關(guān)于建筑工程施工公開招標(biāo)工作的反思與探討

文/潘蔚 上海申元工程投資咨詢有限公司 上海 200070

為什么經(jīng)歷了多年施工公開招標(biāo)的發(fā)展改革，它的有效成果還只是實(shí)現(xiàn)了一個(gè)基本、二個(gè)表面呢？其原因何在？是否具有普遍性？如何反思探索突破解決之道？是否具有改變和完善余地？

1、一個(gè)基本、二個(gè)表面

1.1 基本滿足了程序需要和合規(guī)

（1）實(shí)現(xiàn)了對于必須實(shí)施施工招標(biāo)的項(xiàng)目，進(jìn)行招標(biāo)，特別是必須公開招標(biāo)的項(xiàng)目，從信息發(fā)布到整個(gè)招標(biāo)流程，完全納入流程管理。

（2）實(shí)現(xiàn)了資質(zhì)要求不得人為設(shè)置障礙，在必須公開招標(biāo)的項(xiàng)目中，人為設(shè)置障礙提高資質(zhì)門檻會(huì)受到監(jiān)管和后續(xù)查處，因此只要無特殊及合理的理由并事前申請，這一環(huán)節(jié)的管控是完全到位的。

（3）實(shí)現(xiàn)了評(píng)標(biāo)專家的保密制度，從開始人工電話通知到現(xiàn)在系統(tǒng)自動(dòng)語音通知，評(píng)標(biāo)專家的人員名單完全保密，建設(shè)單位和招標(biāo)代理無法事先獲知專家名單，同時(shí)評(píng)標(biāo)專家也無法事先獲知所評(píng)項(xiàng)目。

（4）尚存在若干方面的失控，而這幾方面對于招標(biāo)初衷公開、公平、公正的影響是非常大的。

首先，參與項(xiàng)目施工公開招標(biāo)的各家投標(biāo)單位所獲取的項(xiàng)目信息，對項(xiàng)目情況的了解，是無法做到對等的，這樣就導(dǎo)致標(biāo)書編制無法在同一起跑線上，更直接的說，通過網(wǎng)上發(fā)布的公告途徑得知項(xiàng)目從而報(bào)名參加投標(biāo)的單位，與前期已持續(xù)接觸跟蹤項(xiàng)目的單位，所獲取的信息和投標(biāo)準(zhǔn)備時(shí)間是完全不對等的，投標(biāo)心態(tài)也是完全不一樣的，而這一問題是目前招標(biāo)法規(guī)無法保證能夠避免的，也很難進(jìn)行監(jiān)管。

其次是圍標(biāo)、陪標(biāo)、掛靠問題，在筆者從事招標(biāo)工作這么多年來，圍標(biāo)、陪標(biāo)、掛靠現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，卻難以取證，造成的原因無非是為了應(yīng)對評(píng)標(biāo)辦法。由于當(dāng)事人知道圍標(biāo)、陪標(biāo)、掛靠被發(fā)現(xiàn)的后果，因此往往做的很仔細(xì)、隱蔽，評(píng)標(biāo)專家即使有感覺也無法有效證實(shí)，所以只能說是基本滿足了程序需要和合規(guī)。

1.2 滿足了表面的價(jià)格競爭力

在施工公開招標(biāo)中，商務(wù)標(biāo)所占權(quán)重大，商務(wù)標(biāo)的核心是報(bào)價(jià)，因此合理最低價(jià)的商務(wù)標(biāo)得分最高，所以從表面來看，甚至絕大多數(shù)情況來看，中標(biāo)的價(jià)格絕對具有競爭力，往往還偏低，甚至低于應(yīng)有的成本，但是有兩種額外情況：

一種是徹底圍標(biāo)，在中小型項(xiàng)目中尤為多見，因?yàn)槿绻蠹胰ρ?，由于?xiàng)目規(guī)模不大，后續(xù)騰挪空間不夠，最終吃力不討好，這時(shí)最有關(guān)系的一家往往會(huì)挑頭，買斷所有報(bào)名單位，共同造假，中標(biāo)價(jià)格往往很接近攔標(biāo)價(jià)，那些自認(rèn)關(guān)系不硬的單位，認(rèn)識(shí)到即使硬拼中標(biāo)概率也很小，損人不利己，不如賣標(biāo)掙點(diǎn)利潤，這時(shí)的中標(biāo)價(jià)所謂的競爭力就是表面的。

另一種是現(xiàn)在時(shí)常會(huì)采用的設(shè)計(jì)施工一體化招標(biāo)，這時(shí)由于投標(biāo)文件中對設(shè)計(jì)的要求使得投標(biāo)成本變大，而且時(shí)間緊，不事先介入根本不可能在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)勝出，使得中標(biāo)基本不可能，因此不會(huì)有單位愿意冒險(xiǎn)，整個(gè)招標(biāo)又成了陪標(biāo)劇情，那么中標(biāo)價(jià)格可想而知只能是表面的競爭力。

撇開上述兩種情況，如果深究，由于國內(nèi)特別是建筑業(yè)對于合同的嚴(yán)肅性認(rèn)知不足，很難做到真正嚴(yán)格執(zhí)行合同，因此最后的結(jié)算價(jià)會(huì)超出中標(biāo)價(jià)很多。那些不超或低于中標(biāo)價(jià)的項(xiàng)目，如果仔細(xì)分析，往往是因?yàn)闇p項(xiàng)、降低標(biāo)準(zhǔn)或原先招標(biāo)清單數(shù)量偏大等情況。中標(biāo)的價(jià)格從最終結(jié)果來看往往只是體現(xiàn)了表面的競爭力，而未最終落到項(xiàng)目結(jié)算實(shí)處。

1.3 滿足了表面的施工技術(shù)方案的優(yōu)選

在施工公開招標(biāo)的評(píng)標(biāo)中，有一個(gè)普遍規(guī)律性情況：中標(biāo)單位的商務(wù)標(biāo)得分不一定是最高的，而技術(shù)標(biāo)得分一定是最高的，例外情況鮮有耳聞。技術(shù)標(biāo)評(píng)標(biāo)的結(jié)果，從排序來看，一定是合理并經(jīng)得起推敲的，當(dāng)然分差的大小，會(huì)帶著一定的主觀因素，原因其實(shí)很簡單，就是前述的提前介入，對項(xiàng)目的提前介入、跟蹤和經(jīng)營，使得對項(xiàng)目的了解比較深入，知道建設(shè)方的關(guān)注點(diǎn)，項(xiàng)目的要點(diǎn)和難點(diǎn)，同時(shí)又具備充分的準(zhǔn)備時(shí)間，那么編制的技術(shù)標(biāo)一定會(huì)更全面，更具針對性，哪怕是掛靠，如其自身不具備較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)來編制技術(shù)標(biāo)，也會(huì)找合適的人代為編制，反觀那些看到公告才報(bào)名的單位，時(shí)間緊，對項(xiàng)目了解無法深入透徹，只能憑經(jīng)驗(yàn)和之前的積累，編制所謂大而全的技術(shù)標(biāo)，在評(píng)標(biāo)專家眼里優(yōu)劣立判，而那些陪標(biāo)，參與圍標(biāo)的單位就更不用說，只是走形式而已。

既然如此，那么中標(biāo)的技術(shù)標(biāo)為什么還認(rèn)為只是表面的優(yōu)選呢？這是由兩項(xiàng)因素決定的：

第一項(xiàng)是團(tuán)隊(duì)成員，隨著我國建筑市場的熱度高升，使得施工單位的優(yōu)秀技術(shù)管理人員嚴(yán)重不足，因此標(biāo)書上的團(tuán)隊(duì)成員在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，基本都是大打折扣，那些掛靠的就更是面目全非，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)是項(xiàng)目施工的核心因素，核心因素缺失，那么紙面上的優(yōu)選方案也只能停留在紙面上了。

第二，施工措施，在那些中標(biāo)的技術(shù)標(biāo)中，施工措施往往都是嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)且需要合理投入的，但投標(biāo)報(bào)價(jià)中，施工措施費(fèi)往往是血拼點(diǎn)，基本報(bào)價(jià)不足，所以中標(biāo)后為了節(jié)省成本，技術(shù)標(biāo)上的施工措施難以完全落實(shí)到位。如果建設(shè)方、施工監(jiān)理、投資控制單位嚴(yán)格按照技術(shù)標(biāo)、合同進(jìn)行落實(shí)、查處，估計(jì)施工單位就要停工扯皮了。所以說只是滿足了表面的施工技術(shù)方案的優(yōu)選，而實(shí)際卻難以落實(shí)到位。

2、探索解決之道

在建筑市場推行招投標(biāo)機(jī)制以來，各項(xiàng)法規(guī)、政策屢屢出臺(tái)，意在解決在招投標(biāo)中出現(xiàn)的問題，為什么施工公開招標(biāo)還會(huì)有上述的弊端而難以根除呢？這些弊端，從事招標(biāo)工作的同業(yè)人士多少都有同感，筆者對此進(jìn)行了簡要的總結(jié)、歸納和梳理，同時(shí)可以看出，這些弊端并非隱藏很深難以發(fā)現(xiàn)，而是缺乏根本的解決之道。

探索解決之道是每個(gè)從事招標(biāo)工作的從業(yè)人員的職責(zé)和義務(wù)，提出合理化的方案，雖然有可能尚不成熟，但還是需要有探索討論的勇氣、擔(dān)當(dāng)和責(zé)任心。因此，筆者提出以下粗淺之探索方案，希望引起廣大從業(yè)人員及管理部門的共鳴和關(guān)注。

2.1 應(yīng)該從思維模式上進(jìn)行反思改變，由于目前的公開招標(biāo)工作，建設(shè)方必須委托招標(biāo)代理單位進(jìn)行，使得建設(shè)方能將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到招標(biāo)代理單位身上，而招標(biāo)代理單位是建設(shè)方選擇的，費(fèi)用是建設(shè)方直接支付的，因此招標(biāo)代理單位無法保證其工作的獨(dú)立性不受干擾。另外，評(píng)標(biāo)是專家委員會(huì)執(zhí)行的，但專家在短短的一天、半天時(shí)間內(nèi)，對一個(gè)完全不了解的項(xiàng)目，這么多份標(biāo)書的評(píng)審，只能是流于表面，這些反倒成為建設(shè)方避責(zé)的抓手，使其回避了應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)也限制了建設(shè)方應(yīng)有的選擇決定權(quán)，作為項(xiàng)目主體，建設(shè)方理應(yīng)具有選擇決定權(quán)，當(dāng)然由此產(chǎn)生的違規(guī)違法情況，建設(shè)方也必須自己承擔(dān)，甚至法律刑事責(zé)任，責(zé)任的單一歸屬也便于事后的檢查和追責(zé)。因此，筆者認(rèn)為有必要讓建設(shè)方從幕后走到臺(tái)前，任何招標(biāo)代理單位的選擇，招標(biāo)流程的執(zhí)行，都回避不了建設(shè)方是唯一的主要責(zé)任人，具體設(shè)想包括：

(1)招標(biāo)代理單位由建設(shè)方自主委托，招標(biāo)代理單位的考察、選擇其工作的監(jiān)督管理職責(zé)在于建設(shè)方，若招標(biāo)代理單位在項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)違規(guī)、違紀(jì)、違法行為，建設(shè)方同樣須受到追責(zé)。

(2)在施工公開招標(biāo)的開標(biāo)當(dāng)時(shí)，建設(shè)方需提供一份根據(jù)前期考察、接觸、了解而產(chǎn)生的推薦表，在推薦表中對各家投標(biāo)單位做一個(gè)優(yōu)先考慮選擇的排序，供評(píng)標(biāo)專家委員會(huì)參考，公開公平公正的表明其傾向性意見。

(3)評(píng)標(biāo)專家委員會(huì)根據(jù)上述推薦表及各家單位的回標(biāo)情況及招標(biāo)代理單位的回標(biāo)分析報(bào)告，做進(jìn)一步評(píng)審，在無明顯理由的前提下，優(yōu)先尊重建設(shè)方的推薦表，讓建設(shè)方在行使權(quán)力的同時(shí)也背負(fù)了應(yīng)盡的責(zé)任，在這種機(jī)制下，建設(shè)方會(huì)因?yàn)闆]有退路，而必須慎重、認(rèn)真、負(fù)責(zé)的對待。上述明顯理由的前提是指商務(wù)報(bào)價(jià)嚴(yán)重偏高或偏低，技術(shù)標(biāo)有嚴(yán)重缺失，而商務(wù)報(bào)價(jià)嚴(yán)重偏高或偏低的定義可以事前通過研究進(jìn)行合理化的確定。

2.2 要從信息對稱、平等上完善前期信息獲取的公平，如何保障每家投標(biāo)單位在獲取標(biāo)書時(shí)所接受的信息是一致的、全面的、同步的，對于施工招標(biāo)工作的公開公平公正至關(guān)重要。這一環(huán)節(jié)以往都未能得到足夠重視和有效控制，筆者的設(shè)想如下：在項(xiàng)目立項(xiàng)審批通過后，就進(jìn)行施工招標(biāo)公告發(fā)布及報(bào)名，并根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)進(jìn)程定期組織投標(biāo)單位了解項(xiàng)目情況、現(xiàn)場情況、難點(diǎn)和重點(diǎn)。投標(biāo)單位也可就對項(xiàng)目的疑問進(jìn)行針對性的提問和建議，建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位等有義務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的細(xì)致解答。這樣待具備發(fā)標(biāo)條件時(shí)，各家投標(biāo)單位均有充分的時(shí)間對項(xiàng)目進(jìn)行了解，建設(shè)方也可以通過這一過程，對投標(biāo)單位的技術(shù)實(shí)力、能力、擬派團(tuán)隊(duì)、投標(biāo)誠意等進(jìn)行充分了解，便于今后推薦表中的合理排序。

2.3 需要提升招標(biāo)代理單位和評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家工作的有效性。

對于招標(biāo)代理單位和評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家工作的有效性，筆者認(rèn)為有進(jìn)一步完善和提升的空間，具體設(shè)想如下：

2.3.1 提升招標(biāo)代理單位工作的有效性和價(jià)值

招標(biāo)代理單位的工作主要分為：事務(wù)性的流程工作、編制招標(biāo)文件及工程量清單（包括攔標(biāo)價(jià)）、組織開標(biāo)、回標(biāo)分析、組織評(píng)標(biāo)等。需要提升價(jià)值的包括：（1）招標(biāo)文件中對項(xiàng)目難點(diǎn)、重點(diǎn)的精準(zhǔn)詳細(xì)描述，建議投標(biāo)單位在立項(xiàng)審批完成后就報(bào)名產(chǎn)生，隨后形成一系列與建設(shè)方、設(shè)計(jì)單位的互動(dòng)，招標(biāo)代理單位可以全程參與其中，加強(qiáng)對項(xiàng)目難點(diǎn)、重點(diǎn)的了解，從而在招標(biāo)文件中精準(zhǔn)詳細(xì)描述，便于評(píng)標(biāo)專家委員會(huì)快速了解。（2）強(qiáng)化對投標(biāo)單位擬報(bào)項(xiàng)目主要團(tuán)隊(duì)的考察，具體設(shè)想是利用網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，對各家施工企業(yè)的主要從業(yè)人員進(jìn)行實(shí)名入庫，這樣各家投標(biāo)單位的項(xiàng)目經(jīng)理、各專業(yè)負(fù)責(zé)人、安全管理人員、商務(wù)人員均能在庫中查詢，包括每個(gè)人的社保記錄以證明確實(shí)為本單位員工，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員一旦在投標(biāo)文件中列明，均需一一核查是否還同時(shí)承擔(dān)其它項(xiàng)目，原則上主要成員不得身兼幾個(gè)項(xiàng)目，否則該成員無效。這樣既保證了中標(biāo)后項(xiàng)目成員的到位率，以便提升施工管理工作質(zhì)量，同時(shí)也可有效杜絕掛靠、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象，因?yàn)楫吘垢冻龅拇鷥r(jià)太大，一組項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)鎖死幾年，不能用于其它項(xiàng)目的投標(biāo)。此外，為了防止突擊招人，也可要求參與項(xiàng)目的主要團(tuán)隊(duì)成員需在該公司繳納社保至少一年以上或一個(gè)合理時(shí)限，招標(biāo)代理單位在回標(biāo)后可以進(jìn)行項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員的查核工作，并可與投標(biāo)單位報(bào)名時(shí)的擬報(bào)團(tuán)隊(duì)成員進(jìn)行比對，核查是否符合，優(yōu)化還是削弱，了解更換的原因等等。

需要提升有效性的方面是：通過評(píng)標(biāo)機(jī)制的調(diào)整，著重對建設(shè)方推薦表中的第一、第二名做詳細(xì)重點(diǎn)分析，包括團(tuán)隊(duì)成員核查、商務(wù)報(bào)價(jià)分析等，從而提高針對性和有效性。

2.3.2 提升評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家工作的有效性

評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家評(píng)標(biāo)工作的時(shí)間短，對項(xiàng)目的了解在評(píng)標(biāo)前基本一無所知，所以招標(biāo)文件的項(xiàng)目難點(diǎn)、重點(diǎn)的詳細(xì)分析、評(píng)標(biāo)時(shí)建設(shè)方的介紹及與評(píng)標(biāo)專家的互動(dòng)有助于提高評(píng)標(biāo)的有效性。另外，根據(jù)建設(shè)方的推薦表和招標(biāo)代理單位的回標(biāo)分析，專家也可以更有的放矢，進(jìn)行查核和把關(guān)。

最后，應(yīng)當(dāng)合理完善施工公開招標(biāo)啟動(dòng)的前置條件。

當(dāng)前施工公開招標(biāo)存在的另一隱患是施工公開招標(biāo)時(shí)招標(biāo)圖紙的深度不足，在圖紙深度不足時(shí)招標(biāo)，會(huì)加大今后施工中投資控制目標(biāo)和工期目標(biāo)之間的矛盾，需要建設(shè)方和管理部門深思，更何況很多時(shí)候由于圖紙的修改造成中標(biāo)后施工單位的窩工、等工、返工等情況，既浪費(fèi)了資源，也對工期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)毫無益處。因此，筆者建議，圖紙深度不足時(shí)就進(jìn)行招標(biāo)需要分兩種情況區(qū)別對待。

第一種，圖紙從方案到深化，一步一個(gè)腳印，每一步建設(shè)方都充分考慮，所以不會(huì)有大的修改和變動(dòng)，只是深度尚未到達(dá)施工圖，這時(shí)啟動(dòng)招標(biāo)，利用這段時(shí)間進(jìn)行搭接，等中標(biāo)單位產(chǎn)生，施工現(xiàn)場布置落實(shí)，施工圖基本可以出齊，這樣會(huì)避免后期窩工、等工、返工等情況的出現(xiàn)，有利于工期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

第二種，圖紙?jiān)O(shè)計(jì)和施工招標(biāo)兩條腿走，僅為滿足進(jìn)度考核目標(biāo)，招標(biāo)圖紙一路遷就只為實(shí)施招標(biāo)，完成招標(biāo)工作節(jié)點(diǎn)，具體實(shí)施方案則一直舉棋不定，反復(fù)修改，這樣最終的施工圖紙和招標(biāo)圖不單單是深度差異的問題，還存在很大根本性變化，造成窩工、等工、返工等情況，既浪費(fèi)資源投資失控，還使得最終工期目標(biāo)也無法有效實(shí)現(xiàn)。

筆者認(rèn)為，對這兩種情況的鑒定，管理部門很難做到，因此無法做到監(jiān)管落實(shí)到位，比較有效的方法是不管圖紙?jiān)O(shè)計(jì)深度如何，建設(shè)方必須在施工公開招標(biāo)前簽署責(zé)任書，在責(zé)任書中對于各種情況進(jìn)行羅列和提醒，建設(shè)方一旦簽署，今后項(xiàng)目審計(jì)中對由于設(shè)計(jì)深度原因造成的施工單位窩工、等工、返工等情況的索賠，均會(huì)追究建設(shè)方的責(zé)任。

結(jié)語：

以上是筆者對近十五年招標(biāo)工作中看到的情況，碰到的問題，結(jié)合國家對施工公開招標(biāo)的政策法規(guī)和管理初衷，進(jìn)行的反思和構(gòu)想的一些探索方案，方案可能尚不夠完善和成熟，之所以非常熱切的提出，是想以此引起同行和管理部門的關(guān)注，使得施工招標(biāo)工作及管理制度能不斷有效完善和發(fā)展，切實(shí)為建設(shè)工程的實(shí)施保駕護(hù)航。