國有林場林區(qū)分布及改革趨勢(shì)分析

陳啟仲　陳志勇

國有林場林區(qū)主要由分布在東北、西南、西北地區(qū)的重點(diǎn)國有森工企業(yè)（林業(yè)局）、重點(diǎn)營林局和全國各地的國有林場組成，面積約 1.2 億公頃，占全國林地總面積的 40%、國土面積的 12.6%。國有林場林區(qū)不僅是我國最大的木材供應(yīng)基地和森林資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，更是我國重要的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，多年來為維護(hù)生態(tài)安全、促進(jìn)綠色增長、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國發(fā)揮了十分重要的作用。

1、國有林場林區(qū)分布情況

1.1國有林區(qū)。國有林區(qū)是指林木、林地和森林資源歸國家所有的成片森林社區(qū)，是在新中國成立初期，為加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和森林資源利用，分別在東北、西南、西北成片天然林資源豐富的黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、新疆、青海、四川、云南設(shè)立的 138 家重點(diǎn)森工企業(yè)，林地面積 9.9 億畝，約占全國林地面積的 21%。國有林區(qū)包括重點(diǎn)國有林區(qū)和一般國有林區(qū)。重點(diǎn)國有林區(qū)特指東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)，即黑龍江大興安嶺森工、龍江森工、內(nèi)蒙古大興安嶺森工、吉林森工、長白山森工等五大森工重點(diǎn)國有林區(qū)及所轄 87 個(gè)林業(yè)局、895 個(gè)國有林場，也是此次國有林區(qū)改革的重點(diǎn)，經(jīng)營面積4.4 億畝，人口 217.8 萬人。一般國有林區(qū)指除東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)以外，在四川、云南、陜西、甘肅、青海、新疆 6 省（區(qū)）設(shè)立的西南西北國有林區(qū)，下轄 50 個(gè)國有林業(yè)局、260 個(gè)國有林場，經(jīng)營面積 2.0 億畝，人口 43.4 萬人，此次參照國有林場實(shí)施改革。

1.2國有林場。國有林場是國家為加快森林資源培育，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、綠化祖國，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，在國有無林少林、宜林荒山荒地上建立的一批以造林為主的林業(yè)基層事業(yè)單位，專門從事營林造林和森林管護(hù)。改革前全國共有國有林場 4855個(gè)，廣泛分布在全國 31 個(gè)省（市、自治區(qū)）的 1600 多個(gè)縣（市、區(qū)）。國有林場現(xiàn)有職工 75 萬人，其中在職職工 48萬人、離退休職工 27 萬人，林地面積 8.7 億畝，森林面積6.7 億畝，森林蓄積量 23.4 億立方米，分別占全國林地面積、森林面積和森林總蓄積量的 19%、23%和 17%。國有林場按隸屬關(guān)系分，省屬、地市屬、縣屬國有林場分別約占 10%、15%和 75%。

2、改革發(fā)展趨勢(shì)

中發(fā)〔2015〕6 號(hào)文件明確提出國有林場和國有林區(qū)改革的總體思路：深入實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以發(fā)揮國有林場林區(qū)生態(tài)功能和國家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地作用為導(dǎo)向，以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線，圍繞保護(hù)生態(tài)、保障職工生活兩大目標(biāo)，推動(dòng)政事分開、事企分開，健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護(hù)方式，完善支持政策體系，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國有林場林區(qū)新體制，加快林場林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)林場林區(qū)森林資源逐步恢復(fù)和穩(wěn)定增長，推動(dòng)林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)為主，為維護(hù)國家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。國有林場林區(qū)改革總體原則是堅(jiān)持“分類指導(dǎo)、省級(jí)負(fù)責(zé)”，即中央對(duì)國有林場林區(qū)改革工作分類指導(dǎo)，適當(dāng)給予政策和資金上的支持，省級(jí)政府根據(jù)本地實(shí)際制定具體改革措施，負(fù)總責(zé)，包括以下三方面改革目標(biāo)：一是保護(hù)生態(tài)的目標(biāo)。明確國有林場林區(qū)的生態(tài)功能定位，改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國家生態(tài)安全，切實(shí)保護(hù)好自然生態(tài)系統(tǒng)，確保森林資源總量有增無減、生態(tài)功能和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力持續(xù)增強(qiáng)和提高。二是保障民生的目標(biāo)。最大限度地改善國有林場林區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，拓寬職工就業(yè)增收渠道，使富余職工得到妥善安置，完善社會(huì)保障機(jī)制，確保職工各項(xiàng)福利落到實(shí)處。三是創(chuàng)新管理體制的目標(biāo)。理順各方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政事企分開，使政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，分離國有林場林區(qū)承擔(dān)的社會(huì)管理和辦社會(huì)職能，移交給地方政府管理;積極創(chuàng)新森林資源的管護(hù)和森林資源監(jiān)管體制機(jī)制，森林資源管護(hù)要逐步面向社會(huì)購買服務(wù)，重點(diǎn)國有林區(qū)的森林資源產(chǎn)權(quán)歸國家所有，由國務(wù)院林業(yè)主管部門代表國家行使所有權(quán)、履行出資人職責(zé)，分級(jí)監(jiān)管，對(duì)林地性質(zhì)變更、采伐限額等強(qiáng)化多級(jí)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。

中發(fā)〔2015〕6 號(hào)文件印發(fā)以來，各地積極推進(jìn)，全國計(jì)劃分別于 2018 年底前和 2020 年完成國有林場、國有林區(qū)改革驗(yàn)收工作，國有林場林區(qū)體制機(jī)制將全面創(chuàng)新，將更好地為國家生態(tài)建設(shè)服務(wù)。