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    長(zhǎng)治市潞城區(qū)“撤縣(市)設(shè)區(qū)”過(guò)程中政府職能關(guān)系探究

    2019-01-30 02:25:58方照
    智富時(shí)代 2019年12期
    關(guān)鍵詞:設(shè)區(qū)

    方照

    【摘 要】2018年9月30日,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),同意撤銷山西省長(zhǎng)治市市郊,合并設(shè)立長(zhǎng)治市潞州區(qū),同時(shí)劃撥潞城市為長(zhǎng)治市潞城區(qū)。文章通過(guò)對(duì)長(zhǎng)治市潞城區(qū)為例,分析了潞城市在撤縣(市)設(shè)區(qū)過(guò)程中的政府內(nèi)外職能關(guān)系和政府在撤縣(市)設(shè)區(qū)中遇到的困境,探討了長(zhǎng)治市與新設(shè)區(qū)潞城區(qū)政府之間的制度安排與職能關(guān)系,認(rèn)為政府對(duì)內(nèi)對(duì)外的職能協(xié)調(diào)內(nèi)容是撤縣(市)設(shè)區(qū)的核心內(nèi)容,所以要提高撤縣(市)設(shè)區(qū)過(guò)程的高效性就需要政府之間的內(nèi)外職能協(xié)調(diào)有序。

    【關(guān)鍵詞】撤縣(市)設(shè)區(qū);政府職能關(guān)系;長(zhǎng)治市潞城區(qū)

    一、潞城市撤縣(市)設(shè)區(qū)的發(fā)展概況

    撤縣(市)設(shè)區(qū),又稱“撤縣建區(qū)”、“縣改區(qū)”,是改變行政體制的一種特殊行政區(qū)劃調(diào)整方式。從撤縣(市)設(shè)區(qū)的定義來(lái)講,它主要是從直轄市或較大的城市為視角出發(fā)的,即是指調(diào)整都市群的行政區(qū)劃,將部分縣域或地區(qū)納入中心城市行政區(qū)域的過(guò)程。.

    潞城就在不斷單獨(dú)以縣域?yàn)橹行陌l(fā)展著。新中國(guó)成立以后,潞城市的行政區(qū)劃變革主要經(jīng)歷了三個(gè)階段:1962年到1994年恢復(fù)潞城縣歸屬于長(zhǎng)治市地級(jí)政府管轄,1994年至2018年撤縣設(shè)立潞城市,2018年至今,潞城市僅僅歷時(shí)24年后,撤市設(shè)潞城區(qū),成為長(zhǎng)治市市轄區(qū)。

    二、潞城市撤縣(市)設(shè)區(qū)過(guò)程中面臨的困境

    撤縣(市)設(shè)區(qū)的本質(zhì)上是城市區(qū)劃的重新調(diào)整,而城市區(qū)劃則是政府權(quán)力以城市為中心的排列重組。撤銷縣區(qū)雖可在短期內(nèi)有效擴(kuò)大城市發(fā)展和市場(chǎng)運(yùn)行空間,減少不必要的資源浪費(fèi),避免市縣間惡性競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)融合。然而,撤縣也帶來(lái)了許多問(wèn)題:“虛假城市化”使長(zhǎng)治市不斷向外蔓延,“文化認(rèn)同”增強(qiáng)了對(duì)原有地名的文化認(rèn)同。從政府職能關(guān)系的視角來(lái)看,這些問(wèn)題的根源在于政府內(nèi)部職能的差異和撤縣過(guò)程中城市公共權(quán)力分配的困難。

    (一)政府縱向權(quán)力配置的困境

    長(zhǎng)治市政府往往為了擴(kuò)大城區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力、整合附近可利用的資源,通過(guò)選擇撤縣設(shè)區(qū)的權(quán)力配置方式來(lái)維護(hù)甚至加強(qiáng)省市縣規(guī)則下的自身利益,杜絕了身處中間(省與縣之間)而被忽視的尷尬處境。然而撤市設(shè)區(qū)之后,潞城市政府的權(quán)力是否被削弱成為了關(guān)注的問(wèn)題,即市縣體制的集權(quán)與分權(quán)矛盾。在這種情況下,長(zhǎng)治市采取了對(duì)潞城市下放財(cái)政權(quán),進(jìn)而形成市縣之間的財(cái)政性分權(quán)。長(zhǎng)治市處于“中間層的地級(jí)政府”,接受了山西省政府的權(quán)力下放,同時(shí)還截取了應(yīng)下放給潞城市等縣級(jí)政府單位的權(quán)力,出現(xiàn)了分權(quán)中集權(quán)的現(xiàn)象。但這種權(quán)力配置模式僅僅處于試水狀態(tài),是否適合兩地的發(fā)展?fàn)顩r還有待商榷。

    (二)政府間橫向權(quán)力協(xié)調(diào)配置的困境

    政府間橫向權(quán)力協(xié)調(diào)配置,主要是指各地方政府權(quán)利運(yùn)行的協(xié)調(diào)配置。在撤縣(市)設(shè)區(qū)之前,潞城市政府從屬于于長(zhǎng)治市政府管轄,雖然之前長(zhǎng)治市的城區(qū)和高新區(qū)在等級(jí)上是平行于潞城市政府的,但綜合其行政職能和職能模式來(lái)看,潞城市在某種方面屬于長(zhǎng)治市的“干兒子”;撤縣(市)設(shè)區(qū)之后,潞城市從“干兒子”轉(zhuǎn)身變?yōu)椤坝H兒子”,同時(shí)帶來(lái)一系列因身份變化而引起的困境:

    1、缺少合作的配套制度

    即使設(shè)區(qū)改革后潞城區(qū)與潞州區(qū)(原長(zhǎng)治市城區(qū)和高新區(qū))政府進(jìn)行合作,各主體的利益差異仍然存在,由于缺乏利益共享體制和補(bǔ)償體制,合作后的利益補(bǔ)償問(wèn)題是困擾合作各方的焦點(diǎn)。

    2、權(quán)能關(guān)系不明確

    主要是長(zhǎng)治市政府的社會(huì)資本不夠豐富,政府之間、各轄區(qū)機(jī)構(gòu)之間的信任度、交互度不高,民間交往在亞文化圈的影響下往往難以跨越地域障礙。值得重視的是,各轄區(qū)政府機(jī)構(gòu)交往和溝通是推動(dòng)長(zhǎng)治市政府發(fā)展重要的潛在基礎(chǔ),這種自下而上的推動(dòng)往往有著驚人的爆發(fā)力。如何培育地方政府間的職能往來(lái)是值得思考的一個(gè)問(wèn)題。

    (三)政府與社會(huì)權(quán)力配置困境

    從政府職能轉(zhuǎn)變的角度看,長(zhǎng)治市職能機(jī)構(gòu)在下放權(quán)力方面主要采取分擔(dān)職能要素和參與政策運(yùn)行兩種手段。然而在實(shí)際條件下,鑒于“官本位”思想的影響,權(quán)力機(jī)構(gòu)人員習(xí)慣采用強(qiáng)制性的方式,而不是參與合作式的政策行為,使雙方關(guān)系位于尷尬處境,導(dǎo)致政府采取的權(quán)利下放模式陷入僵局,進(jìn)而使社會(huì)在政策參制定方面的作用微乎其微。

    三、撤縣(市)設(shè)區(qū)中政府職能的優(yōu)化路徑

    權(quán)力機(jī)構(gòu)職能關(guān)系的協(xié)調(diào)是不同的政府管理機(jī)制和公共權(quán)力分配困境的突破口。從撤縣(市)設(shè)區(qū)過(guò)程來(lái)看,政府內(nèi)部功能關(guān)系的制度化,是縣政府成功撤縣設(shè)區(qū)、有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本前提。政府對(duì)外職能的擴(kuò)展是鞏固社會(huì)團(tuán)結(jié)合作的重要途徑,而創(chuàng)新城市協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制是保證撤縣設(shè)區(qū)有效運(yùn)行的重要方法。

    (一)明晰政府職能,促進(jìn)政府層級(jí)職能的法制化

    實(shí)行撤縣(市)設(shè)區(qū)改革,構(gòu)建美麗和諧的市與轄區(qū)關(guān)系,必須明確市與轄區(qū)的職能范圍。通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)的變革調(diào)整,省、市、區(qū)的職責(zé)更加分明,省主要負(fù)責(zé)總體決策規(guī)劃,市主要負(fù)責(zé)城市建設(shè)和市政服務(wù),區(qū)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行市決策,提供基層公共服務(wù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇,撤縣(市)設(shè)區(qū)后原縣(市)政府會(huì)與省政府的接觸越來(lái)越少,而與市政府接觸增多,或直屬于市管轄。因此只有在各級(jí)政府各司其職,物盡其用、分工明確、實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府從“越位”到“退位”、從“缺位”至“到位”再?gòu)摹板e(cuò)位”到“正位”的徹底職能轉(zhuǎn)變。

    (二)合理劃分權(quán)限,加強(qiáng)政府權(quán)能配置的制度化

    首先,需大力完善權(quán)力和責(zé)任機(jī)制,踏入撤縣設(shè)區(qū)的規(guī)范化軌道。要逐步在全市實(shí)行省、縣財(cái)政機(jī)制,增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力,城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量才會(huì)有大幅度的提高,在此基礎(chǔ)上再考慮撤縣(市)設(shè)區(qū);同時(shí)在撤縣設(shè)區(qū)過(guò)程中政府可以考慮財(cái)政和行政權(quán)的分離模式。其次,由于當(dāng)前沒(méi)有一致的法律規(guī)范國(guó)家各級(jí)行政區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整,致使包括縣、市的撤銷在內(nèi)的改革具有很大的主觀隨意性,可能導(dǎo)致撤縣(市)設(shè)區(qū)發(fā)生“反向運(yùn)行”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,法治化和規(guī)范化的中央和地方分權(quán)是根本政策。

    (三)政社協(xié)調(diào)發(fā)展,保障外部職能關(guān)系的合理化

    縣的遷移和區(qū)的建立,不僅在于行政系統(tǒng)內(nèi)部職能范圍的優(yōu)化組合,還涵蓋行政部門(mén)與社會(huì)公共管理權(quán)限的分配問(wèn)題。優(yōu)化公民政策參與渠道是協(xié)調(diào)政治的重要途徑。在民主化浪潮中,當(dāng)忽視公民的政治主體作用時(shí),任何公共政策的實(shí)施都可能遭遇“民眾意志”的阻力。然而為了消除群眾抗議,許多設(shè)區(qū)市的撤縣設(shè)區(qū)計(jì)劃都是權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)私下進(jìn)行的,或者壓根不進(jìn)行民主測(cè)評(píng),忽略各民主黨派的意見(jiàn),經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后再統(tǒng)一處理。只要不發(fā)生重大事件或集體抗議,撤縣(市)設(shè)區(qū)都會(huì)成功實(shí)施。然而,盡管政府在決策過(guò)程中繞過(guò)了公民參與,但在隨后的實(shí)施過(guò)程中,公眾甚至其他官員將抵制和消極執(zhí)行政策本身,導(dǎo)致撤縣設(shè)區(qū)成為政府政策實(shí)施的一項(xiàng)敗筆。

    【參考文獻(xiàn)】

    [1]程剛.中國(guó)撤縣改區(qū)的新探索: 寧波鄞州模式實(shí)證研究 ( 2002 ~ 2012) [M].北京: 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2011.

    [2]《2018年潞城市政府工作報(bào)告》. 2018年 [R].

    [3]田芳.行政區(qū)劃憲法條款的解讀——從 “省管縣”體制的推行說(shuō)起 [J]. 現(xiàn)代法學(xué),2008,( 4) .

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