高校項(xiàng)目支出績(jī)效預(yù)算管理存在的問題及對(duì)策

何韌

摘要：黨的十九大報(bào)告明確提出建設(shè)全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。新預(yù)算法已由第十二屆全國(guó)人代會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議于2014年8月31日通過。這些表明部門預(yù)算績(jī)效管理的重要性。在績(jī)效預(yù)算管理實(shí)施初期，針對(duì)教育項(xiàng)目支出進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效管理實(shí)行中，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，并提出解決問題的改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目支出;績(jī)效預(yù)算

預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理的重要組成部門，預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)于預(yù)算管理。我國(guó)開展對(duì)教育項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)以來(lái)，預(yù)算績(jī)效管理取得一定成績(jī)，同時(shí)也存在問題，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題分析原因，并提出解決問題的改進(jìn)措施。

一、關(guān)于績(jī)效管理的國(guó)內(nèi)背景

黨的十六屆三中全會(huì)明確提出要建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。十七屆二中、五中全會(huì)分別提出了推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度與完善政府績(jī)效評(píng)估制度。十八屆三中全會(huì)提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理。十九大報(bào)告提出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建設(shè)權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域平衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建設(shè)全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。

從我國(guó)形勢(shì)看，目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，財(cái)政收支平衡的壓力越來(lái)越大，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、審計(jì)署對(duì)提高財(cái)政資金使用績(jī)效多次提出要求，社會(huì)各界對(duì)提升公共服務(wù)水平的呼聲較高，迫切需要政府部門采取有效措施，讓有限資金發(fā)揮更大的效益。

二、項(xiàng)目支出績(jī)效管理存在的問題

（一）項(xiàng)目立項(xiàng)存在的問題

項(xiàng)目支出是除基本支出之外的安排以項(xiàng)目來(lái)管理的支出。項(xiàng)目支出，主要包括大型修繕、大型設(shè)備購(gòu)置、圖書購(gòu)置等資本性支出。項(xiàng)目支出一般金額較大。

部門預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)，存在拍腦袋決定、立項(xiàng)可性行研究不充分、倉(cāng)促立項(xiàng)等情況。項(xiàng)目立項(xiàng)需要進(jìn)行認(rèn)證。項(xiàng)目通過與否可以通過項(xiàng)目可行性認(rèn)證或?qū)＜以u(píng)審意見等作為參考的依據(jù)，進(jìn)行充分認(rèn)證。項(xiàng)目也需要符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、方針政策、高校的發(fā)展戰(zhàn)略等大環(huán)境，必須經(jīng)集體討論做出最終決策。

（二）關(guān)于項(xiàng)目績(jī)效管理的績(jī)效目標(biāo)存在的問題

部門預(yù)算項(xiàng)目有一級(jí)項(xiàng)目和二級(jí)項(xiàng)目，兩者均需編制績(jī)效目標(biāo)。江西省績(jī)效目標(biāo)從產(chǎn)出、效益和滿意度三類一級(jí)指標(biāo)，再細(xì)化至數(shù)量、成本、時(shí)效、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對(duì)象滿意度八類二級(jí)指標(biāo)。中期指標(biāo)是對(duì)中期目標(biāo)的細(xì)化和量化，年度指標(biāo)是對(duì)年度目標(biāo)的細(xì)化和量化。

1.項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)填報(bào)內(nèi)容不規(guī)范

中期目標(biāo)指概括描述延續(xù)項(xiàng)目在一定時(shí)期內(nèi)（一般為三年）預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。年度目標(biāo)指概括描述項(xiàng)目在一定時(shí)期內(nèi)（一般為一年）預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。

項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)最終是要落實(shí)到執(zhí)行部門填報(bào)。雖然針對(duì)編制項(xiàng)目績(jī)效等項(xiàng)目支出預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)，但因人員學(xué)歷差異、素質(zhì)差異、理解能力差異等因素，項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)有部門不填或者就填一兩個(gè)，二級(jí)指標(biāo)分類不正確、指標(biāo)值為是或否，年度目標(biāo)與中期目標(biāo)未填寫，年度目標(biāo)與中期目標(biāo)理解不正確等情況。

2.績(jī)效目標(biāo)管理模式較為單一

高校相當(dāng)于一個(gè)小社會(huì)，事務(wù)繁雜，項(xiàng)目類型不一數(shù)量繁多，按照一個(gè)模式管理績(jī)效目標(biāo)，顯然會(huì)力不從心。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制時(shí)，應(yīng)根據(jù)每一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)，區(qū)分每個(gè)一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)的不同點(diǎn)與共同點(diǎn)，分別填列績(jī)效目標(biāo)。

三、存在問題的原因

（一）績(jī)效目標(biāo)模糊性

現(xiàn)在，國(guó)家相關(guān)部門沒有發(fā)布正式文件來(lái)明確績(jī)效目標(biāo)的編制內(nèi)容。明確要編制績(jī)效目標(biāo)，但怎么填績(jī)效目標(biāo)還未正式規(guī)范。各級(jí)部門和下級(jí)單位按照能力范圍內(nèi)的理解填列績(jī)效目標(biāo)。

績(jī)效目標(biāo)分定性目標(biāo)和定量目標(biāo)。定性目標(biāo)是用敘述性語(yǔ)句描述的目標(biāo)，不用數(shù)字說明，本質(zhì)上具有籠統(tǒng)性，在理解上也是仁者見仁，智者見智。再加上中華語(yǔ)言的博大精深，如果定性目標(biāo)變一個(gè)字，那么一個(gè)詞語(yǔ)又是另一意思。定量目標(biāo)是可以用數(shù)字明確下來(lái)的目標(biāo)，比如需支付成本多少，但是預(yù)算是預(yù)計(jì)需支付的金額，只能估計(jì)一個(gè)整數(shù)，如萬(wàn)元，無(wú)法精確到元角分。

（二）對(duì)預(yù)算項(xiàng)目編制的不重視

很多高校缺乏嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行審批制度，各高校部門在預(yù)算執(zhí)行中領(lǐng)導(dǎo)同意即可申報(bào)項(xiàng)目支出或調(diào)整項(xiàng)目支出內(nèi)容，或部分申報(bào)的項(xiàng)目不執(zhí)行，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制與執(zhí)行不符，嚴(yán)重影響了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。

（三）高校預(yù)算項(xiàng)目管理缺乏考評(píng)

目前，績(jī)效管理觀念薄弱，對(duì)預(yù)算資金使用績(jī)效不夠重視，工作被動(dòng)應(yīng)付。各系部為了本系部建設(shè)得更好等利益，會(huì)爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目。高校缺乏考評(píng)意識(shí)，沒有建立相應(yīng)的項(xiàng)目管理考評(píng)體系和對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，導(dǎo)致各系部之間對(duì)項(xiàng)目預(yù)算報(bào)著“重預(yù)算，輕效益”的態(tài)度，從而很大程度上降低了對(duì)預(yù)算的控制力，同時(shí)也降低了各部門的積極執(zhí)行預(yù)算的熱忱，只為完成項(xiàng)目而實(shí)施，忽略了執(zhí)行項(xiàng)目可以達(dá)到更高產(chǎn)出、效益、滿意度，使得項(xiàng)目管理流于形式。

四、解決問題的改進(jìn)措施

（一）深入宣傳普及政府管理績(jī)效理念

高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)化工程。從設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)控、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是一個(gè)螺旋式上升的循環(huán)，需要相關(guān)部門的積極參與。政府管理績(jī)效理念，首先要得到高校領(lǐng)導(dǎo)重視，可成立相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)，促進(jìn)績(jī)效理念以正式化的方式深入宣傳，使編制項(xiàng)目預(yù)算制度化，使高校領(lǐng)導(dǎo)、各系部以及有關(guān)人員都參與進(jìn)來(lái)。

（二）充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)控和內(nèi)部審計(jì)的功能作用

項(xiàng)目執(zhí)行過程中，財(cái)務(wù)部門要監(jiān)控項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度，項(xiàng)目是否簽訂合同，項(xiàng)目?jī)?nèi)容是否需通過政府采購(gòu)形式采購(gòu)，通過政府采購(gòu)形式購(gòu)買的貨物是否辦理驗(yàn)收入庫(kù)、辦理固定資產(chǎn)手續(xù)，項(xiàng)目是否按合同規(guī)定支付貨款，項(xiàng)目支付金額是否超預(yù)算，項(xiàng)目資金是否?？顚Ｓ玫?。財(cái)務(wù)部門起著第一道門檻的作用。國(guó)家相關(guān)政策、法律法規(guī)等文件更新，財(cái)務(wù)部門人員要與時(shí)俱進(jìn)，更新專業(yè)理論知識(shí)，熟練掌握業(yè)務(wù)內(nèi)容，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)控作用。

財(cái)務(wù)部門盡管秉著謹(jǐn)慎性原則，還是會(huì)有疏忽的時(shí)候。內(nèi)部審計(jì)起著第二道門檻的作用。用內(nèi)部審計(jì)鞭策財(cái)務(wù)監(jiān)控，財(cái)務(wù)監(jiān)控作用會(huì)發(fā)揮的更充分。內(nèi)部審計(jì)是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和建立權(quán)力約束機(jī)制的重要職能部門。內(nèi)部審計(jì)要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、合同執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)監(jiān)控情況、項(xiàng)目自評(píng)報(bào)告等內(nèi)容的審計(jì)。通過內(nèi)部審計(jì)可找出制度不合理、項(xiàng)目預(yù)算編制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等問題，高校管理機(jī)構(gòu)針對(duì)這些問題制定相對(duì)應(yīng)的解決措施，理順各層次關(guān)系，完善組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范規(guī)章制度。

財(cái)務(wù)監(jiān)控和內(nèi)部審計(jì)兩者并肩前行，兩大職能充分發(fā)揮作用，進(jìn)一步深化高校管理。

（三）建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算掛鉤機(jī)制

國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)?！督魇∝?cái)政廳關(guān)于修訂<省級(jí)行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法（試行）的通知>》（贛財(cái)預(yù)[2007] 91號(hào)）規(guī)定：對(duì)年度預(yù)算安排的項(xiàng)目要建立績(jī)效考評(píng)制度，考評(píng)工作由省財(cái)政廳和主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。省財(cái)政廳和主管部門要將項(xiàng)目完成情況和績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為以后年度審批立項(xiàng)的參考依據(jù)。

首先要建立一套項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，設(shè)立公平、完整、可對(duì)比的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果具有公平性、完整性、可比性。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果影響相應(yīng)系部以后年度的項(xiàng)目支出預(yù)算和基本支出預(yù)算。將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果細(xì)化為不同等級(jí)，在設(shè)立獎(jiǎng)懲制度時(shí)，需要充分考慮能否調(diào)動(dòng)各系部的積極性。

現(xiàn)階段項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)范圍偏小，利用自評(píng)、第三方評(píng)價(jià)等評(píng)價(jià)方式，擴(kuò)大高校項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。只有在項(xiàng)目預(yù)算充分進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)情況下，才能建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算掛鉤機(jī)制。

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