我國房地產(chǎn)稅立法問題研究

文/賈明慧 首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 北京 100070 北京市科學技術情報研究所 北京 100048

1、概念辨析：房產(chǎn)稅與房地產(chǎn)稅

1.1 從邏輯內(nèi)涵上看

“房產(chǎn)稅”與“房地產(chǎn)稅”是包含與被包含的關系。

房產(chǎn)稅，是指以房屋為課稅對象，納稅人在保有房產(chǎn)環(huán)節(jié)，對于非出租房按照房產(chǎn)原值一次性減除10%～30%的后的余值為計稅依據(jù)，對于出租房按租金計稅征的一種財產(chǎn)稅。

房地產(chǎn)稅，是指房地產(chǎn)開發(fā)、流通、保有環(huán)節(jié)中所有稅種的統(tǒng)稱。也就是說，所有與房地產(chǎn)經(jīng)濟運動過程有關的稅收種類，都是房地產(chǎn)稅的內(nèi)容。其中包括房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅等。

因此，房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)稅中的保有環(huán)節(jié)，包含在房地產(chǎn)稅范疇中，而房地產(chǎn)稅是系統(tǒng)的、全面的稅收體系。

1.2 從立法歷程上看

從“房產(chǎn)稅”到“房地產(chǎn)稅”是房地產(chǎn)稅收體系逐漸完善的過程。

1950年《關于統(tǒng)一全國稅政的決定》、《全國稅政實施要則》，1951年《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，規(guī)定對房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，對土地征收地產(chǎn)稅；對房價、地價不易劃分的，征收房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅收制度初步建立了起來。

1973年，受“非稅論”和“稅收無用論”的影響，我國開始簡化稅制，將國有企業(yè)的城市房地產(chǎn)稅吸收進工商稅，居民私有的房地產(chǎn)仍受《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)范，從而形成“公私分明”的房地產(chǎn)稅制。

在改革開放的進程下，1983年、1984年“利改稅”和工商稅制改革。1986年《房產(chǎn)稅暫行條例》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》和《耕地占用稅暫行條例》使得外商投資企業(yè)和外資企業(yè)仍按原規(guī)定繳納城市房地產(chǎn)稅，而國內(nèi)的企業(yè)按照新規(guī)定繳納，自此形成了一套“內(nèi)外有別”的房地產(chǎn)稅制度。

1994年進行了全面深刻的稅制改革，初步建立了適應社會主義市場經(jīng)濟體制的稅收制度、建立了房地產(chǎn)稅收體系，由房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、營業(yè)稅、個人所得稅、城市維護建設稅、企業(yè)所得稅、契稅、印花稅等稅收種類，共同形成了復合型稅收體系。

從2004到2010年，我國的稅制改革逐步簡化，稅率降低、征管從嚴。取消了城市房地產(chǎn)稅，將對內(nèi)征收的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅也可對外適用，消除了內(nèi)外有別的征收差異，體現(xiàn)了稅收平等。

進入二十一世紀后，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展、人民逐漸富裕，出現(xiàn)了房地產(chǎn)熱、價格飆升、城鄉(xiāng)差距拉大的情況。政府提出新一輪的房地產(chǎn)稅制改革。2011年1月28日，重慶和上海兩座城市首先進行了房地產(chǎn)稅收制度的試點改革，對個人住宅部分有一定的規(guī)范，以此標準征收房地產(chǎn)稅，從此真正的房地產(chǎn)稅收改革開始。

2013年11月十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求在完善稅收制度時“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”。這是第一次明確提出要加快房地產(chǎn)稅收立法的改革，同時確定了“稅收法定原則”。2015年8月，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，房地產(chǎn)稅名列其中。另外，房地產(chǎn)稅還在2016年和2015年同時被列入全國人大常委會當年立法工作計劃，屬于立法預備項目。

2018年3月5日十三屆全國人大二次會議，國務院總理李克強在政府工作報告中強調(diào)“穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”。

2、我國房地產(chǎn)稅立法過程個中爭議

2.1 土地國有與房屋私有下雙重稅負之爭

我國土地的所有權屬國家或集體，而房屋的所有權屬個人。國家在出讓土地時征收土地出讓金，而對房產(chǎn)征稅是否屬于重復征稅是學界的爭議。所謂重復征稅，是對同一對象多次征收相同性質(zhì)的稅收。 從法學理論上看，土地出讓金的在性質(zhì)上與房地產(chǎn)稅不同。土地出讓金屬物權法上的用益物權，是出租的概念，受讓者擁有占有、使用、收益的權利，房產(chǎn)稅是針對房屋的所有權征稅，二者性質(zhì)不同，不屬于雙重征稅。但是從經(jīng)濟支出上看，土地出讓金與房地產(chǎn)稅均在房屋保有的環(huán)節(jié)支出，稅負實際上是重疊的。但這一爭議會伴隨房地產(chǎn)稅收體系的完善而消失。

2.2 財政收入與調(diào)節(jié)分配的立法目的之爭

一直以來地方政府的一大收入來源于“土地財政”。但土地一次租賃周期長、土地資源有限，以出讓土地使用權為政府的主要財政收入已不現(xiàn)實。房地產(chǎn)稅收改革中，有部分呼聲希望通過稅制改革，使房地產(chǎn)稅成為地方政府財政收入的主要來源，并通過立法確保收入的合法、持續(xù)、穩(wěn)定。而另一方面，一部分人呼吁通過稅收調(diào)節(jié)分配。改革開放以來，經(jīng)濟快速發(fā)展，東、中、西部差距不斷拉大，城鄉(xiāng)收入差異明顯，貧富差距大。富有的人持有更多、價值更高的房產(chǎn)，同時享受更多的社會服務，希望通過征收房地產(chǎn)稅，達到調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距、穩(wěn)定社會關系的目的。

2.3 量能課稅與受益原則的立法原理之爭

量能課稅，是指以納稅人的能力為課稅標準，收入越高、消費越多的人有能力承擔更多的負稅，反之則承擔較少。具體到房地產(chǎn)稅，量能課稅考慮一個房產(chǎn)擁有者的負稅能力，綜合收入、財產(chǎn)、消費等因素，考慮對這個房產(chǎn)所有人進行納稅。因此，他需要將個人在整個社會的資金活動情況綜合在一個體系內(nèi)考量。例如家中人口數(shù)量、是否需贍養(yǎng)老人、撫育兒童、該房主房屋登記數(shù)量等因素，綜合考慮負稅能力。

而受益原則，是指以享受政府提供的公共服務的多少為標準進行課稅。具體體現(xiàn)在房地產(chǎn)稅上，是指根據(jù)該套房產(chǎn)所在的地區(qū)的自然環(huán)境、配套教育資源、交通便利程度等，對房產(chǎn)所有人進行納稅。而受益原則易體現(xiàn)在房價上，因為影響受益大小的因素可由市場調(diào)節(jié)，通過由市場考量而出的房價進行課稅。

3、對于推進房地產(chǎn)稅的立法展望

3.1 加快建立不動產(chǎn)登記制度

中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進部門信息共享”，這是第一次以文件的形式提出。同年11月，國務院常務會議決定將國土資源部、住房建筑設部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部等部委的相關權責整合，統(tǒng)一由國土資源部負責。從國家的角度、文件的形式，將不等產(chǎn)登記制度歸于一個機構，使得國土資源部行事合規(guī)、各部委按文件配合、責任擔當明確。

2016年《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》實施，我國以《物權法》為統(tǒng)領、以《不動產(chǎn)登記暫行條例》為核心、以《細則》等配套規(guī)章規(guī)范為支撐的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度體系基本形成，為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的全面實施提供了充分的制度依據(jù)和堅實的法治保障。 國家土地總督察辦公室自2016年開始督促地方的政策落實情況，并督促加快實施。截至2016年，全國已有170個地市、1400多個縣區(qū)開始不動產(chǎn)登記。 這樣的行政力度可以推測房地產(chǎn)稅收制度改革將加快進程、盡早實現(xiàn)。

3.2 健全個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)

鼓勵綜合個人在社會中所有的收入與開支情況，進行房地產(chǎn)征稅計算。國務院發(fā)布《關于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》，提出建立個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)。正在修訂中的《稅收征管法》已經(jīng)明確建立自然人納稅識別號，這將歸集個人工資、薪酬、證券、不動產(chǎn)、保險、銀行存款信息，推動個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)建立。

不動產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)不是為滿足一個單一的登記功能而存在的，其建立是要為房地產(chǎn)稅收服務，再進一步可以作為政府建立全民大數(shù)據(jù)庫的一部分。所以其自身算法的科學性、內(nèi)容的真實性、信息的全面性、系統(tǒng)的安全性都是極為重要的，基礎數(shù)據(jù)稍有差池，對于后續(xù)的統(tǒng)計、計算、分析將產(chǎn)生巨大影響。這需要財政予以鼓勵和支持，對相關項目開設科研基金，予以經(jīng)費保障，并要求科研項目與實際需求相符合，在實地調(diào)研、考察、模擬的情況下，進行科學研究，經(jīng)過模擬實驗成熟后，投入實際使用。這種關乎民生的政策，定是要科學性強、操作性強，切實實現(xiàn)二次調(diào)整收入、平衡收入分配的稅收目的。

結語：

加速不動產(chǎn)登記制度、個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)兩個系統(tǒng)的建立，統(tǒng)計房地產(chǎn)信息，明確房地產(chǎn)稅的征收對象，全面掌握個人的收入、財產(chǎn)、消費情況，同時加大經(jīng)費投入相關技術、算法研究，為稅收征管時考慮量能課稅提供保障，為加速建立房地產(chǎn)稅的立法提供支持。