黨內(nèi)法規(guī)研究方法論探析

章志遠

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

一、引言：黨內(nèi)法規(guī)研究方法論緣何重要

中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制定數(shù)量之多、速度之快引人矚目。與此同時，黨內(nèi)法規(guī)理論研究開始受到學術(shù)界的關(guān)注，一批從事黨史黨建、政治學和法學研究的專家學者圍繞“黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論”、“黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范”和“黨內(nèi)法規(guī)實踐探索”三大主題，在中國知網(wǎng)核心期刊上發(fā)表了六百余篇論文。[注]關(guān)于2012年以來黨內(nèi)法規(guī)CNKI核心期刊論文的研究綜述，可參見肖金明、馮曉暢：《新時代以來黨內(nèi)法規(guī)研究回顧——以2012-2018年CNKI核心期刊文獻為分析對象》，載武漢大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心主辦：《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2018年第1期。數(shù)十個黨內(nèi)法規(guī)研究中心、黨內(nèi)法規(guī)研究會在各地相繼成立，一系列有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)理論研究與實踐發(fā)展的學術(shù)研討會密集舉行，一批黨內(nèi)法規(guī)科研項目成功獲得國家及省部級立項。[注]武漢大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心官網(wǎng)發(fā)布的“2018年度黨內(nèi)法規(guī)學術(shù)盤點”數(shù)據(jù)顯示，全國新設(shè)各類黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)18家、舉辦學術(shù)會議20場、省部級以上科研項目立項34項。這些形式上的數(shù)據(jù)清晰地表明，黨內(nèi)法規(guī)展現(xiàn)出“顯學”的強勁勢頭。

然而，黨內(nèi)法規(guī)研究熱表象的背后還存在很多隱憂。就宏觀層面而言，研究成果、研究機構(gòu)、學術(shù)會議總體上還處于營造聲勢的狀態(tài)；就中觀層面而言，法學研究者和其他學科研究者之間的專業(yè)隔膜尚未破除，不同學科的話語體系還處于各自為政的狀態(tài)；就微觀層面而言，研究成果總體上既不能“頂天”——提出原創(chuàng)性的理論命題、也不能“立地”——指導黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。從某種程度上來說，黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威人士三年前所描述的“附帶性討論多、專題性研究少”、“對策應(yīng)用研究偏多、基礎(chǔ)理論研究偏少”、“單一性研究居多、復合型研究較少”、“研究路徑單一重復、少有另辟蹊徑”的理論研究滯后狀態(tài)仍未有明顯改觀。[注]參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版。

筆者認為，黨內(nèi)法規(guī)研究困境的擺脫主要取決于主題聚焦和方法更新兩個方面。就前者來說，應(yīng)當圍繞“黨內(nèi)法規(guī)科學的法理闡釋”、“黨內(nèi)法規(guī)理想的制度構(gòu)造”和“黨內(nèi)法規(guī)有力的運行保障”等三大攻堅戰(zhàn)展開持續(xù)研究；[注]參見章志遠：《新時代黨內(nèi)法規(guī)研究的三重使命》，載《中國社會科學報》2019年1月16日。就后者來說，“是否運用獨特的研究方法”是判斷黨規(guī)理論研究能否成為一門成熟學問、獨立學科的關(guān)鍵。[注]參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第431頁。德國法學家拉德布魯赫曾言：“就像因自我觀察而受折磨的人多數(shù)是病人一樣，有理由去為本身的方法論費心忙碌的科學，也常常成為病態(tài)的科學，健康的人和健康的科學并不如此操心去知曉自身?！盵注][德]拉德布魯赫：《法學導論》，米健、朱林譯，中國大百科全書出版社1997年版，第169頁。在方法論過剩的德國，拉氏的見解確有醍醐灌頂之感。但就中國特色社會主義法治體系重要組成內(nèi)容的黨規(guī)而言，方法論的自覺在其研究興起之初卻有著異乎尋常的引領(lǐng)價值。簡言之，黨內(nèi)法規(guī)研究方法論的探析，既是黨內(nèi)法規(guī)學作為獨立學科生成的法寶，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成功的護駕，更是新時代中國法治故事傳播的利器。在中國共產(chǎn)黨建黨一百周年的腳步日益臨近的當下，黨內(nèi)法規(guī)研究要著重運用解釋論、實證論、歷史論和比較論等四種方法，真正開啟黨內(nèi)法規(guī)的顯學時代。

二、黨內(nèi)法規(guī)解釋論

作為一類特殊的法治現(xiàn)象，黨內(nèi)法規(guī)方法論的探索可以從法學方法論的論爭中獲得啟示。近年來，法學領(lǐng)域發(fā)生了比較激烈的“法教義學”與“社科法學”之爭。法教義學是一種“法學內(nèi)的法學”，主張認真對待法律規(guī)范，堅信現(xiàn)行法律規(guī)范秩序的合理性，旨在將法律素材體系化和強調(diào)面向司法個案提供建議與答案；社科法學是一種“法學外的法學”，主張認真對待社會事實，從現(xiàn)實出發(fā)、立足社會變遷，運用其他社會科學的知識和方法觀察法律制度和法律現(xiàn)象。[注]參見謝海定：《法學研究進路的分化與合作——基于社科法學與法教義學的考察》，載《法商研究》2014年第5期。對于尚處發(fā)展初級階段的黨內(nèi)法規(guī)研究來說，教義學或者說解釋論的研究方法更值得優(yōu)先采用和推廣。簡言之，黨內(nèi)法規(guī)解釋論就是對現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容所進行的概念性、體系性的解釋和說明，促進黨內(nèi)法規(guī)自身的精準適用和話語體系的科學建構(gòu)。新時代的黨內(nèi)法規(guī)解釋論研究應(yīng)著重從如下三個方面展開。

首先，黨內(nèi)法規(guī)解釋論需要圍繞“何為黨內(nèi)法規(guī)”、“如何識別黨內(nèi)法規(guī)”展開系列研究。研究對象是否明確、是否獨立，往往是判斷一門學科是否獨立的根本標志。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”然而，黨規(guī)制定實踐遠比規(guī)定本身復雜，黨內(nèi)法規(guī)的判斷識別標準尚需充分的解釋論作為依托。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制定主體同時有權(quán)制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，且二者通常都是以“通知”形式下發(fā)的，僅從發(fā)文形式、制定主體甚至內(nèi)容上還無法加以有效區(qū)分；另一方面，隨著黨的全面領(lǐng)導的加強，黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象日漸諸多，使黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)、行政規(guī)章及黨內(nèi)規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件的界限更加模糊。[注]例如，中共中央組織部、人力資源和社會保障部共同制定、聯(lián)合印發(fā)的《公務(wù)員申訴規(guī)定(試行)》(人社部發(fā)〔2018〕20號)《事業(yè)單位工作人員獎勵規(guī)定》(人社部規(guī)〔2018〕4號)《新錄用公務(wù)員任職定級規(guī)定》(中組發(fā)〔2018〕20號)，就分別使用了不同的發(fā)文字號，增加了黨內(nèi)法規(guī)、政府規(guī)章和混合型黨內(nèi)法規(guī)認定的困難。為此，黨內(nèi)法規(guī)解釋論應(yīng)當通過主體、內(nèi)容、功能、程序、形式等多種元素的組合，建立起一套具有現(xiàn)實解釋力和可操作性的判斷識別標準，為黨內(nèi)法規(guī)的深入研究凝練出清晰的對象。[注]作為解釋論的一種積極探索，個別學者已經(jīng)圍繞黨內(nèi)法規(guī)的概念辨析進行了有益嘗試。參見王偉國：《國家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，載《中國法學》2018年第2期；劉長秋：《論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性——兼論黨內(nèi)法規(guī)為什么不宜上升為國家法》，載《馬克思主義研究》2017年第10期。

其次，黨內(nèi)法規(guī)解釋論需要圍繞各位階、各領(lǐng)域、各層面的黨內(nèi)法規(guī)的理解適用展開系列研究。中共十九大報告提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的時代任務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)立體式、全方位推進的格局。“只要黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動推進到哪里，全面從嚴治黨就延伸到哪里，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)就跟進到哪里，制度治黨的強烈信號和強大威力就釋放到哪里，制度權(quán)威和規(guī)矩意識就強化到哪里?！盵注]宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，載《中國法學》2018年第2期。從位階上看，黨內(nèi)法規(guī)包括作為最根本黨內(nèi)法規(guī)的黨章、作為基本黨內(nèi)法規(guī)的準則和條例、作為具體黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則；從領(lǐng)域上看，黨內(nèi)法規(guī)包括黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)；從層面上看，黨內(nèi)法規(guī)包括中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。這些數(shù)量繁多、內(nèi)容龐雜、上下貫通的黨內(nèi)法規(guī)能否得到精準適用，關(guān)鍵之處取決于具體條文能否獲得確當解釋。例如，2018年10月至11月發(fā)生在安徽省全椒縣的“扶貧干部張偉在脫貧攻堅巡查中不正確履職被處分”及隨后的“撤銷處分”事件中，就涉及對《脫貧攻堅責任制實施辦法》第25條有關(guān)“對不負責任、造成不良影響的，依紀依法追究相關(guān)部門和人員責任”條款的正確理解。[注]參見常河：《一份被撤銷的處分，為的是那份實事求是》，載《光明日報》2018年11月17日。立足微觀、解析條文進而為黨內(nèi)法規(guī)的精準適用做好基礎(chǔ)性工作，這正是黨內(nèi)法規(guī)解釋論的用武之地。

最后，黨內(nèi)法規(guī)解釋論需要圍繞“何為黨內(nèi)法規(guī)的基本范疇”、“黨內(nèi)法規(guī)的理論體系如何建構(gòu)”展開系列研究。誠如學者所言：“任何一門科學，從理論形態(tài)上說，都是由范疇建構(gòu)起來的理論大廈?！盵注]張文顯：《論法學的范疇意識、范疇體系與基石范疇》，載《法學研究》1991年第3期。就黨內(nèi)法規(guī)研究來說，要想走出純粹的規(guī)范適用技術(shù)之學，必須經(jīng)由基本范疇的提煉和系統(tǒng)化達至一門獨立的學科?！包h規(guī)學首先表現(xiàn)為一個集成集約的范疇體系，概念內(nèi)涵外延不清、概念間關(guān)系不明，黨規(guī)學就無從談起。”[注]宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第434頁。黨內(nèi)法規(guī)基本范疇無論包括哪些元素，都并非空穴來風或主觀臆想，而是蘊涵在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范群的解釋之中，或隱身在黨內(nèi)法規(guī)具體條款的背后。黨內(nèi)法規(guī)研究較為敏感的學者率先提出， “黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法治”、“領(lǐng)導與執(zhí)政”、“民主與集中”、“權(quán)利與義務(wù)”等四對范疇，正確揭示了黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)與規(guī)律，涵蓋了黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容，可以作為黨內(nèi)法規(guī)的基本范疇。[注]參見伍華軍：《論黨內(nèi)法規(guī)的基本范疇》，載《法學雜志》2018年第2期。沿著這一有益的學術(shù)探索，可以進一步解釋黨章統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，充分考量黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容涵蓋性廣、溢出效應(yīng)顯著的特點，將“黨的領(lǐng)導權(quán)與黨的執(zhí)政權(quán)”、“黨的自我建設(shè)與黨的全面領(lǐng)導”、“黨員義務(wù)與黨員權(quán)利”作為建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)理論體系的三對基本范疇。

三、黨內(nèi)法規(guī)實證論

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018-2022年)》提出，要適應(yīng)新時代堅持和加強黨的全面領(lǐng)導、以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進黨的各項建設(shè)的需要，到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善。黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強。僅以2018年為例，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)步伐已經(jīng)明顯加快，全年共印發(fā)中央黨內(nèi)法規(guī)74部。立規(guī)不易，執(zhí)規(guī)更難。未來的黨內(nèi)法規(guī)研究要及時聚焦實施環(huán)節(jié)，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項法規(guī)制度落地生根。習近平總書記早在2013年就指出：“當前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況總體上是好的，但也存在一些重制定、輕執(zhí)行的問題，有的制度先緊后松，有的外緊內(nèi)松，有的違反之后未得到及時懲處，產(chǎn)生‘破窗效應(yīng)’。”[注]習近平：《在中央政治局常委會會議審議中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)時的講話》(2013年10月17日)。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)如火如荼之際，理論界應(yīng)當立足個案觀察黨規(guī)實際運行，從正反兩個方面深入總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)實施的經(jīng)驗和教訓，尋求黨內(nèi)法規(guī)運行的內(nèi)在機理，真正使良規(guī)成為“活法”。

中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭狠抓黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實，形成了一整套行之有效的保障機制?！包h中央提倡的堅決響應(yīng)，黨中央決定的堅決照辦，黨中央禁止的堅決杜絕，決不允許上有政策、下有對策，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣。”[注]習近平：《習近平談治國理政》(第2卷)，外文出版社2017年版，第143頁。以有效扭轉(zhuǎn)黨風政風社風的中央八項規(guī)定精神為例，之所以能夠取得良好成效，關(guān)鍵就在于黨中央率先垂范、常抓不懈，始終以釘釘子的精神一抓到底。正如黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威人士所總結(jié)的那樣，八項規(guī)定的成功經(jīng)驗做法對提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的普遍啟示在于三個方面：抓住關(guān)鍵少數(shù)、堅持以上率下；注重環(huán)環(huán)相扣、形成完整實施鏈條；“?！弊プァ伴L”、健全長效機制。[注]宋功德：《堅持依規(guī)治黨》，載《中國法學》2018年第2期。值得關(guān)注的是，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站專門開辟“監(jiān)督曝光”板塊，定期公開曝光“違反中央八項規(guī)定精神問題”、“群眾身邊的腐敗和作風問題”及各類特殊時間節(jié)點和重點領(lǐng)域問題“專區(qū)”，其所曝光的案例分布全國各地、各行各業(yè)，已經(jīng)成為研究者了解違反八項規(guī)定精神實例最重要的數(shù)據(jù)庫。從某種意義上來說，這些數(shù)據(jù)適度加以規(guī)范整合擴容之后，實際上將擔負起類似中國裁判文書網(wǎng)的社會功能，對今后推進黨內(nèi)法規(guī)實證研究將發(fā)揮無法替代的引領(lǐng)作用。

黨內(nèi)法規(guī)的實證研究還需從經(jīng)驗層面深入總結(jié)局部領(lǐng)域、局部地區(qū)的失敗實例，從負反饋角度探索黨內(nèi)法規(guī)有效實施的保障機制。以震驚全國的“陜西秦嶺北麓違建別墅事件”為例，在“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”、“實行最嚴格生態(tài)環(huán)境保護制度”、“打響三大攻堅戰(zhàn)”的新形勢下，涉事地方黨委政府為何一而再、再而三地對黨中央決策部署置若罔聞？很顯然，違建別墅是表象，不講政治才是根本。秦嶺違建別墅事件的查處為黨內(nèi)法規(guī)實證研究提供了難得的鮮活樣本，人們從中至少可以獲得三點啟示：其一，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，生態(tài)國家已經(jīng)成為新時代的國家圖像，加強國家生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計刻不容緩；其二，要進一步加強黨對生態(tài)文明建設(shè)全方位的領(lǐng)導，“黨政主要負責人履行第一責任人職責”、“黨政同責、一崗雙責”、“環(huán)保督察”等中國特色的環(huán)境治理舉措必須長期堅持；其三，生態(tài)文明建設(shè)與黨的政治建設(shè)密不可分，“堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導”既是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)，也是決定生態(tài)文明建設(shè)命運的關(guān)鍵一招。

回望中共十八大以來全面從嚴治黨的實踐成果，“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”行動捷報頻傳，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑。在看到反腐敗斗爭已經(jīng)形成壓倒性態(tài)勢的同時，也需要高度警惕不作為、慢作為、冷作為現(xiàn)象的蔓延，凈化庸政懶政怠政滋生的土壤。為此，要加強對指導、規(guī)范全面從嚴治黨和黨的全面領(lǐng)導的法規(guī)的聯(lián)動研究，探索出一條通過黨的自我革命實現(xiàn)黨領(lǐng)導人民進行社會革命的富有中國特色的黨規(guī)治理道路。在突出“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的同時，也必須及時落實“激勵擔當和容錯糾錯機制”。從這個意義來說，黨內(nèi)法規(guī)整體性的實證研究需要及時提上議事日程，避免黨內(nèi)法規(guī)實證研究的碎片化。例如，中國是一個講人情的社會，如何合理區(qū)分正常的人際交往和影響執(zhí)行公務(wù)的界限、如何框定公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的邊界，對于指導黨內(nèi)法規(guī)的正確實施具有相當重要的指導意義。例如，在《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八章所規(guī)定的“違反廉潔紀律行為”的多個條款中，就有“明顯超出正常禮尚往來”、“可能影響公正執(zhí)行公務(wù)”等多個不確定概念，需要在解剖大量個案的實證研究基礎(chǔ)上，形成相對明確的適用標準。在新近媒體披露的“湖北恩施農(nóng)民王忠才為母操辦生日宴被取消全家低保待遇事件”[注]曾維明：《建始一村民整“無事酒”，村支兩委決定取消其全家低保待遇》，載《恩施晚報》2019年1月28日。中，當?shù)鼗鶎蛹o委責令嚴肅處理的做法就值得討論。2018年5月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，明確提出要“切實為敢于擔當?shù)母刹繐窝膭拧薄Ｆ渲械娜齻€“區(qū)分開來”——“把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來”、“把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來”、“把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來”——對建構(gòu)“嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重”的黨內(nèi)法規(guī)實施新機制具有重要的引領(lǐng)作用，這也是未來黨內(nèi)法規(guī)實證研究新的著力點。

四、黨內(nèi)法規(guī)歷史論

辦好中國的事情關(guān)鍵在黨，講好中國的故事關(guān)鍵也就在于講好中國共產(chǎn)黨的故事。作為一個始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風浪考驗的馬克思主義執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在百年風雨兼程中之所以能夠披荊斬棘，其制勝法寶就在于黨與日俱進地將制度建設(shè)貫穿于提高自我凈化能力和全面增強執(zhí)政本領(lǐng)的過程之中。盡管黨內(nèi)法規(guī)真正走入公眾視野、為公眾所熟知始于黨的十八大，但歷史地看，黨在成立伊始就已經(jīng)重視黨規(guī)制度建設(shè)?？梢哉f，黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋活動百年來始終與黨的建設(shè)活動相向而行。因此，黨內(nèi)法規(guī)歷史論研究在當下尤為迫切，這種方法論的運用既能夠從黨規(guī)制度建設(shè)角度重述中國共產(chǎn)黨的百年奮斗史，也能夠通過黨建視角和法學視角的融合提升黨內(nèi)法規(guī)的研究水準。新時代的黨內(nèi)法規(guī)歷史論研究應(yīng)著重從如下三個方面展開。

首先，黨內(nèi)法規(guī)歷史論研究需要在斷代史層面展開，通過對不同歷史時期黨規(guī)制度建設(shè)史實的鉤沉，系統(tǒng)梳理我們黨通過黨規(guī)加強黨的建設(shè)和領(lǐng)導的歷史。中國共產(chǎn)黨的百年史分為新民主主義時期、社會主義革命和建設(shè)時期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期及中國特色社會主義新時代，除了深入總結(jié)中共十八大以來黨內(nèi)法規(guī)步入快車道之后的建設(shè)經(jīng)驗外，還應(yīng)當立足思想史、制度史角度從縱深方向敘述不同歷史時期黨規(guī)的發(fā)展演變。一些較為敏感的學者已經(jīng)針對新民主主義革命時期和改革開放四十年黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展演變情況，進行了卓有成效的歷史論分析。[注]參見程維榮主編：《新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)》，上海三聯(lián)書店2018年版；李斌雄：《改革開放40年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)研究》，載《決策與信息》2018年第10期?！敖⒅袊伯a(chǎn)黨、成立中華人民共和國、推進改革開放和中國特色社會主義事業(yè)，是五四運動以來我國發(fā)生的三大歷史性事件，是近代以來實現(xiàn)中華民族偉大復興的三大里程碑。”[注]習近平：《在慶祝改革開放40周年大會上的講話》(2018年12月18日)。今后，要聚焦建黨初期、建國初期和改革開放初期黨規(guī)的萌芽、發(fā)展情況，重述我們黨“不忘初心、牢記使命”、堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力的偉大征程。

其次，黨內(nèi)法規(guī)歷史論研究需要圍繞重要歷史人物展開，通過對老一輩無產(chǎn)階級革命家和黨的領(lǐng)導核心重要著述、重要講話的深入研讀，系統(tǒng)推進黨內(nèi)法規(guī)思想史研究。具體來說，可以從三個方面展開：一是學深悟透《習近平關(guān)于制度治黨、依規(guī)治黨論述摘編》，真正領(lǐng)會新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的根本思想遵循；二是深入研讀以毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤為主要代表的中國共產(chǎn)黨人思想建黨和制度治黨的重要論述，把握黨內(nèi)法規(guī)思想史的演變和發(fā)展；三是認真學習劉少奇、董必武、彭真等對思想建黨、法制建設(shè)具有卓越貢獻的老一輩無產(chǎn)階級革命家的經(jīng)典著述，追尋中國共產(chǎn)黨人黨規(guī)之治的艱難探索。通過對革命領(lǐng)袖和領(lǐng)導核心原著的精讀和梳理，有助于堅定我們黨制度治黨、依規(guī)治黨的必勝信念。[注]以“黨內(nèi)法規(guī)”概念的由來和發(fā)展為例，通過對毛澤東、劉少奇、鄧小平等老一輩無產(chǎn)階級革命家重要講話的梳理，可以得出這是一個具有鮮明中國特色、是中國共產(chǎn)黨人一大創(chuàng)造的經(jīng)典概念。參見王偉國：《國家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，載《中國法學》2018年第2期。

最后，黨內(nèi)法規(guī)歷史論研究需要聚焦重點領(lǐng)域展開，通過對相應(yīng)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展演變的跟蹤觀察，揭示我們黨在具體領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面領(lǐng)導的光輝歷程，進一步堅定“四個自信”。以中共中央新近印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》為例，這是中國共產(chǎn)黨建黨近百年來首個針對政法工作的基本黨內(nèi)法規(guī)，突出了“黨對政法工作的絕對領(lǐng)導”、“把政法工作置于黨和國家事業(yè)發(fā)展大局”和“領(lǐng)導主體具體化、職責清單化、工作運行機制化”，為做好新時代的政法工作指明了前進方向，提供了基本遵循。回顧改革開放四十年來我們黨領(lǐng)導法治建設(shè)波瀾壯闊的歷史進程，可以看出個中大膽的探索和成功的實踐。對這部條例的深入研讀，還應(yīng)當結(jié)合另外兩部具有劃時代意義的黨內(nèi)經(jīng)典文件的學習展開。一是1979年9月中共中央發(fā)布的《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(中發(fā)[1979]64號文)，這部被譽為我國政法工作領(lǐng)域“十一屆三中全會公報”[注]參見李雅云：《中國法治建設(shè)里程碑式的黨的文件——紀念中共中央發(fā)布〈關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示〉25周年》，載《法學》2004年第9期。的文件，首次使用“社會主義法治”概念，首次提出“取消各級黨委審批案件制度”，首次明確法律、司法權(quán)威和黨的領(lǐng)導的關(guān)系，實際上扮演了對全黨全民進行法制教育的宣言書的角色。二是2014年10月中共中央印發(fā)的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是我黨歷史上第一次專門研究法治建設(shè)的全會，首次將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系之中，首次提出“黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，實際上扮演了指導全面推進依法治國方略的綱領(lǐng)性文件。這些振聾發(fā)聵的表述，彰顯了我們黨厲行法治的堅定決心和頑強意志。對重點領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度演進的歷史研究，能夠及時形成“部門黨規(guī)理論”。[注]參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第430頁。

五、黨內(nèi)法規(guī)比較論

黨內(nèi)法規(guī)在革命烽火歲月提出、在新中國成立后成型、在新時代闊步前進，代表著中國共產(chǎn)黨人思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合、全面從嚴治黨和加強全面領(lǐng)導的不懈探索。作為一個開放性的系統(tǒng)，黨內(nèi)法規(guī)自身縱橫交錯、上下連貫，與國家法律相輔相成、相互促進、相互保障，與世界范圍內(nèi)政黨治理法治化經(jīng)驗相互借鑒。為此，黨內(nèi)法規(guī)研究要堅持開放思維和發(fā)展思維，通過黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、與世界其他政黨治理制度的深入比較，不斷補齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板，使我們黨各個方面的制度更加成熟、更加定型。新時代的黨內(nèi)法規(guī)比較論研究應(yīng)著重從如下三個方面展開。

首先，黨內(nèi)法規(guī)比較論研究需要在內(nèi)部規(guī)范群展開，通過對不同類型、不同層級、不同區(qū)域的黨規(guī)的比較研究，建構(gòu)起邏輯嚴密、結(jié)構(gòu)完整、務(wù)實管用的規(guī)范體系。就同為黨內(nèi)法規(guī)“四梁八柱”的組織法規(guī)、領(lǐng)導法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)來說，在組成內(nèi)容、基本功能、規(guī)范結(jié)構(gòu)等方面都存在差異，需要展開深入細致的比較分析。就不同區(qū)域的地方黨內(nèi)法規(guī)來說，雖然制定權(quán)限、黨規(guī)形式一致，但區(qū)域情形卻差異甚大，如東部沿海省市經(jīng)濟發(fā)達、人流密集、業(yè)態(tài)多樣，需要重點解決好商務(wù)樓宇黨建、新興經(jīng)濟組織和社會組織黨建難題；中西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達、人口外流、農(nóng)村空心化，需要重點解決好基層農(nóng)村黨建和政權(quán)穩(wěn)定難題。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部規(guī)范群縱橫交錯的比較，能夠起到相互借鑒、相互補充的作用，對于優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)布局、提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量都有現(xiàn)實指導意義。

其次，黨內(nèi)法規(guī)比較論研究需要與國家法律之間展開異同分析，通過對二者現(xiàn)實功能的觀察，探索行之有效的黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)機制。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系定位，是中國特色社會主義法治建設(shè)必須回答的根本問題。同為中國特色社會主義法治規(guī)范的組成內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在制定主體、規(guī)范事項、調(diào)整對象、規(guī)范數(shù)量、規(guī)范要求、規(guī)范效力等方面存在很大差異，但二者之間也具有并行協(xié)作、相互融合、引領(lǐng)轉(zhuǎn)化等多種關(guān)系可能。為此，可以黨務(wù)領(lǐng)域、政務(wù)領(lǐng)域和黨政融合領(lǐng)域為例，對相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的文本規(guī)定及其現(xiàn)實功效展開比較，探索二者之間互聯(lián)互通的“密碼”。以生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域為例，黨的領(lǐng)導主要通過謀劃大局、把握方向、制定政策、督促落實得以體現(xiàn)，至于具體的生態(tài)保護體制機制等則由國家法律加以規(guī)定。當然，鑒于生態(tài)保護問題的急迫性和重要性，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2016年12月聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定了“黨政同責、一崗雙責”、“督察督辦”、“目標考核”等應(yīng)對舉措。近幾年的實踐表明，中央環(huán)保督查組在敦促污染治理、整頓吏治方面發(fā)揮了非常重要的作用。這些豐富的實踐做法為黨規(guī)國法關(guān)系的比較分析提供了鮮活的素材，避免二者之間陷入“黨規(guī)脫法”或“黨內(nèi)入法”的極端境地。

最后，黨內(nèi)法規(guī)比較論研究需要在世界范圍內(nèi)政黨治理法治化模式之間展開，通過對世界上其他政黨有益治理經(jīng)驗的借鑒，不斷提升中國共產(chǎn)黨治國理政的水平。中外政黨制度差異甚大，但并不妨礙我們黨吸收借鑒國外政黨治理的有益經(jīng)驗。2017年11月30日至12月3日，主題為“構(gòu)建人類命運共同體、共同建設(shè)美好世界：政黨的責任”的中國共產(chǎn)黨與世界政黨高層對話會在北京成功舉行，為各國政黨相互借鑒治黨治國經(jīng)驗搭建了重要的交流平臺。會議之后形成的“北京倡議”提出，政黨要做“伙伴關(guān)系的推動者”、“世界和平的建設(shè)者”、“全球發(fā)展的促進者”、“文明互鑒的踐行者”和“生態(tài)環(huán)境的守護者”。[注]參見《人民日報》2017年12月4日。除了這種面對面的交流形式之外，近年來一批國外政黨法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)被翻譯介紹進來，為中外政黨治理法治化經(jīng)驗比較提供了可能。通過對國外政黨黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革和實踐發(fā)展的深入分析，從中可以探尋到其發(fā)揮政治功能、保障黨內(nèi)民主、協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動等方面的有益經(jīng)驗，為我們黨黨規(guī)之治的不斷豐富和完善提供參考。

結(jié)語：開啟黨內(nèi)法規(guī)的“顯學”時代

工欲善其事，必先利其器。在黨內(nèi)法規(guī)研究隊伍不斷壯大、研究成果數(shù)量不斷增加、制度建設(shè)速度明顯加快的當下，黨內(nèi)法規(guī)學作為一門獨立學科的地位已經(jīng)晨光初現(xiàn)。為此，黨內(nèi)法規(guī)研究者必須樹立自覺的方法論意識，以海納百川的胸懷“走出去、請進來”，在不同學科的交流和融合之下，有目的、有方向、有方法地共同推進黨內(nèi)法規(guī)理論研究，真正從理論高度講述好、闡釋好中國共產(chǎn)黨依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的故事。筆者相信，黨內(nèi)法規(guī)解釋論、實證論、歷史論和比較論的充分展開，必將引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)顯學時代的到來。