論我國行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制中存在的問題及優(yōu)化

郝軼群

摘要：市場經(jīng)濟轉型摒棄傳統(tǒng)的內(nèi)部控制獨立形式創(chuàng)造共享功能，成為政事業(yè)單位參與市場化經(jīng)營的主要動力來源之一，同時也暴露出諸多問題，如內(nèi)部控制中風險不斷加大，而行政事業(yè)單位的風險管理意識缺乏，內(nèi)部控制制度尚不全面，內(nèi)部控制制度的自身還缺乏完善性等，為推動行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度的發(fā)展，進一步完善內(nèi)部控制制度，必須探索當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問題，規(guī)范行政事業(yè)單位財務管理和內(nèi)部控制中的違規(guī)性風險，從而促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實現(xiàn)更好發(fā)展。

關鍵詞：行政事業(yè)單位? 財務內(nèi)部控制制度? 風險管理

改革開放至今，我國經(jīng)濟經(jīng)歷快速發(fā)展軌道取得輝煌成就，市場經(jīng)濟經(jīng)歷不同時期的轉型升級，不斷進化為符合當代經(jīng)濟發(fā)展的所需形態(tài)，同時行政事業(yè)單位在市場經(jīng)濟的激流中逐步轉向市場化經(jīng)營，體制改革也在不斷演化，并且取得了相當大的成就。而在這輪進化和改革過程中，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度發(fā)揮了重要作用，是行政事業(yè)單位參與市場化經(jīng)營的主要動力來源之一。與此同時，行政事業(yè)單位的財務內(nèi)部控制制度也暴露了相當大的問題，并且面臨著來源風險和使用風險的雙重壓力，比如內(nèi)部控制風險不斷加大，而行政事業(yè)單位的風險管理意識缺乏，內(nèi)部控制制度尚不全面，內(nèi)部控制制度的自身還缺乏完善性。究其因原，一方面是由于內(nèi)部控制轉型共享機制后，會計信息開始處于可篡改、可攻擊狀態(tài)，而行政事業(yè)單位的風險管理意識并未涉及此類風險預防。另一方面，多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制并無獨立的審計部門，共用審計方式并不能有效審計內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題。這些原因和現(xiàn)象，在一定程度上降低了行政事業(yè)單位的財務工作效率，也在一定程度了限制了整個行政事業(yè)單位的健全發(fā)展。為推動行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度的發(fā)展，進一步完善內(nèi)部控制制度，必須探索當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問題，規(guī)范行政事業(yè)單位財務管理和內(nèi)部控制中的違規(guī)性風險，從而促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實現(xiàn)更好發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題和原因

（一）內(nèi)部控制風險不斷加大，而行政事業(yè)單位的風險管理意識缺乏

市場經(jīng)濟轉型摒棄傳統(tǒng)的內(nèi)部控制獨立形式，創(chuàng)造了內(nèi)部控制的共享功能，從而提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制效率。同時由于共享機制的出現(xiàn)，內(nèi)部控制網(wǎng)絡開放，會計信息開始處于可篡改、可攻擊狀態(tài)，使得行政事業(yè)單位難以控制會計信息，從而不斷加大內(nèi)部控制風險。而在我國大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制部門缺乏風險管理意識，更不存在專門負責防范內(nèi)部控制風險的從業(yè)人員，探究其原因，第一，作為具有公共服務和非營利性的行政事業(yè)單位，運行資金主要來源于政府財政預算，從而使財務管理人員潛意識認為，只需按財政預算規(guī)定使用相關資金即可規(guī)避財務風險，又可將財務風險責任轉嫁給財政，從而達到規(guī)避內(nèi)部控制風險，而正是財務管理人員這種錯誤的風險控制意識，導致行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制風險管理不力。第二，作為行政事業(yè)單位容易給財務管理人員存在財務安全錯覺，認為行政事業(yè)單位運行的是非投資類活動，而財務風險一般只發(fā)生于投資類經(jīng)濟行為之中，因此行政事業(yè)單位無應對投資財務類風險管理措施。但行政事業(yè)單位從而多方位的社會管理和公益性社會活動，期間存在著多種類似投資的經(jīng)濟性行為，這些經(jīng)濟行為伴隨社會風險，而行政事業(yè)單位缺乏風險管理意識，當這類投資性風險來臨時，無有效措施導致束手無策，從而加大了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制風險。而在大部分行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制風險意識的條件下，部分行政事業(yè)單位放松警惕性，降低關鍵性的控制核算標準，盲目擴大行政事業(yè)單位的經(jīng)濟支出。如此情境之下，不僅增加行政成本，并且在內(nèi)部控制人員的主觀因素影響下，如出現(xiàn)錯誤性的經(jīng)驗決策或主觀決策時，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制風險將被進一步的放大，甚至出現(xiàn)不可估計性結果。

（二）內(nèi)部控制制度尚不全面，內(nèi)部控制制度的自身還缺乏完善性

我國行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制制度的初衷是實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)管，其本質(zhì)是實行自我管理，前提條件是完善的財務管理制度。而我國除了在預算業(yè)務、政府采購、資產(chǎn)管理等經(jīng)濟型業(yè)務中建立管理制度外，像項目管理、合同管理等內(nèi)部控制制度尚不全面，甚至一些內(nèi)控制度的自身還缺乏完善性，無法從根本是實現(xiàn)內(nèi)部控制的自我管理能力。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，當前我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度主要存在以下問題，其一，財務管理無統(tǒng)一的計算標準或行為規(guī)范，導致財務管理僅限于記賬，甚至由于沒有財務內(nèi)部管理的規(guī)章制度，此類記賬方式都存在漏洞百出現(xiàn)象，如記錄與結算隨意性描述、將年終決算報表用于年終財務分析報告等。在這種背景下，行政事業(yè)單位的財務內(nèi)部開支與支出無法控制，管理人員無法準確的掌握行政事業(yè)單位的內(nèi)部財務狀況。其二，內(nèi)部控制制度長期采取傳統(tǒng)管理方式，或是采取不符合行政事業(yè)單位實際和外部環(huán)境的內(nèi)部控制制度，無法對行政事業(yè)單位的動態(tài)變化情況進行有效的管理，甚至部分行政事業(yè)單位照搬其他事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，造成我國行政事業(yè)單位的多數(shù)內(nèi)部控制制度存在重大缺失功能，如一些“先審批后審核”制度明顯存在違規(guī)違紀問題，但由于制度的落后性，導致該問題長期存在我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制問題中。

二、優(yōu)化我國行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度

（一）培訓行政事業(yè)單位內(nèi)部控制首要負責人，構建完善的內(nèi)部監(jiān)督體系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中直接負責人為首要負責人，其確保行政事業(yè)單位會計工作的順利進行，是行政事業(yè)單位會計信息完整真實性的直接作用人，也是內(nèi)部控制制度落實實處的關鍵人。而當前我國行政事業(yè)單位的首要負責人普遍存在內(nèi)部控制意識淡薄，專業(yè)知識不足等現(xiàn)象，甚至一些行政事業(yè)單位的首要負責人存在無人可用狀態(tài)。因此行政事業(yè)單位的首要任務是培訓內(nèi)部控制首要負責人，在單位內(nèi)部積極宣傳內(nèi)部控制管理政策，向全體員工普及內(nèi)部控制制度的相關政策和法律條文，從而提高擇優(yōu)選取首要負責人的概率。同時加大首要負責人的培訓力度，定期組織首要負責人參加內(nèi)部控制學習班，不斷提高首要負責人的內(nèi)部控制管理能力，為行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度營造有利環(huán)境。

當然，行政事業(yè)單位單獨依靠首要負責人實現(xiàn)內(nèi)部控制并不現(xiàn)實，亦需要完善的內(nèi)部監(jiān)督體系才能確保內(nèi)部控制制度的有效實現(xiàn)。鑒于內(nèi)部控制的全過程性和內(nèi)部監(jiān)督體系日常監(jiān)督性，可以通過完善的內(nèi)部監(jiān)督體系來監(jiān)督內(nèi)部控制制度的實施，本文認為可以從以下幾個方面完善。第一，結合不同行政事業(yè)單位的實際情況，將內(nèi)部監(jiān)督的相關內(nèi)容標準化和制度化，通過制定不同的監(jiān)督標準，明確相關內(nèi)部控制行為的處理方式，如對監(jiān)督責任制定責任負責制度，對監(jiān)督方式制定個人跟蹤制度，對監(jiān)督原則制定公平公正原則等。第二，健全內(nèi)部控制制度中社會管理和公益性投資類風險管理措施，確保類似對外投資中的預算、決算、 提案、決策、執(zhí)行等行為被有效監(jiān)督，并且將各程序之間相互制約制度搭建起來，從而保證行政事業(yè)單位的資金正常運營。

（二）完善我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風險管理意識

原因分析中提出我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制風險長期存在，而在我國大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制部門缺乏風險管理意識，因此內(nèi)部控制需要構建風險防范措施，加大風險管理意識，財務人員應對相應過程中的財務數(shù)據(jù)和資金流向進行分析和判斷，對內(nèi)部控制中可能存在的風險提前加以防范和化解，并且將整個風險防范意識提高到整體部門，從而有效的對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制進行控制和調(diào)整。也可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，結合單位實際情況，進行調(diào)整后實施于我國行政事業(yè)單位，達到完善我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風險管理意識。

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（作者單位：鄂爾多斯市財政局）