保健品市場亂象整治行政公益訴訟案件實踐與思考

王琪 徐軍濤

摘 要：近年來，以夸大產(chǎn)品功能、虛構(gòu)使用效果為代表的保健品虛假宣傳案件多發(fā)，由于此類行為隱蔽性強、人員流動性大、傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以查處，致使整治效果不理想。檢察機關(guān)應有效發(fā)揮法律監(jiān)督職能，以公益訴訟為切入點，發(fā)揮“網(wǎng)格+檢察”機制優(yōu)勢，拓寬法律監(jiān)督線索來源渠道，并堅持以證據(jù)為主導理念，進一步豐富公益訴訟調(diào)查手段，全面收集證據(jù)，監(jiān)督支持并重，探索開展法律監(jiān)督引導執(zhí)法調(diào)查新模式。

關(guān)鍵詞：保健品 虛假宣傳 行政公益訴訟

一、基本案情及訴訟過程

江山市人民檢察院針對全國各地不斷曝光的保健品商家以虛假宣傳、誤導消費者促銷保健品事件，展開了老年保健品市場虛假宣傳的專項調(diào)查。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江山市益健堂、苗家養(yǎng)生堂、恒念保健品商行等不法商戶在經(jīng)營過程中，通過懸掛廣告牌、口頭推銷、組織老人會銷、舉辦顧客答謝會等方式，高價兜售“高電位能置養(yǎng)生儀”“康匯牌維固膠囊”“按摩凳”和羊奶粉等保健產(chǎn)品，同時違規(guī)使用“治療高血壓、糖尿病、抗腫瘤癌癥”等疾病治療用語，夸大產(chǎn)品功能、虛構(gòu)使用效果，虛假宣傳誤導和欺騙消費者，嚴重損害社會公共利益。

2019年2月2日，江山市人民檢察院依法向該市市場監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議，督促其對江山市益健堂、苗家養(yǎng)生堂、恒念保健品商行等不法商家及時查處，涉嫌犯罪的及時移送公安機關(guān)，同時突出整治重點，加強辦案力量，細化辦案措施，推動保健品亂象專項整治活動深入有效開展。

江山市市場監(jiān)督管理局收到檢察建議后，高度重視，立即組織下轄各基層所同時聯(lián)動，組織執(zhí)法人員對檢察建議涉及的違法經(jīng)營單位進行重點檢查，并根據(jù)個案情況分別進行立案調(diào)查。同時江山市人民檢察院持續(xù)跟進監(jiān)督，11次派員與市場監(jiān)督管理局進行案件會商，監(jiān)督并協(xié)助該局對江山市恒念保健品商行涉嫌虛假廣告案件進行深入調(diào)查。進一步查明了涉案益健堂、恒念保健品商行違規(guī)虛假宣傳涉嫌刑事犯罪的相關(guān)事實。

2月22日，江山市人民檢察院向江山市市場監(jiān)督管理局發(fā)出《建議移送涉嫌犯罪案件函》，建議并支持該局將涉嫌刑事犯罪商家及時移送至江山市公安局刑事立案偵查。后，江山市公安局以虛假廣告罪立案偵查并刑事拘留犯罪嫌疑人3人。在此基礎(chǔ)上，江山市市場監(jiān)督管理局借勢發(fā)力，先后出動執(zhí)法人員1300余人次，檢查各類經(jīng)營場所960余個，對其中160余家保健品相關(guān)門店、會銷場所、銷售場所的產(chǎn)品、索證索票、宣傳內(nèi)容進行了重點檢查，另行立案30余件，聯(lián)合公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等查處關(guān)停涉及傳銷的黑窩點5個，移送公安機關(guān)立案3件刑拘4人，取得保健品市場亂象整治的階段性成效。

二、案件特點及辦理要點

虛假宣傳是保健品市場亂象的一種典型表現(xiàn)形式，嚴重誤導消費者，損害人民群眾特別是老年人、病人的身體健康，并帶來較大經(jīng)濟損失。檢察機關(guān)以公益訴訟為切入點，以刑事辦案為保障，督促行政執(zhí)法部門和公安機關(guān)及時全面履職，有力維護消費者合法權(quán)益，推動保健品領(lǐng)域亂象得到有效整治。

（一）緊抓群眾反映強烈問題，積極主動開展履職監(jiān)督

近年來，保健品市場亂象愈演愈烈，各種“騙老坑老”“騙病坑病”等案件時有發(fā)生，“權(quán)健”“無限極”等全國范圍內(nèi)保健品詐騙大案曝光不斷，損害消費者身體健康，侵害經(jīng)濟權(quán)益，影響人民群眾的安全感和幸福感，成為擾亂基層社會治理的一大頑疾。

江山市人民檢察院堅持以人民為中心，深入學習領(lǐng)會中央關(guān)于亂象專項整治工作精神，結(jié)合最高人民檢察院“保障千家萬戶舌尖上的安全”檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動，將保健品市場亂象法律監(jiān)督作為該院“一把手”工程，并納入年度計劃，明確整治方向，倒排時間任務。2019年1月2日，江山市人民檢察院以公益訴訟為突破口，部署開展整治保健品市場亂象“亮劍”專項行動，成立“檢察長掛帥、專職委員領(lǐng)銜、業(yè)務骨干參加”的綜合化運作工作專班，特別抽調(diào)了具有自偵和公訴豐富工作經(jīng)驗的復合型辦案能手、公益訴訟部門干警以及通過選調(diào)進入該院的原市場監(jiān)管局監(jiān)察大隊的辦案骨干組成專案組，全程參與檢察調(diào)查、提前介入、引導偵查工作。

（二）發(fā)揮“網(wǎng)格+檢察”機制優(yōu)勢，拓寬線索發(fā)現(xiàn)研判渠道

線索是辦理公益訴訟案件的前提和基礎(chǔ)，是啟動其他后續(xù)程序的前提條件，構(gòu)建長效線索發(fā)現(xiàn)機制、拓寬線索來源是開展公益訴訟工作首先需要解決的重點和難題。保健品經(jīng)營者往往在證件齊全、進貨渠道正規(guī)等外衣的掩護下，采取店內(nèi)直銷、酒店會銷等方式推銷保健品，手段隱蔽，內(nèi)容隱晦，同時采取店外放哨、關(guān)門宣講、點對點服務等方式進行營銷，傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以發(fā)現(xiàn)。

“網(wǎng)格+檢察”線索發(fā)現(xiàn)機制，是江山市人民檢察院在實踐中的一大創(chuàng)新，在公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)研判過程中發(fā)揮重要作用。2019年年初，江山市人民檢察院在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回檢察時，多次接到群眾對保健品市場亂象的舉報投訴，“老年人不聽勸阻，清晨5、6點聚集保健品店門口守候購買高價保健品”等情況時有發(fā)生。一些群眾在向有關(guān)部門舉報反映無果后，將情況反映到“基層治理四平臺”、12345政府服務熱線，專案組通過“網(wǎng)格+檢察”和公益損害與訴訟違法舉報中心檢索出近3個月此類舉報投訴線索達50余條，經(jīng)梳理研判和走訪摸排，掌握了保健品市場亂象的表現(xiàn)形式，并進一步分析判斷不法分子極有可能采取不法銷售手段，致使眾多消費者上當受騙，同時選取了主要針對市區(qū)居民銷售的“益健堂”、會銷開展次數(shù)最多的“恒念保健品商行”、農(nóng)村連鎖店最多的“苗家養(yǎng)生堂”三家最具典型性的不法商家作為重點對象，進行深入調(diào)查。本案系發(fā)揮“網(wǎng)格+檢察”機制優(yōu)勢，拓寬線索收集研判渠道，并成功辦理公益訴訟案件的典型范例。

（三）綜合運用不同監(jiān)督方式，促進辦案無縫銜接和效果提升

綜合監(jiān)督是檢察機關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，將各種監(jiān)督手段綜合運用，多方面、多層次、多渠道提升辦案成效的有效做法。本案在辦理過程中，江山市人民檢察院從公益訴訟訴前檢察建議著手，推動市場監(jiān)管部門依法履職查處的同時，主動加強后續(xù)跟蹤監(jiān)督，密切內(nèi)設(shè)部門的協(xié)作配合，對于涉嫌刑事犯罪的，及時建議和支持移送公安機關(guān)立案偵查。

2019年2月2日，在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，江山市人民檢察院向負有監(jiān)管職責的江山市市場監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議書，建議對江山市恒念保健品商行等不法商家虛假宣傳的行為依法及時予以查處，隨著對案件的深入調(diào)查和對證據(jù)的綜合研判，發(fā)現(xiàn)江山市恒念保健品商行已經(jīng)涉嫌刑事犯罪。2月22日，江山市人民檢察院向江山市市場監(jiān)督管理局發(fā)出《建議移送涉嫌犯罪案件函》，督促該局及時將案件移送公安機關(guān)，江山市公安局于當日進行刑事立案，同時江山市人民檢察院迅速啟動引導偵查方案，提前介入偵查，全力協(xié)助公安機關(guān)偵查破案。在強大的法律攻勢下，3月6日，江山市益健堂經(jīng)營者王某福向江山市人民檢察院投案自首。檢察機關(guān)從法律監(jiān)督著手，促使市場監(jiān)督、公安等部門聯(lián)動執(zhí)法，有效提升和擴大了案件辦理的效果。

（四）秉持監(jiān)督支持并重理念，真正實現(xiàn)監(jiān)督的雙贏多贏共贏

檢察建議發(fā)出后，江山市人民檢察院多次與市場監(jiān)管部門開展案件會商，督促其改變以往簡單形式核查的辦案方式，牢固樹立起以證據(jù)為主導的調(diào)查理念，引導辦案人員注重查扣電腦、銷售清單、酒店會銷主持稿、虛假宣傳資料等物證、書證，為后續(xù)深挖案件打下基礎(chǔ)。在江山市人民檢察院的監(jiān)督支持下，江山市場監(jiān)管局積極履職、擴大戰(zhàn)果，另行查處該類案件30余件，移送公安立案3件刑拘4人，取得專項整治的階段性成效，各地市場監(jiān)管部門紛紛主動邀請當?shù)貦z察機關(guān)協(xié)作推進，真正實現(xiàn)了法律監(jiān)督的雙贏多贏共贏。

三、案件辦理引發(fā)的思考

（一）拓寬法律監(jiān)督線索來源渠道，加強線索摸排

行政公益訴訟試點期間，由檢察機關(guān)內(nèi)部反貪反瀆等部門移交的線索占絕大部分比重。線索發(fā)現(xiàn)難、轉(zhuǎn)化難、成案難是各地檢察機關(guān)在開展公益訴訟時遇到的共同難題。[1]線索發(fā)現(xiàn)是辦理公益訴訟案件的前提和先決條件，因此要有效推進檢察法律監(jiān)督，應進一步拓寬線索來源。本案中，江山市人民檢察院充分運用已有的“基層治理四平臺”系統(tǒng)和數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)最廣大人民亟待解決的現(xiàn)實問題，收集到諸多線索，進而開展法律監(jiān)督。檢察機關(guān)要時刻秉承黨中央數(shù)據(jù)資源開放共享理念，深挖數(shù)據(jù)“源頭”，充盈線索“活水”，江山市人民檢察院探索開發(fā)“大數(shù)據(jù)應用+檢察監(jiān)督辦案”的創(chuàng)新模式，并充分利用綜治網(wǎng)格力量，延伸監(jiān)督觸角，借力開展案件調(diào)查，開辟出檢察機關(guān)參與社會治理的新路徑。

（二）豐富公益訴訟調(diào)查手段，全面收集證據(jù)

目前我國現(xiàn)行有效法律法規(guī)中，沒有對檢察機關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查權(quán)內(nèi)容以及適用范圍等方面作出具體規(guī)定，行政公益訴訟調(diào)查核實方式與我國現(xiàn)行行政法規(guī)規(guī)定的行政調(diào)查方式相比，存在調(diào)查手段少、缺乏強制調(diào)查措施等問題。同時公共利益的不特定性決定了公益訴訟涉及領(lǐng)域的廣泛性、普遍性，檢察機關(guān)無法同時具備各個專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)人才，增加了調(diào)查難度。為保證法律監(jiān)督權(quán)威，公益訴訟的調(diào)查應比行政部門的執(zhí)法調(diào)查更深入、更有效，以獲取執(zhí)法部門以往未收集、難收集的證據(jù)。因此檢察機關(guān)應秉持證據(jù)核心理念，做實檢察調(diào)查。針對不同行業(yè)的特點規(guī)律，適時采用靈活出擊、現(xiàn)場監(jiān)督、角色扮演等取證策略，有效運用好網(wǎng)上查詢與現(xiàn)場調(diào)查、談話了解與技術(shù)手段并用等多種監(jiān)督辦案方式，把檢察建議做成剛性、做到剛性。

（三）探索開展引導執(zhí)法調(diào)查，監(jiān)督支持并重

當前，部分行政執(zhí)法機關(guān)在新舊職能轉(zhuǎn)變、新舊體制轉(zhuǎn)變、新舊監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的新形勢下，執(zhí)法理念滯后、執(zhí)法能力不足的短板突出，存在無法有效查辦檢察建議事項情形。檢察機關(guān)雖可以后續(xù)提起行政公益訴訟，但若案件線索滅失，則不利于社會治理問題的整體解決。同時，相較于司法辦案，部分行政執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡單、證據(jù)意識薄弱，有時會出現(xiàn)涉案物品未及時扣押、不法經(jīng)營者外逃等突發(fā)情況。本案中，專案組主動協(xié)調(diào)公安機關(guān)協(xié)查不法經(jīng)營者租住地，后在其出租房內(nèi)查扣到的電腦中發(fā)現(xiàn)大量虛假廣告的PPT、視頻資料及客戶購買資料，為案件偵破打下基礎(chǔ)。后續(xù)，專案組加強引導執(zhí)法部門的調(diào)查取證，針對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的不法商家極有可能有統(tǒng)一的虛假宣傳資料、會銷話術(shù)模板以及詳細銷售記錄等情況，重點查扣電腦、銷售清單、會銷主持稿、虛假宣傳資料等物證、書證，保證了案件的順利查辦。因此，在檢察建議發(fā)出后，執(zhí)法部門的后續(xù)查辦情況值得持續(xù)關(guān)注。檢察機關(guān)應及時跟進監(jiān)督，適時在取證方向、證據(jù)收集、法律適用上提出建議，監(jiān)督并協(xié)助執(zhí)法部門對違法行為進行有效查處。同時執(zhí)法部門也需要司法機關(guān)的法律指引，以幫助明確案件定性、法律界限等核心要點，在不法行為上升至刑事犯罪范疇時，將案件順利移送至公安機關(guān)偵辦，真正實現(xiàn)法律監(jiān)督、行政執(zhí)法、社會治理的多贏共贏局面。

注釋：

[1]參見張維：《行政公益訴訟：案件線索發(fā)現(xiàn)難轉(zhuǎn)化難成案難》，《法制日報》2017年11月23日。