流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償研究進(jìn)展

摘 要：中共中央、國務(wù)院近年就健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制出臺了一系列文件，財(cái)政部、原環(huán)保部、國家發(fā)展改革委和水利部更是聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》[1]。該《指導(dǎo)意見》推動(dòng)了多地區(qū)補(bǔ)償協(xié)議的簽署，但對于橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中出現(xiàn)的固有問題，諸如生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念界定不清、補(bǔ)償資金來源單一等問題還未能作出明確解答。在此基礎(chǔ)上，2019年自然資源部、國家發(fā)改委等九部門聯(lián)合印發(fā)的《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》（簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》）作出了更深層次的研究指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：流域;橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償;市場化

中圖分類號：X321文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）35-0109-02

作者簡介：李潔（1994-），女，漢族，江蘇常州人，常州大學(xué)史良法學(xué)院，研究生在讀，研究方向：自然資源法。

2016年12月，財(cái)政部、環(huán)保部、發(fā)改委、水利部聯(lián)合出臺的《指導(dǎo)意見》在工作目標(biāo)、補(bǔ)償基準(zhǔn)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上有了具體的內(nèi)容安排。2018年，財(cái)政部更是下達(dá)了流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制獎(jiǎng)勵(lì)資金的通知：為加快建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)中共中央、國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，中央財(cái)政對建立起跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的流域安排適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)資金。至2019年，《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆较蚴鞘袌龌c多元化。

一、流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐進(jìn)展

新安江流域在2011年9月率先開展了橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。財(cái)政部、環(huán)保部印發(fā)實(shí)施《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償實(shí)施方案》（下稱《實(shí)施方案》），正式啟動(dòng)該流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作，試點(diǎn)期限為2012年至2014年。新安江流域補(bǔ)償資金額度為每年5億元，其中，中央財(cái)政出資3億元，安徽、浙江兩省分別出資1億元，形成縱橫結(jié)合的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。2011年千島湖水質(zhì)營養(yǎng)狀態(tài)開始出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的拐點(diǎn)，隨后其水質(zhì)狀態(tài)逐步好轉(zhuǎn)，并且與新安江上游水質(zhì)變化趨勢保持一致，表明補(bǔ)償試點(diǎn)對于保持和改善新安江流域水質(zhì)的效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)。2018年11月6日，安徽省環(huán)保廳發(fā)布了第三輪試點(diǎn)正式實(shí)施的通知，一方面第三輪補(bǔ)償協(xié)議對水質(zhì)考核指標(biāo)進(jìn)一步提高，另一方面試點(diǎn)將在貨幣化補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，積極探索多元化、市場化的補(bǔ)償機(jī)制。

值得一提的是，基于中央財(cái)政對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的支持，促進(jìn)全流域共抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，推進(jìn)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，各地陸續(xù)印發(fā)了相關(guān)的“流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施方案“。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐正如火如荼地展開。

二、流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策內(nèi)容的突破與進(jìn)展

近年來，中央和地方積極探索實(shí)踐，初步建立了多方位、多層次的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并在流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償上取得了積極進(jìn)展。但結(jié)合最新發(fā)布的《行動(dòng)計(jì)劃》，筆者發(fā)現(xiàn)《指導(dǎo)意見》還有需要補(bǔ)充擴(kuò)展的地方。

第一，有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩x。從前的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念過于寬泛，使得真正的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新很難凸顯?！缎袆?dòng)計(jì)劃》明確了基本原則是受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償，這是一個(gè)明顯的進(jìn)步。在此之前的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中，通常把“污染者付費(fèi)“為原則的一些政策措施也歸結(jié)到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中，容易造成生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與生態(tài)損害賠償界定的混淆。

第二，有關(guān)補(bǔ)償資金的來源。在《指導(dǎo)意見》中，對補(bǔ)償資金基本原則是“地方為主，中央引導(dǎo)”。這說明政府是補(bǔ)償資金來源的主要渠道。但如果一直靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移予以支持，會對政府造成巨大的財(cái)政壓力，尤其是環(huán)境治理的資金數(shù)目龐大。因此，《行動(dòng)計(jì)劃》提倡采取一種市場化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式?！凹匆环N以產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色化和生態(tài)化、生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，以企業(yè)等市場參與者為投資主體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。”[2]該機(jī)制的核心恰恰就是對于現(xiàn)狀的突破，補(bǔ)償資金的來源主要不是政府?！缎袆?dòng)計(jì)劃》明確政府是起到“引導(dǎo)”的作用，更多的是讓市場介入?yún)⑴c。讓市場介入的模式目前有三種，一種是讓企業(yè)開發(fā)開采自然資源，企業(yè)從中受益。另一種是將生態(tài)當(dāng)做產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。當(dāng)前的污水處理系統(tǒng)運(yùn)營成本太高，企業(yè)出于本身盈利性的考慮就不愿意采取減排的措施。因此，政府應(yīng)該鼓勵(lì)將生態(tài)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化，科學(xué)計(jì)量出污染行業(yè)，尤其是重污染行業(yè)的減排成本，給出一般標(biāo)準(zhǔn)。在一般標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，相應(yīng)提高排污權(quán)的價(jià)格，使得污水處理成為一個(gè)盈利的產(chǎn)業(yè)以達(dá)到市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康?。最后一種是由《行動(dòng)計(jì)劃》提出的，支持有條件的地方發(fā)起“區(qū)域性綠色發(fā)展基金”衍生而來的綠色金融模式。目前我國已經(jīng)有云南普洱、湖北宜昌、河北張家口、安徽黃山等多地設(shè)立了綠色發(fā)展基金，通過吸引足夠的社會資金配置到綠色產(chǎn)業(yè)，不僅能有效解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償帶來的政府財(cái)政赤字，同時(shí)能對低碳經(jīng)濟(jì)起到一定的促進(jìn)作用。

第三，是對排污強(qiáng)度進(jìn)行區(qū)域排名。《行動(dòng)計(jì)劃》中提到以工業(yè)企業(yè)、污水集中處理設(shè)施等為重點(diǎn)，在有條件的地方建立省內(nèi)分行業(yè)排污強(qiáng)度區(qū)域排名制度，排名靠后地區(qū)對排名靠前地區(qū)進(jìn)行合理補(bǔ)償。這是一種運(yùn)用范圍更細(xì)化的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。這一方面使得行業(yè)內(nèi)個(gè)體進(jìn)行技術(shù)改造升級以減少污染物的排放量;另一方面又團(tuán)結(jié)區(qū)域內(nèi)的各個(gè)行業(yè)，這種連帶方式可以促進(jìn)行業(yè)主體分享清潔改造與污染化治理的最佳方案，并且互相監(jiān)督。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償政策內(nèi)容的補(bǔ)充與擴(kuò)展

《行動(dòng)計(jì)劃》在一定程度上填補(bǔ)擴(kuò)充了《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容，使得流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆较蚋邮袌龈佣嘣P者對流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制本身存在的問題與《行動(dòng)計(jì)劃》細(xì)化深化部分舉措的后續(xù)處理上還有一些補(bǔ)充。

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的污染物可以選擇特定的一種明確。《指導(dǎo)意見》中表示地方可選取高錳酸鹽、氨氮、總氮、總磷以及流量、泥沙等監(jiān)測指標(biāo)，也可根據(jù)實(shí)際情況，選取其中部分指標(biāo)。[3]這里說的特定一種不是廣泛的特定，而是針對各個(gè)地區(qū)的不同指標(biāo)的特定。降低特定污染物的數(shù)量，再配合嚴(yán)格的流域污染物排放總量的控制，能在很大程度上降低監(jiān)測污染物的成本，增加削減污染物達(dá)到各跨界控制斷面允許排放量的可行性。