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    上海改革開放標(biāo)志性首創(chuàng)案例剖析

    2019-02-11 13:10:26黎偉馬娜
    關(guān)鍵詞:市場監(jiān)管改革開放上海

    黎偉 馬娜

    摘要:改革開放40年來,全國各地、各時期、各行業(yè)、各領(lǐng)域深化改革、擴(kuò)大開放,涌現(xiàn)出各種標(biāo)志性首創(chuàng)案例。論文著眼于全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者——上海,并選取了與改革開放歷程最為緊密的市場監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行挖掘,深刻剖析了標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)市場監(jiān)管融合建設(shè)這一標(biāo)志性首創(chuàng)案例,分別從改革的背景、面臨的問題、主要做法和成效,以及相關(guān)的經(jīng)驗啟示等方面進(jìn)行分析與展示,以期為全國的改革開放下一個40年探索新路、積累經(jīng)驗、提供示范。

    關(guān)鍵詞:上海 改革開放 市場監(jiān)管 標(biāo)準(zhǔn)

    上海市質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)化研究院(以下簡稱“本質(zhì)標(biāo)院”)緊扣國家關(guān)于“更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用”這一指導(dǎo)思想,在上海市市場監(jiān)管部門的支持下,從機(jī)理研究、標(biāo)準(zhǔn)研制、實施促進(jìn)三方面同步推進(jìn)市場監(jiān)管融合建設(shè)創(chuàng)新研究和率先探索,形成了國內(nèi)首創(chuàng)的市場綜合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化建設(shè)范例,為推動國家和上海市市場監(jiān)管改革創(chuàng)新起到了積極作用。相關(guān)成果已受到全國范圍內(nèi)廣泛關(guān)注,原國家質(zhì)檢總局以及江蘇、安徽、浙江等地方政府部門紛紛來滬調(diào)研,研討和學(xué)習(xí)相關(guān)理論成果、標(biāo)準(zhǔn)資料匯編和工作模式。

    1 改革背景

    改革市場監(jiān)管體系,實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管,是建立統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為完善市場監(jiān)管體制,推動實施質(zhì)量強(qiáng)國戰(zhàn)略,營造誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境,進(jìn)一步推進(jìn)市場監(jiān)管綜合執(zhí)法、加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管,全國市場監(jiān)管領(lǐng)域自下而上陸續(xù)開展了相關(guān)改革探索,對工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等相關(guān)市場監(jiān)管職能進(jìn)行整合。此輪改革進(jìn)程中,市場監(jiān)管力量在得到增強(qiáng)的同時,也遭遇了條線業(yè)務(wù)融合不足、整合缺少“化學(xué)反應(yīng)”等現(xiàn)實難題,一定程度影響了人民對改革的獲得感。如何有效破題,謀劃找出市場監(jiān)管融合建設(shè)的有效路徑,已成為深化改革的當(dāng)務(wù)之急。

    2 面臨問題

    2.1 缺乏科學(xué)合理的評估理論體系進(jìn)行支撐

    提升市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍的能力與水平,是深化市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革的關(guān)鍵,這必須建立在對執(zhí)法能力的科學(xué)評估基礎(chǔ)之上。市質(zhì)標(biāo)院在研究中發(fā)現(xiàn),目前我國針對執(zhí)法能力評估的理論研究十分有限,尤其在市場監(jiān)管綜合執(zhí)法能力方面更是如此。實踐中相關(guān)工作仍停留在績效評估階段,基本采用考評機(jī)構(gòu)根據(jù)特定目標(biāo)制定相應(yīng)評價指標(biāo)體系,然后通過依據(jù)專家的專業(yè)知識及經(jīng)驗進(jìn)行指標(biāo)打分匯總的方式,存在指標(biāo)選取不統(tǒng)一且評分分值主觀隨意性較強(qiáng)等缺點,無法實現(xiàn)以評估找問題、促改進(jìn)的目的,也與監(jiān)管對象的切身感受存在差異,影響群眾對市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的滿意程度。

    2.2 基層市場監(jiān)管部門統(tǒng)一規(guī)范程度有待進(jìn)一步提高

    市質(zhì)標(biāo)院在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),“四合一”后,市場監(jiān)管仍存在重復(fù)檢查(同一檢查對象分多次檢查)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象,既加重企業(yè)負(fù)擔(dān)、增加執(zhí)法工作成本,也可能產(chǎn)生不公平現(xiàn)象,影響市場監(jiān)管公信力。造成這些現(xiàn)象的原因主要在于:

    (1) “做什么”不明確。由于市場監(jiān)管的事權(quán)清單沒有明確,市場監(jiān)管部門對于其到底承擔(dān)對應(yīng)上級業(yè)務(wù)主管部門的哪些具體的業(yè)務(wù)職責(zé)不甚清楚,容易導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)職能在基層的缺位與失位。

    (2) “怎么做”不清晰。由于工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等業(yè)務(wù)在實際執(zhí)法操作中仍然沿用各條線的經(jīng)驗做法開展執(zhí)法,導(dǎo)致執(zhí)法程序不統(tǒng)一;另外,支撐業(yè)務(wù)開展的信息化系統(tǒng)也呈多平臺分立的情況,既沒有互聯(lián)互通,更未能統(tǒng)一。這都給基層人員如何開展具體業(yè)務(wù)工作造成較大困擾,間接影響了各業(yè)務(wù)職能的發(fā)揮。

    (3) ?“做得好”無法保證?;鶎邮袌霰O(jiān)督管理隊伍以原工商人員居多,學(xué)歷結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、專業(yè)背景等都無法滿足質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等專業(yè)履職對業(yè)務(wù)能力的基本要求。

    3 主要做法及成效

    3.1 理論引領(lǐng),探索構(gòu)建市場監(jiān)管執(zhí)法能力評估模型

    市質(zhì)標(biāo)院在上海市市場監(jiān)管局領(lǐng)導(dǎo)下,承擔(dān)了“地方質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法體系與執(zhí)法能力研究”課題研究,通過構(gòu)建指標(biāo)體系、確定水平基準(zhǔn)、明確評估方法的基本思路,建立起市場監(jiān)管執(zhí)法能力評估模型,為精準(zhǔn)提升市場監(jiān)管綜合執(zhí)法能力提供了科學(xué)工具,奠定了下一步有效開展市場監(jiān)管融合建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

    (1) 研究以質(zhì)監(jiān)為樣板,收集分析了全國和上海市市場監(jiān)管體制改革政策,開展全市范圍內(nèi)的大調(diào)研及問卷調(diào)查,在摸清問題、現(xiàn)狀及需求的基礎(chǔ)上,初步梳理出全覆蓋的評估指標(biāo)池。再通過對比、分析、研究,對不同類型市場監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力評估按照共性及個性兩個大類作歸集、處理,構(gòu)建形成涵蓋執(zhí)法人員素質(zhì)與能力、激勵機(jī)制、社會共治、保障能力、執(zhí)法效能等5個方面共21個子指標(biāo)的統(tǒng)一指標(biāo)體系,確保最大限度地保障適用于基層綜合執(zhí)法能力評估。

    (2) 通過文獻(xiàn)綜合研究,創(chuàng)新性地提出了理論與實踐緊密結(jié)合的總體評估思路,以層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重,結(jié)合成熟度評價與數(shù)理統(tǒng)計模型(以凸型能力曲線為例,相關(guān)示例分別見圖1、圖2)量化處理,實現(xiàn)對執(zhí)法能力水平全面評價。

    圖1 成熟度評價模型與執(zhí)法能力對應(yīng)關(guān)系的示例

    (3) 為提高評估模型的科學(xué)性,市質(zhì)標(biāo)院還開展了樣本驗證,從區(qū)域代表性、執(zhí)法業(yè)務(wù)全面性、監(jiān)管對象類別覆蓋面等方面考慮,選取上海市普陀區(qū)長征所作為基準(zhǔn),分析和找準(zhǔn)基層市場監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)的“參照點”,為引導(dǎo)綜合執(zhí)法能力建設(shè)明確了基本方向。

    3.2 標(biāo)準(zhǔn)先行,研制市場監(jiān)督管理所通用管理系列標(biāo)準(zhǔn)

    市質(zhì)標(biāo)院在市場監(jiān)督管理聯(lián)席會議的統(tǒng)一部署下,堅持以問題為導(dǎo)向,聚焦市場監(jiān)管融合建設(shè)中“做什么”“怎么做”“做得好”這三個核心關(guān)鍵,提出了以標(biāo)準(zhǔn)化支撐深化市場監(jiān)管體制改革、促進(jìn)基層業(yè)務(wù)融合建設(shè)的相關(guān)工作思路,分別從基本要求、業(yè)務(wù)規(guī)范、評價與改進(jìn)、視覺識別等方面開展標(biāo)準(zhǔn)研制,指導(dǎo)和規(guī)范市場監(jiān)管所日常運(yùn)行管理過程。在總體設(shè)計時,強(qiáng)調(diào)從標(biāo)準(zhǔn)體系入手,形成相互協(xié)同配合的系列標(biāo)準(zhǔn)格局。

    (1) “業(yè)務(wù)規(guī)范”是核心,對應(yīng)解決業(yè)務(wù)融合“做什么”“怎么做”及如何“做得好”。一方面強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一,通過引入市場監(jiān)管主管部門及基層市場監(jiān)管部門各相關(guān)方,對“事權(quán)清單”及“業(yè)務(wù)指導(dǎo)書”等內(nèi)容充分協(xié)商,實現(xiàn)市場監(jiān)管部門事權(quán)及各項業(yè)務(wù)流程相對一致,解決了“做什么”與“怎么做”。另一方面強(qiáng)調(diào)簡化、優(yōu)化,設(shè)計引入“工作手冊”和“綜合檢查表”,指導(dǎo)綜合執(zhí)法操作,推動從“物理整合”轉(zhuǎn)為“化學(xué)融合”,確保在各項職能履職到位、工作目標(biāo)同等完成前提下,市場監(jiān)管部門的事權(quán)事項進(jìn)一步優(yōu)化且易于操作,解決了如何“做得好”的問題。

    (2) “基本要求”立足于為“業(yè)務(wù)規(guī)范”提供基礎(chǔ)保障,對應(yīng)“做得好”所需的相關(guān)環(huán)境條件保障,用于規(guī)范市場監(jiān)管部門業(yè)務(wù)開展所需的硬件環(huán)境、人力資源以及制度管理等方面要求。

    (3) “評價與改進(jìn)”一方面實現(xiàn)了對是否“做得好”的評估和質(zhì)量控制,另一方面也是推動“基本要求”和“業(yè)務(wù)規(guī)范”標(biāo)準(zhǔn)實施的重要工具,還解決了市場監(jiān)管部門運(yùn)行全過程閉環(huán)管理的問題。

    (4) “視覺識別”設(shè)計作為“基本要求”中市場監(jiān)管形象規(guī)定的具體實施細(xì)則,為進(jìn)一步加速部門融合、接受群眾監(jiān)督、展示隊伍風(fēng)貌奠定了基礎(chǔ)。

    3.3 試點推廣,多管齊下推進(jìn)成果推廣應(yīng)用

    標(biāo)準(zhǔn)出臺后,市質(zhì)標(biāo)院充分發(fā)揮自身研究、培訓(xùn)、編輯出版為一體的專業(yè)優(yōu)勢,推動試點引領(lǐng)、做實培訓(xùn)指導(dǎo)、強(qiáng)化專業(yè)傳播,通過立體式宣貫、營造跨平臺互動社會氛圍等策劃開展了一系列活動,推動標(biāo)準(zhǔn)貫徹實施。

    (1) 標(biāo)準(zhǔn)實施策劃與標(biāo)準(zhǔn)研制同步。為做到標(biāo)準(zhǔn)早知曉、早理解,市質(zhì)標(biāo)院在標(biāo)準(zhǔn)研制期間就制定了培訓(xùn)計劃,對參與標(biāo)準(zhǔn)編寫的部分區(qū)市場局和市場監(jiān)管所進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化知識培訓(xùn)。同時,力求標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布和實施的無縫銜接,在標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布前就迅速開展試點運(yùn)行對接工作,提前幫助基層執(zhí)法人員做好業(yè)務(wù)融合的思想準(zhǔn)備。

    (2) 全力配合試點探索和整體推進(jìn)。市質(zhì)標(biāo)院支撐開展了標(biāo)準(zhǔn)宣貫、培訓(xùn)、解讀、答疑、實施指導(dǎo)、文件對標(biāo)等一系列試點工作,協(xié)助相關(guān)部門編撰“業(yè)務(wù)指導(dǎo)書”及“工作手冊”共計80余項,并調(diào)研試點經(jīng)驗與不足形成試點總結(jié)報告,有力支撐了上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)本市開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點工作實施方案的通知(滬府辦[2017] 41號)的出臺,既推動了可復(fù)制推廣經(jīng)驗?zāi)J降奶剿鳎矠橄乱徊綐?biāo)準(zhǔn)全市范圍覆蓋提供了路徑指引。

    (3) 多角度營造宣傳氛圍。為配合標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實施,市質(zhì)標(biāo)院積極思考、主動謀劃,提出了“策劃一組報道、出版一本圖書、開設(shè)一個專欄、打造一個平臺”的宣傳推廣系列方案,依托市場監(jiān)督管理聯(lián)席會議各成員單位、社會媒體、專業(yè)期刊,以及微信、微博等互聯(lián)網(wǎng)平臺,擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)影響力、提升標(biāo)準(zhǔn)知曉度、提高標(biāo)準(zhǔn)接受度。經(jīng)統(tǒng)計2017年微信相關(guān)文章閱讀量近5.8萬次(部分?jǐn)?shù)據(jù)見表1、表2)。

    4 經(jīng)驗啟示

    以上創(chuàng)新做法及成果有效解決了上海市場監(jiān)管體制改革中的突出難點問題,在全國市場監(jiān)管系統(tǒng)中產(chǎn)生了廣泛示范效應(yīng),并得到國家相關(guān)主管部門肯定,為落實新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案提供了及時有效和富有針對性的解決方案。相關(guān)經(jīng)驗啟示總結(jié)如下。

    4.1 強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向,系統(tǒng)設(shè)計發(fā)揮整體作用

    堅持以解決問題為導(dǎo)向,開展以指導(dǎo)實操為目的的標(biāo)準(zhǔn)化研究。在開展以標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)市場監(jiān)管融合建設(shè)的過程中,緊緊依托標(biāo)準(zhǔn)化原理,從基礎(chǔ)、保障、技術(shù)、管理等各方面進(jìn)行系統(tǒng)性策劃設(shè)計,充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化的整體作用,推進(jìn)一攬子規(guī)范和指導(dǎo),實現(xiàn)倍增效果。

    4.2 突出標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì),從現(xiàn)狀出發(fā)強(qiáng)調(diào)務(wù)實操作

    強(qiáng)調(diào)與工作實際的對接,避免好高騖遠(yuǎn)的空中樓閣式安排,全程強(qiáng)調(diào)在剖析市場監(jiān)管融合中存在的共性問題基礎(chǔ)上,從基層現(xiàn)實情況出發(fā),著力解決實際操作上的問題,強(qiáng)調(diào)“能落地”“可操作”,提供可直接使用的參考流程圖、業(yè)務(wù)指導(dǎo)書模板、綜合檢查樣表等,大大降低了基層操作難度,提高了標(biāo)準(zhǔn)實施效果。

    4.3 抓好宣貫實施,切實發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期作用

    在“化”上做文章,抓好標(biāo)準(zhǔn)宣貫實施,一方面通過以標(biāo)準(zhǔn)促標(biāo)準(zhǔn)的方式加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的適用,另一方面通過分類試點、現(xiàn)場答疑、專業(yè)輔導(dǎo)、過程督導(dǎo)、經(jīng)驗交流等方式,實現(xiàn)了“我要用標(biāo)準(zhǔn)”“我會用標(biāo)準(zhǔn)”的局面,較好地發(fā)揮了標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)期作用。

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