè)自主聯(lián)合來構(gòu)建科技成果轉(zhuǎn)化平臺困難重重，等等，這些服務(wù)都因為交易成本的存在而難以通過企業(yè)或者企業(yè)聯(lián)合來成功運作。再比如，企業(yè)人才錄用中會碰到的人才落戶問題、居住保障問題、人才子女入學(xué)問題等，也非企業(yè)這樣的市場主體可以通過自身行為得以解決的，這些情況下需要政府服務(wù)來填補和幫助。

此外，同樣因為交易成本存在而導(dǎo)致的“公地悲劇”問題、負外部性行為過量而正外部性行為不足問題、國家利益與國際市場主體利益矛盾問題、環(huán)保問題等，也都無法通過市場主體私人決策引導(dǎo)出社會公共利益最大化的結(jié)果。因此，地方政府還需要通過各種市場監(jiān)管行為，防范企業(yè)做出違反當?shù)厣鐣怖娴臎Q策和行為。例如，地方政府需要維護嚴格的環(huán)評監(jiān)管制度以確保本地自然環(huán)境安全、需要維護嚴格的自然資源勘探開采限制制度以確保本地自然資源安全、需要通過恰當?shù)漠a(chǎn)業(yè)投資指引保護本地特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)外來投資投向本地經(jīng)濟發(fā)展需要推動的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，等等。

地方政府的上述經(jīng)濟服務(wù)與監(jiān)管行為，都會在一定程度上影響企業(yè)的市場決策，企業(yè)需要準確地了解政府經(jīng)濟服務(wù)的內(nèi)容和申領(lǐng)程序、政府監(jiān)管限制的具體要求，從而將相關(guān)信息納入企業(yè)預(yù)期收益與預(yù)期成本核算，做出準確的市場決策。前期預(yù)期越準確，后期運營越穩(wěn)定，與當?shù)卣?wù)部門和執(zhí)法部門的后期矛盾沖突越少。不公開、不透明或者模糊不清的政府服務(wù)與監(jiān)管信息，不但會嚴重影響企業(yè)決策的準確性，反過來也會加大政府執(zhí)法成本，還會導(dǎo)致社會公眾監(jiān)督困難以及因為信息不充分而誤解地方政府執(zhí)政能力。

因此，是否將地方政府經(jīng)濟服務(wù)和監(jiān)管措施落實為公開發(fā)布并受社會監(jiān)督的地方制度，從而保證相關(guān)信息的明確性、公開性、穩(wěn)定性，為企業(yè)決策和社會監(jiān)督提供準確信息，應(yīng)當是地方營商法治環(huán)境的第二個評價標準。

(三)是否為企業(yè)和社會公眾提供了對地方經(jīng)濟發(fā)展制度提出異議和尋求救濟的恰當渠道并為地方經(jīng)濟發(fā)展配套制度及時調(diào)整提供了可行路徑

從制度功能上看，地方政府的經(jīng)濟發(fā)展制度與地方政府其他制度不同，如前所述，地方政府的經(jīng)濟發(fā)展制度很大程度上具有向企業(yè)決策者傳遞信息的功能，只有地方政府經(jīng)濟干預(yù)措施與企業(yè)需求相契合，這些制度才能更好地發(fā)揮助力經(jīng)濟發(fā)展的作用，而如果這些制度只向企業(yè)傳達，卻不反向了解和回應(yīng)企業(yè)的需求，那就很難準確發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。因此，對于這樣的制度，及時了解企業(yè)的意見和建議，并根據(jù)企業(yè)需要及時調(diào)整，意義重大。

我國法律制度本身雖包含有自身的糾錯程序，對法律制度規(guī)定的異議可以通過各級人民代表大會提出，對法律規(guī)定執(zhí)行的異議可以通過司法訴訟提出，對政府行為的異議還可以通過行政復(fù)議的方式向各級政府提出。

從理論層面看，企業(yè)和公眾對地方經(jīng)濟發(fā)展制度的異議，完全可以通過上述渠道表達，但從現(xiàn)實層面看，企業(yè)和公眾通過上述渠道提出異議卻面臨現(xiàn)實困難。首先，地方經(jīng)濟發(fā)展制度很多是通過各級政府部門頒行的各類政府規(guī)范性文件所體現(xiàn)的，而從行政訴訟法的角度看，這些規(guī)范性文件的頒行屬于人民法院不予受理的“抽象行政行為”，只有和當事人其他具體訴訟請求一并提出的對規(guī)章以下規(guī)范性文件予以審查的請求，人民法院才受理。因此，企業(yè)和社會公眾對規(guī)范性文件本身的異議，通過訴訟方式提出受到一定限制。其次，即便企業(yè)或社會公眾可以通過上述渠道表達對地方經(jīng)濟發(fā)展制度的異議，考慮到這么做的個體預(yù)期成本與預(yù)期收益，他們也很可能會放棄表達。法經(jīng)濟學(xué)研究認為，理性經(jīng)濟人只有在行為預(yù)期收益大于預(yù)期成本時，才會有做出相關(guān)行為的意愿。而現(xiàn)實中，企業(yè)和社會公眾通過向人民代表大會反映、訴訟或者復(fù)議方式表達異議需要耗費大量精力，聘請專業(yè)人員協(xié)助也會耗費大量財力，但異議處理程序復(fù)雜又要耗費大量時間，即便異議得到認可，相關(guān)制度得到修正，相應(yīng)預(yù)期收益也會由不特定多數(shù)企業(yè)或者所有市場主體分享，個體需要承擔較大投入，相應(yīng)收益卻要眾人分享，因此企業(yè)和社會公眾通過這些方式表達異議的意愿顯然不強。

另一方面，即便企業(yè)通過上述人大、行政訴訟和行政復(fù)議渠道表達了對政府規(guī)范性文件的異議，上述異議信息通過人大、法院和政府受理窗口等實際受理機構(gòu)，層層傳遞給地方規(guī)則頒行機構(gòu)或者管理機構(gòu)，仍然需要漫長而復(fù)雜的過程。如果頒行規(guī)范性文件的政府具體部門，在頒行文件時直接公布和告知了針對該規(guī)定內(nèi)容及執(zhí)行的異議，可以通過何種方式向具體哪個政府部門反映，就可以大大縮短相關(guān)規(guī)范性文件調(diào)整的周期，從而既方便了企業(yè)提出異議，又給地方規(guī)則微調(diào)留下了足夠的空間。

企業(yè)的上述需求，在我們西部大開發(fā)重點經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟發(fā)展法治環(huán)境優(yōu)化研究項目組完成的 “地方營商法治環(huán)境評價”企業(yè)問卷調(diào)查數(shù)據(jù)中，也得到了印證。在參與填寫問卷的近150家企業(yè)中，認為政府非常應(yīng)該和應(yīng)該告知企業(yè)提出異議渠道的占比86.81%，而認為可以不告知的僅占2.08%，沒有一家企業(yè)認為政府沒必要告知。

綜上，地方政府在頒行各類地方經(jīng)濟發(fā)展配套制度時，是否為企業(yè)和社會公眾提供了表達不同意見的恰當渠道，是否明確規(guī)定對相關(guān)制度及其執(zhí)行存有異議的企業(yè)或者社會公眾可以向哪個政府部門通過何種方式或渠道提出，是否為利益受損企業(yè)提供了尋求地方政府救濟的可行渠道，直接影響著地方經(jīng)濟發(fā)展配套制度的靈活性、針對性和適用性。因此，是否為企業(yè)和社會公眾提供了對地方經(jīng)濟發(fā)展制度之規(guī)定和運行提出異議和尋求救濟的恰當渠道，是否為地方經(jīng)濟發(fā)展配套制度及時調(diào)整提供了可行渠道，應(yīng)當是地方營商法治環(huán)境的第三個評價標準。