政府采購與購買服務的績效管理實施指導框架

俞志翔

【摘 要】政府采購及政府購買服務的績效管理應實行個性化、差別化管理?；局笇Э蚣軕摽偨Y為：“圍繞一個實施目的、堅持兩個重要原則、突出三個重點內(nèi)容、把握四個核心要素”。

【關鍵詞】政府采購;購買服務;績效管理

政府采購及政府購買服務的績效管理應針對其特點，實行個性化、差別化管理。綜合來講，其績效管理的基本指導框架應該總結為：“圍繞一個實施目的、堅持兩個重要原則、突出三個重點內(nèi)容、把握四個核心要素”。

一、圍繞一個實施目的

通過積極推行政府采購及政府購買服務績效管理，全面規(guī)范政府采購及政府購買服務的行為，切實提高實際采購效果，不斷完善采購規(guī)則，有效提升綜合績效，為積極推行政府采購及政府購買服務績效管理提供堅實基礎。

二、堅持兩個重要原則

針對政府采購及政府購買服務的特點，其績效管理應該重點堅持問題導向和績效導向兩個重要原則。

一是問題導向原則。圍繞政府采購及政府購買服務項目實施過程中存在的問題，主要側重于考量項目實施是否符合政策規(guī)定、實施程序，達到預期設定的績效目標，是否具有健全的管理體系等規(guī)范程度，從管理角度衡量政府采購及政府購買服務項目的實際成績。

二是結果導向原則。圍繞政府采購及政府購買服務項目的實施結果，主要考量項目實施后是否達到了預期設定的績效目標、購買的相關服務是否得到了社會普遍認同等預期效果程度，從績效角度衡量政府采購及政府購買服務項目的實際效果。同時也要兼顧分類實施、統(tǒng)籌兼顧和公開透明原則。

三、突出三個重點內(nèi)容

由于政府采購具有的“特定性、集中性、公開性”等特點以及政府購買服務活動具有的“系統(tǒng)性、替代性、服務性”等特點，決定了政府采購及政府購買服務績效管理區(qū)別于其他財政項目的績效管理。因此，實施政府采購及政府購買服務績效管理主要突出項目實施的“必要性、目的性、經(jīng)濟性”三個重點內(nèi)容。

首先，要突出“必要性”。政府采購及政府購買服務是黨政機關、事業(yè)單位、社會團體為了履行承擔職責、完成某項工作、實現(xiàn)事業(yè)目標，面向社會實施的“采購、購買”行為。首先，遇到的問題是到底是否有必要實施該項目。因此，確定必要性成為政府采購及政府購買服務績效管理首要的重點內(nèi)容。

其次，要突出“目的性”。黨政機關、事業(yè)單位、社會團體實施所有的政府采購及政府購買服務行為，都具有明確的動因，都是圍繞明確的“采購、購買”目的而實施的，采購的貨物、工程，購買的服務都是為了達到履行承擔職責、完成某項工作、實現(xiàn)事業(yè)目標的目的，充分體現(xiàn)了目的性非常強。因此，目的性也成為了政府采購及政府購買服務績效管理的重點內(nèi)容。

再次，要突出“經(jīng)濟性”。黨政機關、事業(yè)單位、社會團體所實施的政府采購及政府購買服務都是使用的財政性資金，屬于公共財政的范疇。按照“花錢買有效服務”的財政績效管理理念，項目實施應該能夠達到花最少資金、辦最優(yōu)事情，實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化。因此，經(jīng)濟性勢必成為政府采購及政府購買服務績效管理的重點內(nèi)容。

四、把握四點核心要素

根據(jù)績效管理原理以及政府采購及政府購買服務的特點，政府采購及政府購買服務績效管理應該緊緊把握“設定績效目標、細化績效指標、開展社會調(diào)查、正確處理三大關系”四個核心要素。

一是設定績效目標。設定績效目標是實施績效管理的主要內(nèi)容和重要前提，是事后開展績效評價的依據(jù)。因此，必須在項目實施前，事先設定政府采購及政府購買服務項目預期實現(xiàn)的績效目標。主要重點圍繞項目實施后，預期能夠達到的實施程度、自身效果、社會效果等內(nèi)容，盡最大可能設定可衡量的、數(shù)字化的量化目標。

二是細化績效指標。設置績效指標是實施績效管理的主要內(nèi)容和重要手段，是事后實施績效評價的基礎。因此，必須在項目實施的同時，設置政府采購及政府購買服務項目的績效指標體系。主要重點圍繞項目實施內(nèi)容，從“立項決策、過程管理、實施效果”三個方面，設置“實施必要性、目的明確性、方案可行性、可行性論證，制度健全性、管理規(guī)范性”等共性指標，再根據(jù)每個項目實施的特殊性，制定相應的個性指標，形成政府采購及政府購買服務績效管理的指標體系。

三是開展社會調(diào)查。開展社會調(diào)查是實施績效管理的主要內(nèi)容及重要環(huán)節(jié)。因此，作為構建政府采購及政府購買服務績效管理的完整體系，還必須在項目實施后，特別是政府購買服務項目實施后，深入開展社會調(diào)查，廣泛收集采購方、購買方、受益方等滿意度情況，為考量項目實施績效提供依據(jù)。圍繞項目實施的必要性、目的性、經(jīng)濟性、充分性、規(guī)范性、資金到位率等方面內(nèi)容，設計滿意度調(diào)查問卷，收集采購方的意見及建議;圍繞項目實施的可行性、規(guī)范性、資金撥付及時性以及項目實施的間接效果、直接效果、滿意度等方面內(nèi)容，設計滿意度調(diào)查內(nèi)容，廣泛收集購買方的意見及建議。

四是正確處理三大關系。一是正確處理公平與績效的關系。我國政府采購制度設計之初是為滿足國家源頭治腐的需求，因此前期各界更多講求公開、公平、公正原則，而對政府采購的經(jīng)濟性、效率性和政策功能性重視不足。應該充分考慮采購單位、采購項目實際情況，目的還是提高工作效率和資金使用效益。二是正確處理合規(guī)合法與合情合理的關系。我國政府采購是與國家政治經(jīng)濟體制改革和中國特色市場經(jīng)濟發(fā)展相適應的一種采購形式，目前各項配套制度辦法尚不完善，有些制度規(guī)定并不完全符合預算單位實際需要和基層實際情況，缺乏現(xiàn)實操作性。應根據(jù)合情合理的需求建立相匹配的績效管理辦法。三是正確處理管與放的關系。政府采購管理職能與執(zhí)行職能相分離是政府采購規(guī)范高效運行的基礎，處理好管與放的關系，明確管理界限，行政權力不干預市場規(guī)律，才能充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，也才能使監(jiān)管更加有力、有據(jù)。

五、抓住三個關鍵環(huán)節(jié)

根據(jù)全過程績效管理的要求，政府采購及政府購買服務績效管理緊緊抓住“事前、事中、事后”三個關鍵環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)政府采購及政府購買服務全方位、全過程、全覆蓋的績效管理的有效途徑。

1.實行事前論證。由于政府采購，特別是工程采購及政府購買服務項目都涉及到必要性、目的性、經(jīng)濟性、效果性等問題，項目是否需要實行、是否必要實行、是否可以實行都必須經(jīng)過事前可行性論證環(huán)節(jié)。因此，在項目決策階段，就必須開展可行性論證。不僅要求采購方制定詳盡的實施方案，提出項目實施的內(nèi)容要求、方法步驟、資金需求、配套措施等意見，并設定項目實施預期實現(xiàn)的績效目標;更應該組織相關部門，重點圍繞項目實施的必要性、配套措施的可行性、項目實施的積極性、績效目標的可衡量性、實施方案的可操作性等等，開展可行性論證。

2.實施事中跟蹤。政府采購，特別是工程采購及政府購買服務項目，有一個實施過程。從項目決策、論證確定，到采購、購買行為實施，再到項目實施結束，是一個系統(tǒng)過程。要切實體現(xiàn)全過程績效管理，還必須緊緊抓住事中跟蹤環(huán)節(jié)，實行按績效撥款的辦法，確保項目實施符合約定進度，取得階段性績效。因此，必須加強實施事中跟蹤。

3.開展事后評價。實施績效評價是全過程績效管理的最終環(huán)節(jié)，也是事后衡量政府采購，特別是工程采購及政府購買服務項目是否實現(xiàn)預期績效目標、取得項目預期效果的關鍵環(huán)節(jié)。對采購及政府購買服務項目全面開展績效評價，全面評判項目預期績效目標的實現(xiàn)程度;深入開展社會調(diào)查，廣泛收集采購方、購買方、受益方等滿意度情況;按照“立項決策、過程管理、實施效果”三個方面設置的績效指標，進行逐項評分，最終得出項目實施績效評分的結果;組織專家對項目實施績效進行綜合評價，形成評價結論。

作者簡介：余志翔（1973-），男，江蘇無錫人，本科學歷，高級工程師職稱。