政府在居家養(yǎng)老中角色定位的探析

【摘 要】 隨著“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”、“構建服務型政府”等相關理念的提出，傳統(tǒng)的公共管理方式向著現(xiàn)代政府管理轉(zhuǎn)型。同時隨著中國進入老齡化社會，具有中國特色的居家養(yǎng)老方式必將開始大量出現(xiàn)在我們的生活中。在政府轉(zhuǎn)型和居家養(yǎng)老迅速發(fā)展的背景下，政府應該有怎樣的角色定位？這是本文試圖處理的問題。本文通過梳理政府在居家養(yǎng)老服務中角色定位的意義、相關理論支撐和已有研究，結合國內(nèi)已有的現(xiàn)行模式的經(jīng)驗，初步提出的政府在居家養(yǎng)老服務中應有角色定位范疇。

【關鍵詞】 居家養(yǎng)老 政府職能轉(zhuǎn)變 國家治理能力現(xiàn)代化

一、研究政府在居家養(yǎng)老服務中角色定位的意義

在老齡化浪潮的壓力下，極具中國化的養(yǎng)老方式也正在改革中開始定型。2013年11月召的十八屆三中全會關于轉(zhuǎn)換政府職能和深化機構改革的論述中，重點指出了“政府要加強職能轉(zhuǎn)換，加大對各類公共服務的提供力度，推廣政府購買服務的機制，并且在原則上引用競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。在這樣的大背景下，研究政府購買居家養(yǎng)老服務無疑具有很強的現(xiàn)實意義。隨著中國逐步進入老齡化社會，機構養(yǎng)老方式在服務質(zhì)量、價格等方面存在很多問題，居家養(yǎng)老依舊是國內(nèi)主流養(yǎng)老方式，故政府購買居家養(yǎng)老服務也成為了一種響應現(xiàn)實需求的新趨勢，然而政府在購買社會服務當中所承擔的職責和角色定位因受到體制約束而無法得到明確化，研究政府在居家養(yǎng)老服務中的定位和應有的職能將對養(yǎng)老問題的政策走向有一定的現(xiàn)實意義。

二、國內(nèi)關于政府在居家養(yǎng)老服務中角色定位的相關文獻綜述

曹聞明認為居家養(yǎng)老服務必須要體現(xiàn)政府的意志，符合政府所倡導的社會價值觀，政府在居家養(yǎng)老服務發(fā)展中主要起推動和引導作用，這種作用貫穿于居家養(yǎng)老服務發(fā)展的啟動、規(guī)劃、組織等整個環(huán)節(jié)和過程中。在居家養(yǎng)老服務發(fā)展的過程中政府的角色是推動者、管理者和監(jiān)督者，而不是事事親為的執(zhí)行者，其職責作用可概述為五方面：倡導示范、政策扶持、發(fā)布規(guī)劃、監(jiān)督評估、整合資源。唐碧認為，在養(yǎng)老服務社會化的過程中，政府承擔主導角色，其主要職能包括指引、規(guī)范和支持，除了提供基本養(yǎng)老服務，做好兜底工作以外，政府還要提供好制度、政策、資金三個方面的支持，并且加強對養(yǎng)老服務社會化政策執(zhí)行情況的監(jiān)督。馬威在研究養(yǎng)老服務社會化體系建設中的政府責任時，提出政府的四個角色：養(yǎng)老服務社會化體系的規(guī)劃者;維護弱勢老年群體公平享受養(yǎng)老服務責任的調(diào)解者;提供和整合社會養(yǎng)老服務資源的保障者;養(yǎng)老服務社會化體系規(guī)范發(fā)展監(jiān)督者。

綜合國內(nèi)學者的研究發(fā)現(xiàn)，他們對于政府在居家養(yǎng)老中的角色定位更多的是基于管理學方面的職能性定位，在目前我國倡導“國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化”的大背景下政府在各方面的角色也正由過去的統(tǒng)治、管理向著治理和善治轉(zhuǎn)變，而目前對于這個方面的探索則比較少。

三、理論依據(jù)

（一）新公共管理理論

西方發(fā)達資本主義國家為了擺脫福利國家制度帶來的政府困境進行了持續(xù)改革在這一過程中形成的新公共管理理論。是將私營企業(yè)管理的一整套原理技術和方法應用于公共部門管理的結晶。它以效益為主要價值取向，建立企業(yè)式政府和以顧客為導向的政府，引入了市場機制。它的特征主要表現(xiàn)為公共性、公平性、合法性、效能性、適應性和回應性。

（二）“善治”理論

善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所產(chǎn)生的最優(yōu)效果。它是社會治理發(fā)展的目標。善治主要指治理能夠收獲到良好的績效，這種績效表現(xiàn)在治理的政治效果、管理效果、經(jīng)濟效果和社會效果方面。對于國家而言，善治則意味著國家實現(xiàn)了有效的制度構建、公民創(chuàng)造力得到激活、政治文明程度高，意味著國家不僅在經(jīng)濟上取得穩(wěn)定而快速的增長，而且在綜合效益上公民生活質(zhì)量得到不斷提升，社會與自然都實現(xiàn)了和諧共進的目標。

（三）多中心治理

所謂多中心治理，針對的是傳統(tǒng)行政只有一個中心。多中心治理是指在一個特定地區(qū)按照地域特點，遵照傳統(tǒng)社會文化的慣例，建立多個治理中心，每個中心都成為一定地區(qū)的服務樞紐，實現(xiàn)公共治理的協(xié)調(diào)和整合功能。多中心治理包括政府、市場組織、社區(qū)、公民多方的共同協(xié)作管理，其中任何一方都不是孤立的，而是能動地發(fā)揮著自己的支持作用，幫助其他主體更好地提供服務。多元主體分別在不同的地方發(fā)揮積極作用，因此給社會治理創(chuàng)造了更多的積極推動力量。多中心治理是復雜地區(qū)實現(xiàn)良好治理的關鍵選擇。

（四）國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化

最高人民法院副院長江必新指出“所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”就是使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。

四、國內(nèi)相關案例的啟示

迄今為止，中國的居家養(yǎng)老仍處在探索實踐中，還缺乏具有全國意義上的系統(tǒng)而成熟的統(tǒng)一模式。然而，在具體的探索實踐過程中，各地卻陸續(xù)涌現(xiàn)出一批充滿創(chuàng)造性的探索，它們因地制宜，充分根據(jù)自身的實際情況進行廣泛探索，各有側(cè)重，且形成了一些具有鮮明特點的典型實踐模式，本文重點討論大連和南京兩個模式。

（一）典型模式

1、大連模式。大連模式是以大連市沙河區(qū)為代表，區(qū)政府在民政局社會福利科設立居家養(yǎng)老院管理辦公室，全權負責該區(qū)居家養(yǎng)老的審批工作。街道成立居家養(yǎng)老院管理中心，負責街道和社區(qū)的居家養(yǎng)老日常管理工作。社區(qū)居委會成立居家養(yǎng)老服務站，負責社區(qū)老人的信息采集、意見收集等具體事務工作。居家養(yǎng)老院是一個虛擬的機構，主要是由養(yǎng)護員隊伍組成，掛靠在社區(qū)居委會里面，每個居家養(yǎng)老院由一名養(yǎng)護員和一戶被養(yǎng)戶對象簽訂協(xié)議和服務承諾，根據(jù)老人的不同需求，為老人提供小時服務、單項服務、日托、相談等服務。社區(qū)醫(yī)院為每個老人建立健康檔案，為老人提供檢查，給養(yǎng)護員進行日常養(yǎng)護培訓和老年人常見病例護理以及各種急救常識的培訓。在資金方面，沙區(qū)政府是居家養(yǎng)老服務資金的主要來源，同時，每年市民政局發(fā)行專為居家養(yǎng)老籌集資金的社會福利彩票，成立慈善總會，各街道成立慈善辦事處，動員社會力量向海內(nèi)外募集款項。同時，它們還非常重視發(fā)展自費戶。在養(yǎng)護費用上，政府根據(jù)社區(qū)老人經(jīng)濟條件和養(yǎng)護員崗位的需求，分為四個檔次，并給予不等的護費用補貼。服務由老人自己向所在街道申請，街道將申報者的戶籍、工資、醫(yī)院證明等相關材料報送家養(yǎng)老院管理辦公室審批。在監(jiān)督機制上，由街道老齡委、退管站和部分老黨員組成監(jiān)督員隊伍，對養(yǎng)護員工作實行監(jiān)督、檢查。

2、南京模式。鼓樓區(qū)是我國東部率先創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務方式的地區(qū)，該區(qū)的社區(qū)建設一直走在全國前列。在養(yǎng)老服務機制方面，該區(qū)于2003年開始實施一套由政府購買、民間組織運作的社會化居家養(yǎng)老服務工程一一“居家養(yǎng)老服務網(wǎng)”。該區(qū)推行社會化養(yǎng)老，釆用政府選擇適合的民間組織簽訂合同的形式選擇養(yǎng)老服務機構。

購買服務由鼓樓區(qū)政府主導，區(qū)財政拿出專門基金，每年投入一定經(jīng)費支持“居家養(yǎng)老服務網(wǎng)”的維持與發(fā)展。服務的承接者為民間組織一一鼓樓區(qū)“心貼心老年人服務中心”。其中服務提供者為不同社區(qū)的下崗失業(yè)人員、家庭困難人員，他們由社區(qū)上報后經(jīng)服務中心的專門培訓方可上崗。服務的接受者為鼓樓區(qū)各街道中高齡、獨居、空巢、困難的老年群體。南京鼓樓區(qū)實行三類主體共同監(jiān)督的機制，一類為社區(qū)居委會巡視監(jiān)督;二類為社區(qū)成立老年人協(xié)會進行行為督導;三類為社會評估機構一一江蘇省天人家庭研究中心進行第三方機構的專業(yè)評估。服務方式和內(nèi)容方面，以老年人的需求為導向，服務內(nèi)容遍及生活照料、醫(yī)療康復、法律援助、精神慰藉等方面。

（二）各個模式中政府角色定位的啟示

1、養(yǎng)老服務需要按照市場化的運作方式運行。市場化強調(diào)競爭，有競爭勢必會加劇養(yǎng)老服務的改革并完善養(yǎng)老服務的水平，進而實現(xiàn)社會養(yǎng)老資源的合理分配。

2、政府在制定措施的同時，不僅考慮宏觀管理層面的內(nèi)容，也要考慮對社會化運作成果的評價，對于做得好的社會組織，給予一定的獎勵，一方面鼓勵社會服務的積極性和主動性，另一方面吸引更多的社會力量參與養(yǎng)老服務;

3、政府與家庭在養(yǎng)老服務中有各自的責任定位，經(jīng)濟供養(yǎng)責任應由家庭承擔，政府在生活照料、精神慰藉方面對家庭是支持與補充，而不是替代，在這方面的角色和責任不能錯位。

4、管理融于服務，政府對養(yǎng)老服務社會化的主導，不是單純的指揮，要主動去了解把握老年人的需求，合作主體比如社會組織的需求，及時調(diào)整政策措施，規(guī)劃履行好自己的主導職責。

5、政府要在評估監(jiān)督上加大力度，用專業(yè)的評估方式來測評養(yǎng)老服務的成效，推動養(yǎng)老服務的專業(yè)化發(fā)展;三是政府要加強培訓者的角色，堅持長年培訓，向居委會、社會組織傳導好養(yǎng)老服務的政策措施。

五、本文關于政府在居家養(yǎng)老服務中的角色定位

在角色定位前，必須再次理清居家養(yǎng)老服務的內(nèi)涵。2008年國家10個部委聯(lián)合頒發(fā)的《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》明確指出：“居家養(yǎng)老服務是指政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。它是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的重要補充與更新，是建立養(yǎng)老服務體系的一項主要內(nèi)容”。

（一）政策的制定者

居家養(yǎng)老工作是政府組織和推動的一項社會福利事業(yè)，也是社會保障的重要組成部分。政府科學地界定政府、市場和第三部門，三者在居家養(yǎng)老服務中的職能、作用范圍、對居家養(yǎng)老服務需求的評估和居家養(yǎng)老服務供給狀況的監(jiān)督和管理等問題上具有舉足輕重的作用，須做一個負責任的、有能力的政策制定者。

（二）治理者而非管理者

現(xiàn)代治理理論提出“治理型政府”的概念，認為政府應從繁冗的公共事務中盡可能地剝離出來，實現(xiàn)從統(tǒng)治管理到治理善治的轉(zhuǎn)變，將政府治理的重點從臺前轉(zhuǎn)移到幕后。“治理”建立在現(xiàn)代國家和公民社會的基礎上，強調(diào)多元中心的共同參與治理?！爸卫怼苯⒃谏鐣餐哪繕酥希瓷鐣沧R），所以社會主體的合作是通過公民的積極參與討論、協(xié)商進而建立認同和明確目標的方式，在這其中政府的權力也來源于公民的授權和廣泛認同，目標是為了實現(xiàn)公共利益的最大化。所以在新的時期下，政府在居家養(yǎng)老中的角色應該是一個治理者，在社區(qū)中培育社會組織和公民意識，成為一個協(xié)調(diào)者和導向者，將權力返還給社會。

（三）資源的調(diào)配者

在多中心治理理論中，國家壟斷供給服務的方式是被堅決否定的，國家資源供給模式體現(xiàn)在居家養(yǎng)老服務領域中應該是政府對公共服務資源的靈活配置和適度放權以及養(yǎng)老服務的創(chuàng)新供給。政府購買居家養(yǎng)老服務的方式實際上從根本上改變了政府對公共資源的壟斷占有機制，其實質(zhì)也是政府對養(yǎng)老服務資源的合理配置。

（四）養(yǎng)老服務的監(jiān)管者

在社區(qū)養(yǎng)老服務中，政府的監(jiān)管職責主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是準入監(jiān)管，社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務供給首先應取得相關的資質(zhì)認證和經(jīng)營許可，表明其符合規(guī)定的條件，且能夠從事養(yǎng)老服務。二是具體監(jiān)管，政府需要對養(yǎng)老服務機構的服務項目與質(zhì)量、環(huán)境條件、資金渠道、醫(yī)護人員、醫(yī)療設施、健康等方面進行合理地評估，以便進行有效地監(jiān)管和為科學決策提供必備材料。

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作者簡介：蔡俊勇（1989—），男，漢族，安徽阜陽，在讀研究生，上海師范大學哲學與法政學院政治學理論專業(yè)，研究方向：當代中國政府與政治