德國、日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法及對我國的啟示

摘 要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建資源節(jié)約型社會，是人類社會發(fā)展的必然選擇。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要配套的法律制度作為保障。由此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的構(gòu)建和完善顯得尤為重要。本文主要介紹和分析了德國和日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法現(xiàn)狀，同時，結(jié)合我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法現(xiàn)狀及存在的問題，從生態(tài)文明理念、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系構(gòu)建以及進(jìn)一步明確循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任等方面進(jìn)行了思考。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì);法律規(guī)制;“3R”原則

中圖分類號：D931.3;D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）35-0090-03

作者簡介：陳桂華（1964-），女，漢族，山西人，博士，天津外國語大學(xué)，教授，研究方向：民商法、經(jīng)濟(jì)法。

一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵

循環(huán)經(jīng)濟(jì)（circular economy）的思想萌芽于20世紀(jì)60年代。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·鮑爾丁從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角闡述了環(huán)境問題產(chǎn)生的根源，并率先提出了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”一詞，由此引發(fā)了國際社會對環(huán)境與資源問題的研究。20世紀(jì)90年代，繼聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會提出可持續(xù)發(fā)展道路之后，循環(huán)經(jīng)濟(jì)才真正成為一種改革傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。與傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)模式不同，循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式強調(diào)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的和諧與平衡，與此同時，許多國家開始通過立法的方式予以推進(jìn)。上個世紀(jì)90年代，循環(huán)經(jīng)濟(jì)一詞引入我國，并引起了政府部門、產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，但對此并沒有統(tǒng)一的界定，人們從不同角度和維度對循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行研究。關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念，我國2009年施行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第二條規(guī)定：“本法所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動的總稱”。該定義高度精煉、簡明扼要地界定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征和具體內(nèi)容。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，可以從以下幾個方面理解：第一，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本原則是“減量化、再利用、資源化”，簡稱“3R”原則。即從輸入端減少對生產(chǎn)和消費過程資源的投入，提高資源的利用效率，減少資源的消耗和廢棄物產(chǎn)生，以最小的資源消耗和環(huán)境代價促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本特征是低開采、高利用、低排放。第三，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑，從組織層面上，包括企業(yè)的小循環(huán)、區(qū)域的中循環(huán)和社會的大循環(huán);從資源利用層面，包括高效利用、循環(huán)利用以及廢棄物的無害化處理。第四，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟(jì)可以很好地協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，通過“資源——產(chǎn)品——再生資源”的反饋式流程，最終實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、德國、日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制

（一）德國

1.德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法狀況

德國是全球最早施行循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的國家，具有比較完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。1972年頒布《廢棄物處置法》，該法將廢棄物處置方式規(guī)范化和法制化，在生產(chǎn)、生活中盡量避免和減少廢棄物的產(chǎn)生。1991年制定《包裝廢棄物處理法》、《避免和回收包裝品垃圾條例》，從法律上確保了包裝廢棄物的充分回收利用，該法體現(xiàn)了將資源能源進(jìn)行生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品，經(jīng)消費后再將包裝廢棄物等垃圾處理回收再次轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源投入生產(chǎn)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)環(huán)形發(fā)展理念。德國政府1994年制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》是目前德國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)最主要的立法，其立法宗旨是：促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)自然資源，廢棄物處理方式有利于環(huán)境安全。同時，明確了“減少產(chǎn)生——循環(huán)利用——合理處置”的廢棄物處理原則，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念擴大到所有的生產(chǎn)部門，把廢物處理提升到循環(huán)經(jīng)濟(jì)的高度。2012年頒布實施《促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和確保合乎環(huán)境承受能力廢棄物管理法》。

在上述立法基礎(chǔ)上，德國政府陸續(xù)制定頒布了《持續(xù)推動生態(tài)稅改革法》、《可再生能源促進(jìn)法》等一系列綜合性法律法規(guī)，以此推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，根據(jù)基本法所確定的原則，針對不同領(lǐng)域不同行業(yè)，制定頒布了更加具有針對性和合理性的專項法。例如，《電子電器法之費用條例》、《廢舊電池處理規(guī)定》、《廢車條例第一修正案》、《家庭使用可再生資源補助計劃》等。此外，德國政府為確保循環(huán)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，貫徹建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)型社會，制定并推出多個政策制度，主要包括：產(chǎn)品責(zé)任制;廢物收費政策;生態(tài)稅;技術(shù)支持政策;標(biāo)志認(rèn)證制度和垃圾分類;抵押金制度等。

2.小結(jié)

德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系有以下特征：首先，在立法體系上，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》是德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本法，其他相關(guān)的法律法規(guī)是在基本法的基礎(chǔ)之上頒布和實施的;其次，在立法實施階段上，立法初期主要針對的是各種廢棄物的處置，之后確立了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，從而將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法范圍擴展到了生產(chǎn)和消費的各個領(lǐng)域;最后，在立法內(nèi)容上，德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法主要涉及的是生活廢棄物和工業(yè)廢棄物的處置和循環(huán)利用，同時也關(guān)注能源的開發(fā)和利用等。

德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律制度本著責(zé)任承擔(dān)原則，強調(diào)企業(yè)、家庭、消費者等各層面的社會主體對消費環(huán)境、利用資源能源的責(zé)任?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》開創(chuàng)性地將末端循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛稍搭^進(jìn)行控制，并且擴大延伸產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任，在生產(chǎn)領(lǐng)域注入循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念。德國相關(guān)立法和政策制度對世界范圍內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)，其生產(chǎn)者責(zé)任制度為如今大多數(shù)國家所采納和借鑒。

（二）日本

1.日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法狀況

日本是世界范圍內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法最完善的國家之一。1967年日本政府制定《公害對策基本法》，之后又相繼推出六部法律應(yīng)對環(huán)境公害問題。上個世紀(jì)90年代，日本逐步確立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念。1993年制定《環(huán)境基本法》，1994年制定通過《環(huán)境基本計劃》，提出“實現(xiàn)以循環(huán)為基調(diào)的社會經(jīng)濟(jì)體制”，明確提出了“循環(huán)”的概念，為建立完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系奠定了基礎(chǔ)。1998年日本提出面向21世紀(jì)的“環(huán)境立國”新戰(zhàn)略。2000年日本政府制定《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》，該法將循環(huán)型社會建設(shè)的決定予以法制化，是日本建設(shè)循環(huán)型社會的綱領(lǐng)性文件，也是世界上第一部推動循環(huán)型社會形成的立法。同時，根據(jù)不同領(lǐng)域有針對性地制定了一系列專項立法，專項立法涉及農(nóng)業(yè)、汽車等多個行業(yè)領(lǐng)域。此外，日本政府還制定了循環(huán)型社會基本制度，包括生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、環(huán)境報告制度等促進(jìn)日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.小結(jié)

目前，日本是世界上循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法相對最為完善的國家，日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系分基本立法、部門立法和專項立法三個層面。從其立法的進(jìn)程來看，日本政府首先在防治廢棄物污染和資源利用方面進(jìn)行綜合立法與單行立法，在此基礎(chǔ)之上制定日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法，并逐步擴展到其他特殊領(lǐng)域。日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法明確界定了生產(chǎn)者、消費者和政府的責(zé)任，對生產(chǎn)、消費與廢棄物處理各環(huán)節(jié)實施全過程全方位控制。日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系不同于德國，日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策更注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并強調(diào)通過政府積極的引導(dǎo)和鼓勵使企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

三、完善我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的幾點思考

（一）我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法概況及問題分析

我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法包括國家法律法規(guī)和地方法律法規(guī)兩個層面。國家層面的法律法規(guī)主要有：1984年實施的《水污染防治法》（2017年修訂），1987年實施的《大氣污染防治法》（2016年修訂），1989實施的《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂），1995年實施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年修訂），1998年實施《節(jié)約能源法》（2007年修訂），2002年通過的《環(huán)境影響評價法》（2016修訂），2003年實施的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（2012年修訂），2009年實施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。1992年國務(wù)院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，建設(shè)部于2005和2007年分別頒布實施了《城市建設(shè)垃圾管理規(guī)定》與《綠色施工導(dǎo)則》，2013國務(wù)院頒布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃》等。

從我國地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實踐來看，不少省、自治區(qū)、直轄市和大城市也通過一系列地方性法規(guī)確保循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)，具有代表性的地方性立法有：2006年北京市《關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)節(jié)約型城市的決議》，2006年云南省《清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》，2006年深圳特區(qū)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，2005年廈門市《關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的決定》，2009年國務(wù)院將甘肅省列為國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)的示范區(qū)，并批準(zhǔn)實施了《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃》，2010年上海市《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源綜合利用專項扶持辦法（2014年修訂）》等。這些地方性法規(guī)的出臺促進(jìn)了當(dāng)?shù)匮h(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為國家層面的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法提供了很好的參考經(jīng)驗。

（二）循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法存在的問題

第一，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法尚未完全融入生態(tài)文明的理念。目前立法更多注重治理污染、廢棄物回收等一些減量化措施。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一些領(lǐng)域，更側(cè)重行政化管理，以行政手段來處理環(huán)境污染和廢棄物的處置，而非法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)手段。對一些標(biāo)準(zhǔn)和分類，政府常常會通過授權(quán)，委托給其他的行政機構(gòu)。這種側(cè)重行政手段的做法，不符合生態(tài)文明理念下對立法的整體性、系統(tǒng)性和促進(jìn)性的要求。此外，一些法律法規(guī)違背了循環(huán)經(jīng)濟(jì)自身運行的規(guī)律，沒有從整體利益出發(fā)，而是考慮部門利益，試圖通過立法為本部門爭取更多的管理權(quán)限。

第二，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系尚需進(jìn)一步完善。與德國、日本相對完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系相比，我國頒布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》只是一個宏觀上的指引，該基本法在很多方面只做了原則性的規(guī)范，缺乏可操作性，并且各領(lǐng)域缺少完備的專項立法對生產(chǎn)者進(jìn)行指導(dǎo)和行為上的規(guī)范。同時，在立法內(nèi)容上，我國目前的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法對產(chǎn)品的生產(chǎn)和廢棄物處理比較重視，但在流通環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)的立法相對比較薄弱。此外，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范空白，循環(huán)經(jīng)濟(jì)涉及很多技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求，我國目前相關(guān)立法缺乏必要的強制性標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范。

第三，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任制度不夠健全。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任既是生態(tài)文明對循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的客觀要求，也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法基本原則，尤其是共同責(zé)任原則以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范的具體要求。目前存在的問題主要包括：責(zé)任主體不明確，有些強制性行為缺乏責(zé)任機制;責(zé)任內(nèi)容有待于完善和細(xì)化;部分違法責(zé)任懲罰力度較輕;對地方政府的責(zé)任約束不力，責(zé)任社會化程度不高等。

（三）完善我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的思考

1.以生態(tài)文明的理念指導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法

生態(tài)文明理念強調(diào)人與自然和諧共存、經(jīng)濟(jì)社會與環(huán)境資源和諧發(fā)展，其價值理念契合了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在訴求。要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，必須以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，構(gòu)建全面、系統(tǒng)、和諧的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，全面、清晰地闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點任務(wù)。這是繼黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)和文化建設(shè)，納入到中國特色社會主義建設(shè)總體布局后的又一次重大創(chuàng)新。2015年9月22日，作為我國生態(tài)文明領(lǐng)域改革頂層設(shè)計的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對社會公布。在資源緊缺、環(huán)境污染和生態(tài)退化的情形下，必須樹立生態(tài)文明的理念，把生態(tài)文明建設(shè)融入到中國特色社會主義建設(shè)的全過程。

2.進(jìn)一步完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系

可以借鑒德國和日本的做法，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法、部門法和專項法的立法體系。首先，在基本立法層面，對生產(chǎn)、消費以及廢棄物處理等各環(huán)節(jié)的立法予以修訂、補充和完善，在基本法的完善過程中，加強對流通環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)的立法。其次，加強行業(yè)立法，例如垃圾處理、建筑、食品、化學(xué)品、家電、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法;最后，從宏觀政策視角，政府應(yīng)給予發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所需要的財政、稅收、金融、投資、貿(mào)易、科技、產(chǎn)業(yè)投入、教育培訓(xùn)等方面的制度支持。

3.明確循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任制度

進(jìn)一步明確循環(huán)經(jīng)濟(jì)的責(zé)任主體，完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任內(nèi)容，加大對違法行為的處罰力度，強化地方政府的責(zé)任，建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)責(zé)任社會化的機制等。同時，可以借鑒德國和日本的一些做法。例如，在責(zé)任主體及責(zé)任承擔(dān)方面，我們通常比較重視對生產(chǎn)者的要求，對消費者缺乏規(guī)范，而循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要政府、企業(yè)、其他組織和公民的廣泛參與。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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[2]翟巍.德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度精解[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2017.

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