關(guān)于政府采購與購買服務(wù)績效管理分類實施的探討

【摘 要】政府采購中的貨物采購、工程采購、服務(wù)采購三種類型，除具有共同的特點外，還由于采購內(nèi)容的不同具有各自的特點，所以要對其進行績效管理，就要對其分類。按照績效管理原理，對其進行分類探討。

【關(guān)鍵詞】政府采購與購買服務(wù);績效管理;分類實施

政府采購的目的為了強化政府的宏觀調(diào)控，有效發(fā)揮財政的監(jiān)督作用，促進政府采購行為置于財政、供應(yīng)商和社會公眾等全方位監(jiān)督的機制中，在“公開、公正、透明”的環(huán)境中運行，以此達到提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)的目的。

政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。

政府采購中的貨物采購、工程采購、服務(wù)采購三種類型，具有共同的特性。首先，都具有特定性。即實行政府采購行為的主體，都是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，都是使用的財政性資金。其次，都具有集中性。即實行政府采購的行為，無論是貨物采購，還是工程采購或服務(wù)采購，都是實行集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。第三，都具有公開性。即實行政府采購行為的形式，都是實行公開招投標的市場化運作的形式，都是面向社會，公開征集特定供應(yīng)商的行為。

政府采購中的貨物采購、工程采購、服務(wù)采購三種類型，既有聯(lián)系，但也有區(qū)別。就貨物類采購而言：首先，具有商品買賣的基本屬性，即貨物采購具有典型的商業(yè)屬性，它等同于社會上商品買賣的性質(zhì)，不同的是買賣地點不是在商店，而是在政府特定的平臺上完成買賣行為。其次，具有一次性買賣交易的特性。即貨物采購在平臺買賣行為實施完畢后，采購行為即為結(jié)束，不存在后續(xù)采購的連續(xù)性。

工程采購相對于貨物采購、服務(wù)采購而言，具有采購的多樣性，即一個工程會實行多標段采購、多品種采購。相對于貨物采購而言，具有系統(tǒng)性的特性，由于工程是有實施周期的，即采購行為結(jié)束后，并不代表與供應(yīng)商的購買行為結(jié)束，必須待工程建設(shè)完畢，且經(jīng)過采購方的驗收合格，才意味著采購行為的結(jié)束。

服務(wù)采購（政府購買服務(wù)）是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用的行為。相對于貨物采購而言，具有一定的持續(xù)性。即服務(wù)采購主體購買服務(wù)后，并不意味著買賣關(guān)系的結(jié)束，采購方與供應(yīng)商之間的關(guān)系，隨著服務(wù)過程的結(jié)束，才能夠解除買賣關(guān)系。因而，服務(wù)采購與貨物采購的最大區(qū)別是具有持續(xù)性的特性。

針對政府采購及政府購買服務(wù)的內(nèi)容特點，按照績效管理原理，由于貨物采購具有的商品買賣屬性，實施績效管理的意義作用不大，所以，政府采購及政府購買服務(wù)績效管理主要是工程類和服務(wù)類采購項目。圍繞績效管理的基本原理，對工程類、服務(wù)類（含政府購買服務(wù)項目）采購項目的績效管理實施規(guī)范提出如下建議：

（一）工程類項目績效管理

根據(jù)工程類采購項目的特點，按照績效管理的要求，工程類采購項目績效管理的規(guī)范程序為：

1.預(yù)算編制階段

（1）設(shè)置績效目標。市級黨政機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金擬采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上工程項目的，設(shè)置工程采購后預(yù)期實現(xiàn)的、定量的、可操作性的項目績效目標。

（2）編制采購預(yù)算。市級黨政機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，在設(shè)置項目實施績效目標后，按照績效管理要求，編制工程采購預(yù)算。

（3）組織預(yù)算論證。財政部門組織專家對當年度市級黨政機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織編制的工程類政府采購項目預(yù)算，圍繞項目績效目標的可操作性、科學(xué)性，采購項目的重要性、可行性，資金預(yù)算的合理性、必要性等內(nèi)容進行論證，確定工程采購項目是否實施。同意項目實施后，按照預(yù)算審批程序，確定安排項目資金。

2.項目實施階段

（4）實施政府采購。工程采購項目資金落實后，在政府公共資源交易平臺，實施公開招投標。經(jīng)確定供應(yīng)商后，簽訂規(guī)范的采購合同。

（5）按照績效撥款。財政部門按照合同（協(xié)議）約定的工程實施進度、資金撥付比例，按照工程項目實施進度、取得的階段性績效情況，支付工程資金。

3.工程竣工階段

（6）委托中介機構(gòu)。在南京市財政局績效評價中介機構(gòu)庫中，選擇中介機構(gòu)對工程采購項目實施績效評價。

（7）制定評價方案。根據(jù)南京市財政局相關(guān)要求，由受托的中介機構(gòu)制定工程采購項目績效評價方案，全面明確績效評價的范圍、內(nèi)容、指標、社會調(diào)查、人員配備、評價步驟等相關(guān)要求。特別要明確評價指標體系設(shè)計的思路、原則及具體內(nèi)容;社會調(diào)查的對象、內(nèi)容、形式及樣本數(shù)量等要求。

（8）實施績效評價。由受托的社會中介機構(gòu)站在第三方的角度，客觀、公正的作出績效評價結(jié)論，評判工程采購項目是否取得預(yù)期績效目標的情況。

（二）服務(wù)類項目績效管理

根據(jù)服務(wù)類采購項目的特點，按照績效管理的要求，服務(wù)類采購項目（含政府購買服務(wù)項目）績效管理的規(guī)范程序為：

1.預(yù)算編制階段

（1）設(shè)置績效目標。市級黨政機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金擬采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上服務(wù)項目的，設(shè)置服務(wù)類項目采購后預(yù)期實現(xiàn)的、定量的、可操作性的項目績效目標。

（2）編制采購預(yù)算。市級黨政機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，在設(shè)置項目實施績效目標后，按照績效管理要求，編制服務(wù)類項目采購預(yù)算。

（3）組織預(yù)算論證。財政部門組織專家對當年度市級黨政機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織編制的服務(wù)類政府采購項目預(yù)算，圍繞項目績效目標的可操作性、科學(xué)性，采購項目的重要性、可行性，資金預(yù)算的合理性、必要性等內(nèi)容進行論證，確定服務(wù)類采購項目是否實施。同意項目實施后，按照預(yù)算審批程序，確定安排項目資金。

2.項目實施階段

（4）實施政府采購。服務(wù)類采購項目資金落實后，在政府公共資源交易平臺，實施公開招投標。經(jīng)確定供應(yīng)商后，簽訂規(guī)范的采購合同。

（5）實施績效跟蹤。實施服務(wù)類采購項目的市級黨政機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，在供應(yīng)商實施服務(wù)期間，實行定期或不定期的績效跟蹤，檢查項目實施的進展情況、服務(wù)要求的落實情況等，并全面記錄績效跟蹤考核的結(jié)果。

（6）按照績效撥款。財政部門按照合同（協(xié)議）約定的工程實施進度、資金撥付比例，按照績效跟蹤考核結(jié)果，在確定取得階段性績效的前提下，支付項目資金。

3.項目驗收階段

（7）委托中介機構(gòu)。在南京市財政局績效評價中介機構(gòu)庫中，選擇中介機構(gòu)對服務(wù)類采購項目全面實施績效評價。

（8）制定評價方案。根據(jù)南京市財政局相關(guān)要求，由受托的中介機構(gòu)制定服務(wù)類采購項目績效評價方案，全面明確績效評價的范圍、內(nèi)容、指標、社會調(diào)查、人員配備、評價步驟等相關(guān)要求。特別要明確評價指標體系設(shè)計的思路、原則及具體內(nèi)容;社會調(diào)查的對象、內(nèi)容、形式及樣本數(shù)量等要求。

（9）實施績效評價。由受托的社會中介機構(gòu)站在第三方的角度，客觀、公正的作出績效評價結(jié)論，評判服務(wù)類采購項目是否取得預(yù)期績效目標的情況。

因此，只有對不同類型的政府采購進行分類實施績效評價，針對項目的特點實施績效管理，才能真正體現(xiàn)“花錢買效果”、“花錢買服務(wù)”的績效原理，提高財政資金的使用效率。

作者簡介：張杰（1986-），男，江蘇無錫人，博士，工程師。