行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移模式創(chuàng)新研究

姜偉軍

（寧波財(cái)經(jīng)學(xué)院，浙江 寧波 315175）

行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會(huì)組織，是連接政府、市場(chǎng)和企業(yè)的橋梁，是社會(huì)治理體系的重要組成部分。近年來，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)得到政府的培育和支持，成為社會(huì)組織中發(fā)展迅速的類型，在承接政府職能轉(zhuǎn)移、參與地方治理等方面取得了一定的成果[1]。

1 行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的基本特征

1.1 行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是承接政府轉(zhuǎn)移職能的重要主體

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”；黨的十九大報(bào)告提出要“建立共建共治共享的社會(huì)治理格局”。原來由政府承擔(dān)的許多職能，將越來越多地由社會(huì)組織來承擔(dān)，形成“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的三維互動(dòng)結(jié)構(gòu)。

近年來，行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)在地方的政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理和文化融合等方面表現(xiàn)出了強(qiáng)大的影響力[2]。各地普遍以市工商聯(lián)（總商會(huì)）為市行業(yè)協(xié)會(huì)（行會(huì)商會(huì)、同業(yè)公會(huì)）的業(yè)務(wù)主管單位，形成民政局登記管理、工商聯(lián)（總商會(huì)）負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)主管、政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)管理體制，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，管理考核更加規(guī)范，行業(yè)凝聚力逐步增強(qiáng)，為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移提供了管理體制優(yōu)勢(shì)。政府向行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織購買服務(wù)、支持社會(huì)組織發(fā)展，這些措施實(shí)施了政府職能轉(zhuǎn)移。通過承接政府轉(zhuǎn)移的職能，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為政府管理和服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)的重要助手，特別是在引導(dǎo)和幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)起到了政府難以發(fā)揮的作用。廣東、浙江、福建等省選定了一批市縣進(jìn)行試點(diǎn)，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能，積極探索承接轉(zhuǎn)移路徑，形成了較為規(guī)范的職能轉(zhuǎn)移工作方法[3]。

1.2 行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接的政府職能轉(zhuǎn)移類型多樣化

受傳統(tǒng)思維的影響，政府部門主導(dǎo)的體制尚未徹底改變，政府直接轉(zhuǎn)移、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)直接承接的較少，更多的是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)主動(dòng)參與、間接承接。結(jié)合近年來我國各地的實(shí)踐，可以總結(jié)出以行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為承接主體，承接政府職能轉(zhuǎn)移的主要類型。

1.2.1 承接行政審批類職能。行政審批事項(xiàng)中的專業(yè)性、技術(shù)型、事務(wù)性環(huán)節(jié)由于不涉及政府審批決定，可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)。如專業(yè)技術(shù)資格評(píng)審，把審批的部分環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，其中的受理、審核申報(bào)材料、報(bào)送材料、證書打印、檔案整理、咨詢答疑的純事務(wù)性工作，不涉及履行評(píng)審結(jié)果的決定權(quán)[4]。

1.2.2 承接行業(yè)自律類職能。行業(yè)自律是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)能夠良好運(yùn)行、增強(qiáng)社會(huì)公信力的基本職能，以前是由政府機(jī)構(gòu)檢查監(jiān)督行業(yè)自律性管理的情況，當(dāng)前主要是通過行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自我管理、自我監(jiān)督予以實(shí)現(xiàn)。

1.2.3 承接社會(huì)服務(wù)類職能。社會(huì)服務(wù)職能是政府依據(jù)社會(huì)公共需求，遵循職權(quán)法定原則，在科技、教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障和城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)等方面向社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù)，是為了滿足社會(huì)成員的基本生活需求和發(fā)展需求。大部分社會(huì)服務(wù)職能都可由符合條件的社會(huì)組織承接。

1.2.4 承接市場(chǎng)監(jiān)管類職能。市場(chǎng)監(jiān)管是政府為維護(hù)公平競爭的市場(chǎng)秩序，通過制定規(guī)則對(duì)市場(chǎng)主體及其行為進(jìn)行的監(jiān)督管理。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接了部分轉(zhuǎn)移職能，協(xié)助政府監(jiān)管市場(chǎng)的技術(shù)服務(wù)，包括業(yè)務(wù)咨詢、納稅評(píng)估調(diào)研、企業(yè)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)體系擬定工作、企業(yè)勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作、項(xiàng)目的質(zhì)量內(nèi)審、安全生產(chǎn)隱患排查工作、行業(yè)調(diào)研、統(tǒng)計(jì)分析、決策論證、資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估等。

1.3 影響行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接職能轉(zhuǎn)移的因素

作為承接主體的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在開展承接政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，有一些因素影響著行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能的效果。

1.3.1 承接政府職能有局限性，轉(zhuǎn)移模式單一。由于種種原因，政府職能轉(zhuǎn)移可能會(huì)觸及一些群體的既得利益，存在有利的項(xiàng)目不愿轉(zhuǎn)移，無利的公共服務(wù)項(xiàng)目才列入轉(zhuǎn)移目錄的現(xiàn)象。當(dāng)前的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能主要采用非競爭性的購買模式，即便是向社會(huì)招標(biāo)，也是政府和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)雙方協(xié)商后最終確定。這樣做，政府可以選擇有專業(yè)優(yōu)勢(shì)、 良好信譽(yù)和高效管理的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，但政府仍占主導(dǎo)地位。

1.3.2 行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)綜合實(shí)力不強(qiáng)。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不夠健全，一是規(guī)章制度不夠完善，主要管理人員配置不足，素質(zhì)參差不齊；二是經(jīng)費(fèi)不足，經(jīng)費(fèi)主要來源于會(huì)費(fèi)的繳納和會(huì)員企業(yè)的贊助，自主創(chuàng)收能力差，較難有效開展活動(dòng)及對(duì)會(huì)員提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，承接政府職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更加薄弱；三是優(yōu)秀人才缺乏，社會(huì)地位和薪酬待遇普遍偏低，很難吸引和留住職業(yè)化和專業(yè)化的人才。

1.3.3 職能承接內(nèi)容缺乏長效機(jī)制，互動(dòng)機(jī)制不健全。在實(shí)際的職能轉(zhuǎn)移過程中，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接的主要是政府部門轉(zhuǎn)移的臨時(shí)性、偶然性的職能事項(xiàng)，對(duì)較全面、系統(tǒng)地承接政府職能缺少長遠(yuǎn)規(guī)劃，無法實(shí)現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)移和承接。

政府建立了反映意見的渠道，也希望擬承接政府職能的社會(huì)組織進(jìn)行互動(dòng)交流，但行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在涉及政府事務(wù)的處理上表現(xiàn)得謹(jǐn)小慎微，反映、討論問題的積極性不高。一些政府的辦事機(jī)構(gòu)對(duì)反映的問題不夠重視，互動(dòng)交流的機(jī)制不夠健全。

2 行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移模式創(chuàng)新

當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)移的基本模式是購買公共服務(wù)，使用較多的承接方式是政府與承接主體簽訂購買合同，支付服務(wù)款項(xiàng)；也有部分項(xiàng)目采用政府資助和補(bǔ)貼等方式。一些試點(diǎn)地區(qū)按制定的職能轉(zhuǎn)移目錄，初步建立起購買服務(wù)機(jī)制，包括承接準(zhǔn)入機(jī)制、資金保障機(jī)制、監(jiān)管考核、績效評(píng)價(jià)機(jī)制等。由于我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能的實(shí)施時(shí)間不長，范圍還不夠廣泛，加之自身能力的限制，承接政府職能的模式還有較大創(chuàng)新空間。

本文從“國家—社會(huì)”關(guān)系的視角，圍繞“政府—行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)—會(huì)員（企業(yè)）”三者關(guān)系，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際工作中政府可轉(zhuǎn)移職能的內(nèi)容，提出行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移模式創(chuàng)新。

2.1 “行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)主導(dǎo)—政府支持—會(huì)員（企業(yè)）代表參與”模式

在中小民營企業(yè)中，政府除確定地方最低工資標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)具有對(duì)用人單位和工人之間勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督的職能。這些職能政府不能完全以國家強(qiáng)制力解決，但可以通過職能轉(zhuǎn)移，將企業(yè)與工人工資問題以集體協(xié)商的形式轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)。通過行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立 “工資集體協(xié)商制度”，組織、監(jiān)督行業(yè)（或地域）工資集體協(xié)商，體現(xiàn)“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)主導(dǎo)—政府支持—會(huì)員（企業(yè)）代表參與”的承接模式。對(duì)競爭性和市場(chǎng)分散化的消費(fèi)品行業(yè)，可將用工與工資等體現(xiàn)協(xié)商民主等職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，以維護(hù)各方主體利益。

2.2 “政府主導(dǎo)—行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)支持—會(huì)員（企業(yè)）參加”模式

稅收是國家財(cái)政收入的主要來源，征稅是國家強(qiáng)制性權(quán)力的體現(xiàn)，政府具有主導(dǎo)性。但在一些形成產(chǎn)業(yè)集群的區(qū)域，個(gè)體納稅人較多，以定額稅及交易發(fā)票為依據(jù)的征稅方式易出現(xiàn)謊報(bào)收入的情況。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)行業(yè)（或商會(huì)）內(nèi)的經(jīng)營情況比較了解，便于開展納稅自評(píng)與互評(píng)，調(diào)整定額。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)可以承接納稅人信息調(diào)查及協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)協(xié)商稅收額度等職能，并參與支持稅務(wù)部門與個(gè)體業(yè)主的協(xié)商，成為征納雙方交流的平臺(tái)，體現(xiàn)“政府主導(dǎo)—行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)支持—會(huì)員（企業(yè)）參加”的關(guān)系。

2.3 “行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)主導(dǎo)—政府引導(dǎo)—會(huì)員（企業(yè)）支持”模式

抓好安全生產(chǎn)工作，維護(hù)好人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，是政府部門的重要職能。政府傳統(tǒng)的消防安全監(jiān)管措施對(duì)密集的家庭作坊式企業(yè)監(jiān)管難度較大，完全可以借助社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管職能，加強(qiáng)公共安全服務(wù)。由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接主要的安全監(jiān)管職能，在政府的指導(dǎo)下由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)組建安全消防機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)消防專管員，對(duì)會(huì)員進(jìn)行自我服務(wù)，自我完善。這種由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承擔(dān)安全監(jiān)管職能，由會(huì)員（企業(yè)）共同出資開展自我指導(dǎo)與服務(wù)，政府發(fā)揮號(hào)召、監(jiān)督的引導(dǎo)作用，形成“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)主導(dǎo)—政府引導(dǎo)—會(huì)員（企業(yè)）支持”模式。

2.4 “政府引導(dǎo)—行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)推動(dòng)—中介代理”模式

一些專業(yè)性較強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)制訂或評(píng)估方案設(shè)計(jì)與評(píng)價(jià)，除涉及直接的專業(yè)知識(shí)外，還可能涉及財(cái)務(wù)稅收、資產(chǎn)評(píng)估、工程造價(jià)、產(chǎn)品質(zhì)量等知識(shí)與實(shí)踐，政府可將此項(xiàng)職能通過行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)代理承接，使該項(xiàng)職能行使時(shí)更加專業(yè)化。這種模式適合專業(yè)性較強(qiáng)的職能轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)“政府引導(dǎo)—行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)推動(dòng)—中介代理”的關(guān)系。

2.5 其他通過總結(jié)探索形成的承接模式

在各地行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的實(shí)踐中，也形成了一些行之有效的承接模式，需要通過總結(jié)提煉和不斷完善，形成新的承接模式，以利于推廣應(yīng)用。

3 促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的對(duì)策

為更有效地承接政府轉(zhuǎn)移的職能，在進(jìn)行承接模式創(chuàng)新的同時(shí)，還應(yīng)采用相應(yīng)的對(duì)策[5]。

3.1 加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織發(fā)展的立法

我國現(xiàn)階段尚未針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織進(jìn)行專門立法，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的性質(zhì)、地位、功能及與政府之間的界限沒有從法律的層面進(jìn)行明文界定，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)從事各項(xiàng)活動(dòng)的依據(jù)主要是有關(guān)部委頒布的行政規(guī)章、部分地方人大及常委會(huì)制訂的地方性法規(guī)和政府的規(guī)章，不能為行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移提供全面、 有效的法律保障?；蚩煽紤]由下而上地推動(dòng)相關(guān)法律建設(shè)。建議選擇行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移工作開展得較好的省會(huì)城市或國務(wù)院批準(zhǔn)的較大城市進(jìn)行試點(diǎn)，進(jìn)行行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織承接政府職能的地方立法活動(dòng)，形成一套適合本地特點(diǎn)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，并不斷改進(jìn)、完善，再由全國人大及常委會(huì)或國務(wù)院總結(jié)歸納，制定相應(yīng)的法律或行政法規(guī)，在全國范圍頒布實(shí)施。

3.2 合理定位政府職能，建立政府職能轉(zhuǎn)移的財(cái)政預(yù)算制度

由政府創(chuàng)造更加有序的環(huán)境，讓行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移有充分發(fā)揮的空間，確保政府職能的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)移。應(yīng)在年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)，實(shí)行預(yù)算管理，起到財(cái)政資金對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移的保障作用。

3.3 培育行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力

政府應(yīng)通過申請(qǐng)、評(píng)估等程序，為創(chuàng)新性強(qiáng)、有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)提供針對(duì)性服務(wù)，強(qiáng)化提升現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的綜合能力。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)應(yīng)建立健全組織機(jī)構(gòu)，建立自我管理與約束的自律機(jī)制。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)需明確目標(biāo)，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，吸引高素質(zhì)的專門人才，建立高效的工作團(tuán)隊(duì)，提升行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力，形成承接競爭的市場(chǎng)。

3.4 完善政府、社會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)相結(jié)合的參與機(jī)制

應(yīng)建立全面、完善的民間行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與社會(huì)治理的機(jī)制，拓寬政府、社會(huì)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)協(xié)作治理的領(lǐng)域。對(duì)轉(zhuǎn)出的政府職能行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)要具備接得住的能力，并通過監(jiān)管評(píng)估，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移的預(yù)期效果。