積極福利理念下城市低保對象的就業(yè)救助探究

祝歡 李晴晴 廖漢祥

摘要：在積極社會(huì)福利的背景下，對有勞動(dòng)能力的低保人群采用以低保金為重心的救助方式，違背了社會(huì)救助的目的。因此，通過就業(yè)救助帶動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對象積極就業(yè)，以保障其生活，促進(jìn)社會(huì)公平和諧就顯得尤為重要。我國就業(yè)救助尚存在制度措施不完善、忽視救助對象的差異性、落實(shí)難度大、水平低等問題。對此，提出完善相關(guān)制度、建立以社區(qū)為依托的具體措施、提高精準(zhǔn)性和實(shí)用性等建議。

關(guān)鍵詞：積極福利 城市低保 就業(yè)救助

中圖分類號：F249.2 D632.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）24-0049-03

自1999年我國低保制度建設(shè)以來，保障人數(shù)不斷增加，其中大部分為有勞動(dòng)能力的群體，單純依靠低保金的救助已不符合新時(shí)代下積極社會(huì)福利理念的要求，盡管2014年國務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》中將就業(yè)救助確定為社會(huì)救助的八項(xiàng)政策之一，但由于該制度起步晚、基礎(chǔ)較弱，在完善和實(shí)施過程中存在許多問題，要解決這些問題，就應(yīng)該從實(shí)際情況出發(fā)，找到有針對性的解決措施，使該制度得到有效的優(yōu)化和落實(shí)。

一、城市低保對象就業(yè)問題

1999年國務(wù)院出臺了《城市最低保障制度的條例》，標(biāo)志著低保制度建設(shè)的開始，隨著社會(huì)救助的快速發(fā)展，我國低保制度覆蓋范圍不斷擴(kuò)大并取得了巨大成效，據(jù)民政局統(tǒng)計(jì)，2017年全國城市低保對象達(dá)到741.5萬戶1261萬人。隨著保障人數(shù)的不斷增加，有勞動(dòng)能力的低保群體逐漸成為低保對象的主體。就眉山市東坡區(qū)民政部門提供的低保數(shù)據(jù)來看，2019年第一季度低保制度改革結(jié)束后，2019年4月份，眉山市東坡區(qū)的城市低保有572戶849人，其中，無就業(yè)條件的有319人。由此可見，眉山市約38%的城市低保群體具有勞動(dòng)能力，而是大多數(shù)人認(rèn)為，就業(yè)不如靠低保，這種制度依賴不僅是對勞動(dòng)資源的浪費(fèi)，也是對救助資源的侵占，不利于社會(huì)的公平與和諧。阻礙城市低保對象就業(yè)的因素可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

（一）城市最低保障制度導(dǎo)致福利依賴

1.福利重疊提高了低保含金量

享受低保收入的對象，同時(shí)也可以享受醫(yī)療救助、教育救助等專項(xiàng)救助，捆綁性救助使得低保“含金量”高，導(dǎo)致低保對象不愿退出低保體系，形成福利依賴。

2.救助金低限制了低保對象發(fā)展

據(jù)2017年民政局統(tǒng)計(jì)公報(bào)，我國城鎮(zhèn)最低保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月540.6元，而城市的生活成本較高，低保金僅能保障人們的基本生存能力，無法滿足其進(jìn)一步發(fā)展需求，使貧困家庭無法擺脫貧困狀態(tài)，很難從低保制度中脫離。

3.收入補(bǔ)差制度影響低保對象的就業(yè)態(tài)度

我國最低保障制度在實(shí)行過程中采用的是收入補(bǔ)差制度，即低保對象的收入增加會(huì)帶來其得到的救助減少，當(dāng)其收入高于最低生活保障線后，將失去低保資格，這也是低保對象不愿工作的一個(gè)原因。

（二）低保對象自身素質(zhì)技能不足

低保對象長期處于生存困境，沒有機(jī)會(huì)和資本接受優(yōu)質(zhì)的教育，因此其文化程度普遍較低，缺乏可以就業(yè)的素質(zhì)與技能，就業(yè)責(zé)任心不強(qiáng)。而大部分城市的就業(yè)援助是針對所有有勞動(dòng)能力的失業(yè)人群，不僅僅局限于低保對象，這就使其在接受就業(yè)援助的過程中處于弱勢地位，很難得到就業(yè)崗位。

（三）貧困文化

低保對象長期處于貧困環(huán)境中，形成了特定的貧困文化，這種貧困文化在“貧困圈”內(nèi)不斷被強(qiáng)化，也使下一代自然地受到該種文化的影響，導(dǎo)致貧困世代相傳。即使為低保對象提供就業(yè)的機(jī)會(huì)，低保對象也可能拒絕或錯(cuò)失機(jī)會(huì)擺脫貧困。

（四）就業(yè)機(jī)會(huì)缺失

大部分地區(qū)沒有特別針對低保人群的相關(guān)就業(yè)信息服務(wù)，低保對象無法及時(shí)得到準(zhǔn)確的招聘和崗位信息，很難實(shí)現(xiàn)低保對象與崗位的對接，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)的流失。此外，大多數(shù)公司都有年齡、身體狀況、學(xué)歷和家庭等歧視，低保對象很難進(jìn)入勞動(dòng)力市場。

（五）需要照顧家庭成員

部分低保對象無法就業(yè)的原因是由于家中有需要照料的高齡老人、低齡兒童或者殘疾、重病的家屬，使其無法參與長時(shí)間的工作。

（五）就業(yè)心理能力弱

低保對象長期處于生活困難狀態(tài)，尤其是殘疾人，一定程度上存在心理障礙，內(nèi)心敏感，盡量逃避與社會(huì)的接觸，難免會(huì)對就業(yè)產(chǎn)生抵觸心理。

在積極社會(huì)福利的背景下，對于這些有勞動(dòng)能力的低保人群，采用以低保金為重心的救助方式早已經(jīng)不符合我們所定位的“社會(huì)救助”，也違背了社會(huì)救助本身的目的。因此，通過就業(yè)救助帶動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對象積極就業(yè)，以保障其生活，促進(jìn)社會(huì)公平和諧就顯得尤為重要。

二、積極的社會(huì)福利理念

傳統(tǒng)的社會(huì)福利，是一種被動(dòng)的恩惠式福利，主要以發(fā)放救濟(jì)金的形式為生活處于困難狀態(tài)下的人提供救濟(jì)。但隨著生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和全球化的發(fā)展，傳統(tǒng)的社會(huì)福利所帶來的福利依賴等問題開始凸顯，逐漸出現(xiàn)了“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象，這顯然違背了社會(huì)福利保障公平的目標(biāo)，不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

20世紀(jì)90年代末，倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）在《第三條道路：社會(huì)民主主義的復(fù)興》中明確提出，應(yīng)當(dāng)以“積極的”或“主動(dòng)的”福利政策代替目前的傳統(tǒng)福利模式，使傳統(tǒng)福利國家現(xiàn)代化。摒棄傳統(tǒng)福利的被動(dòng)保障，積極福利是一種主動(dòng)的進(jìn)取式福利。馬斯洛需求層次理論指出，生理和安全的需求是人類最基本的需求，而最高次的需求為自我實(shí)現(xiàn)的需求。積極的社會(huì)福利認(rèn)為，社會(huì)福利在保障個(gè)人基本生存的同時(shí)，注重個(gè)人的發(fā)展，促進(jìn)福利對象自我技能的提升，以實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。積極的社會(huì)福利觀念還提倡權(quán)力和義務(wù)對等，即每個(gè)人享受社會(huì)給予的福利的同時(shí)，還需要承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

由此可見，積極的社會(huì)福利理念重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)人力資本投資和工作福利，而社會(huì)救助中針對城市低保對象的就業(yè)救助，是順應(yīng)積極社會(huì)福利理念的一項(xiàng)強(qiáng)有力的救助措施。

三、就業(yè)救助概述

就業(yè)救助是2014年國務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》中社會(huì)救助的八項(xiàng)社會(huì)救助之一，指國家對有勞動(dòng)能力的最低生活保障家庭成員采取貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、公益性崗位安置等辦法給予就業(yè)救助。就業(yè)救助貫徹了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、注重人的發(fā)展的積極的社會(huì)福利理念，使具有勞動(dòng)能力但長期依靠救助金生存的人依靠自己的勞動(dòng)擺脫生存困境，在解決生存問題的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展，它實(shí)現(xiàn)了從消極的救助向積極的扶助轉(zhuǎn)變，是社會(huì)救助的一個(gè)核心發(fā)展取向。

四、就業(yè)救助問題與建議

（一）存在的問題

盡管就業(yè)救助對維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展有極大的積極影響，但由于就業(yè)救助在中國的實(shí)踐時(shí)間短，基礎(chǔ)較薄弱，在制度建設(shè)方面還存在眾多問題，主要可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

1.就業(yè)救助制度不完善

（1）缺乏激勵(lì)機(jī)制。我國低保實(shí)行收入補(bǔ)差制度，接受就業(yè)救助，得到工作就意味著有了固定的收入，如果收入不斷提高，超過了最低保障線，就會(huì)被取消低保資格，因此，缺乏對低保對象就業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，使其為了穩(wěn)定地獲得低保金而拒絕就業(yè)救助。

（2）缺乏懲戒和約束機(jī)制。對有勞動(dòng)能力但不就業(yè)的低保對象的懲罰措施不完善、缺乏權(quán)威性，也導(dǎo)致有勞動(dòng)能力的低保人群就業(yè)傾向低，形成“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)狀。

（3）具體的政策措施不完善。我國就業(yè)救助的相關(guān)政策措施包含了：①通過培訓(xùn)和培訓(xùn)補(bǔ)貼提高低保人群的工作素質(zhì)和技能;②部分地區(qū)通過激勵(lì)措施提高就業(yè)失業(yè)并降低福利捆綁的影響;③通過工作推薦、公益崗位創(chuàng)造、崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等，應(yīng)對工作機(jī)會(huì)的缺乏;④通過醫(yī)療救助、就業(yè)等相關(guān)配套政策，來回應(yīng)健康問題和年齡歧視這兩大就業(yè)障礙。[2]但是對貧困文化、有需要照顧的家庭成員等低保對象就業(yè)障礙沒有具體的政策規(guī)定。可見，就業(yè)救助的政策并不完善，沒有系統(tǒng)地考慮目前存在的一些實(shí)質(zhì)性問題。

2.忽視救助對象的差異性

目前的就業(yè)救助針對的是所有救助對象的普遍狀況，沒有對每一個(gè)對象特點(diǎn)、條件等進(jìn)行具體的分析，使信息無法有效對接，提供的職業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)與救助對象間適配性差，這樣既不能精準(zhǔn)地救助每一個(gè)救助對象，也造成了人力和崗位資源的浪費(fèi)。

3.就業(yè)救助落實(shí)難度大

《社會(huì)救助暫行條例》中關(guān)于就業(yè)救助的規(guī)定，有一些諸如“采取針對性措施”的寬泛的概念，內(nèi)容不明確，過于籠統(tǒng)，部分規(guī)定缺乏統(tǒng)一具體的標(biāo)準(zhǔn)，使基層很難真正落實(shí)。即使是已經(jīng)落實(shí)的部分規(guī)定，也由于控制和監(jiān)督依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)過于模糊，其提供的就業(yè)救助水平低，效果大打折扣。

（二）相關(guān)建議

針對以上問題，各個(gè)地區(qū)要考慮綜合本地區(qū)特點(diǎn)，建立就業(yè)救助與低保制度的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷完善和落實(shí)城市低保人群的就業(yè)救助制度。

1.完善就業(yè)救助制度

（1）完善漸退幫扶、收入豁免等制度，提高經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。[3]對通過就業(yè)救助取得收入，但尚不穩(wěn)定或者已經(jīng)不符合最低生活保障條件的低保家庭實(shí)行漸退幫扶制度和收入豁免制度，明確規(guī)定漸退幫扶的期限和收入豁免的界限，降低取消救助金的落差感，使低保對象能順利度過過渡期，以激勵(lì)低保對象積極就業(yè)。

（2）加強(qiáng)懲戒和約束機(jī)制的建設(shè)?！渡鐣?huì)救助暫行條例》中規(guī)定：“無正當(dāng)理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動(dòng)能力等相適應(yīng)的工作的，縣級人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)決定減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金?！背酥?，還可以通過取消醫(yī)療救助、教育救助等捆綁福利的措施，對不履行勞動(dòng)義務(wù)的低保群體實(shí)施懲罰。

2.以社區(qū)為依托的救助措施

以社區(qū)為依托，建立社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)，為低保群體提供相關(guān)配套措施，以激勵(lì)低保對象積極投入勞動(dòng)力市場。目前，社區(qū)中為低保群體提供的就業(yè)救助措施主要為就業(yè)培訓(xùn)、工作推薦和提供公益性崗位的形式，但仍不能很好地保障低保群體的積極就業(yè)，社區(qū)應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，提供以下的就業(yè)救助措施。

（1）加強(qiáng)思想價(jià)值觀的培訓(xùn)。大多數(shù)地區(qū)缺少專門針對低保人群的就業(yè)培訓(xùn)，因此其培訓(xùn)重點(diǎn)主要放在職業(yè)技能上，忽視了低保人群處于“貧困文化”中的特殊性。提高低保人群就業(yè)的積極性，關(guān)鍵還在于思想觀念的改變。社區(qū)應(yīng)該定期提供專門針對低保人群的思想價(jià)值觀培訓(xùn)，使其意識到勞動(dòng)的意義以及通過勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)其人生價(jià)值的重要性，逐漸改變其關(guān)于就業(yè)的觀念和目的。

（2）提供相關(guān)照料服務(wù)。成立以社工、護(hù)工和義工為主的照料服務(wù)隊(duì)，為家中失去行為能力的殘疾人、重病或高齡老年人提供入戶照料服務(wù);開辦社區(qū)老年食堂，解決老年人的三餐問題。利用社區(qū)設(shè)施提供幼兒托管服務(wù)、小學(xué)生接送服務(wù)和小學(xué)生課余托管服務(wù)，解決兒童照料問題。這一系列照料服務(wù)在解決低保對象就業(yè)后顧之憂的同時(shí)，也促進(jìn)了低保對象就業(yè)崗位的開發(fā)，低保對象經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)后也可以參與照料服務(wù)工作。

（3）提供心理疏導(dǎo)服務(wù)。低保群體因?yàn)樨毨Щ蛘邭埣驳脑颍瑫?huì)存在一定的就業(yè)心理障礙。社區(qū)在成立心理咨詢室的基礎(chǔ)上，組建針對低保對象的心理咨詢小組，定期提供心理咨詢，使低保對象擺脫心理上的膽怯或陰影，以平常心面對就業(yè)。

3.提高就業(yè)救助制的精準(zhǔn)性

組建專門的調(diào)查工作小組，調(diào)查登記低保對象的性別、年齡、學(xué)歷、就業(yè)經(jīng)歷、特長、就業(yè)意愿和就業(yè)障礙等基本信息，并利用信息技術(shù)構(gòu)建一個(gè)低保對象就業(yè)的基本信息系統(tǒng)，根據(jù)不同對象的情況，實(shí)現(xiàn)低保對象與崗位的靈活匹配。

4.細(xì)化就業(yè)救助制度

對部分模糊籠統(tǒng)的概念明確細(xì)化，提高其實(shí)用性，使相關(guān)政策制度能有效落實(shí)。如對“具有勞動(dòng)能力”“合適的工作”“采取有針對性的措施”的界定都應(yīng)該明確具體。德國規(guī)定凡是每天至少可以從事3小時(shí)就業(yè)活動(dòng)的人即為“有勞動(dòng)能力”，對“有勞動(dòng)能力”“可免除勞動(dòng)義務(wù)”等都應(yīng)該有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以免基層在實(shí)施就業(yè)救助時(shí)發(fā)生沖突;“合適的工作”應(yīng)該是針對每位低保對象個(gè)人的合適的工作，而不能忽略個(gè)體的差異性[2];“采取有針對性的措施”也需把各個(gè)措施具體化。

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責(zé)任編輯：楊國棟