鄉(xiāng)村振興背景下“三治”合一的困境與對策
——基于民間法的視角

林文雄

（汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院 思政部，廣東 汕頭 515078）

一、鄉(xiāng)村振興的訴求

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國特色社會主義進(jìn)入新時代，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，黨在十九大報告中提出的關(guān)于指導(dǎo)新時代中國農(nóng)村改革、建設(shè)的國家重大戰(zhàn)略。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。良好的社會治理是社會發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，必須不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，振興鄉(xiāng)村，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，必須不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，黨的十九大報告進(jìn)一步指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。由此可見，“三治”合一（即自治、法治、德治相結(jié)合，下同）的鄉(xiāng)村治理體系既是當(dāng)前國家治理體系的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)與重要保障。

十九大報告提出“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系，這是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的創(chuàng)新?！白灾巍睆淖置胬斫?，就是自己管理自己，其對應(yīng)的是“他治”尤其是“官治”。自治作為民主的一種形式，在鄉(xiāng)村治理體系中是指農(nóng)村的村民自治。村民自治作為一項(xiàng)制度，不管是我國的《憲法》還是《村民委員會組織法》，都沒有直接的定義，但可從相關(guān)的制度規(guī)定中對其含義予以界定?！洞迕裎瘑T會組織法》第一條與第二條規(guī)定：“為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治??”；“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。有學(xué)者由此推斷，村民自治是“中國現(xiàn)階段在農(nóng)村推行的一項(xiàng)基本村級社區(qū)政治制度，由村民自己決定屬于本村內(nèi)部的事務(wù)，即村民通過依法民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自主辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會的良性運(yùn)行、協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。”[1]而法治、德治則是指國家、社會治理的方式。“村民自治”不是一個新概念，其提法早見于1982年我國修訂頒布的《憲法》。法治與德治的關(guān)系也是中外法學(xué)史上恒久的話題。在中國的歷史上，道德與法律、德治與法治的關(guān)系，經(jīng)歷了兩次大的合與分。第一次的合與分是：夏商西周時期的禮樂之治，德法混同；春秋戰(zhàn)國秦代時期的法、律之治，德法分離。第二次的合與分是：從漢代到清代的禮法之治是德法合治；清末之后推行法治，德治與法治分離[2]。進(jìn)入新時代，黨作出全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署，確立了“堅(jiān)持依法治國與以德治國相結(jié)合”的原則，黨的十九大報告重申了這一原則，法治與德治相結(jié)合，“突破了法治、德治水火不容的傳統(tǒng)思維定勢，闡明了一種現(xiàn)代法治和新型德治相結(jié)合的治國新思路?！盵3]因此，在鄉(xiāng)村治理體系中，“三治”合一必有新時代新的內(nèi)涵。為何要結(jié)合及如何結(jié)合，這是亟待回答的時代問題。“三治”合一實(shí)際是“自治”與“德法合治”的結(jié)合，其中，“自治”所涉的是治理主體的問題，“德法合治”是關(guān)于治理所依據(jù)的規(guī)范及治理運(yùn)行方式問題。

二、“三治”合一面臨的困境

“三治”合一是新時代鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的依托。現(xiàn)代化進(jìn)程不可能一帆風(fēng)順，必將面臨挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村治理也不例外。當(dāng)前“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)面臨如下困境。

（一）自治不力

自治就是“村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。從自治的主體看，村民自治的實(shí)質(zhì)主體是全體村民，村民自治運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)主要有決策機(jī)構(gòu)（村民會議）和執(zhí)行機(jī)構(gòu)（村民委員會）。從自治的內(nèi)容看，村民自治的主要內(nèi)容包括“四個民主”，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。當(dāng)前村民自治制度實(shí)施不達(dá)預(yù)期，“四個民主”在不同地域不同程度上流于形式。鄉(xiāng)村治理自治不力，從表面現(xiàn)象看，選舉上程序不規(guī)范、甚至違法操作，結(jié)果沒有體現(xiàn)真正的民意；決策上村民會議作為決策機(jī)構(gòu)其職責(zé)的履行經(jīng)常停留在“紙”上；管理上村委會任期目標(biāo)責(zé)任的落實(shí)與規(guī)定存在差距；監(jiān)督上村務(wù)公開、民主監(jiān)督形式主義嚴(yán)重。鄉(xiāng)村治理自治不力，從實(shí)質(zhì)層面看，主要在于自治的主體性弱化。雖然鄉(xiāng)村自治具有地域性、自生性，鄉(xiāng)村自治的實(shí)質(zhì)主體是全體村民，但鄉(xiāng)村治理并非完全封閉、自我孤立，鄉(xiāng)村自治的形式主體又是多元的，鄉(xiāng)村自治的主體除普通村民之外還包括：村黨支部、村民委員會、村民會議、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、外來企業(yè)、公益性社會組織等。從上可見，鄉(xiāng)村自治的主體有內(nèi)部與外部之分，也有民間與“官方”之分。內(nèi)部主體包括村黨支部、村民委員會、村民小組以及普通村民等?！皟?nèi)部主體是鄉(xiāng)村治理的直接參與者?！盵4]鄉(xiāng)村治理外部主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、外來企業(yè)、公益性社會組織等。外部主體“通過行政管理、投資、社會服務(wù)等方式作用于鄉(xiāng)村治理”[4]。從另一角度看，村民會議、村民委員會、普通村民以及外來企業(yè)、公益性社會組織等具有民間屬性，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、村黨支部具有“官方”屬性。因此，鄉(xiāng)村自治實(shí)現(xiàn)的程度在一定意義上取決于內(nèi)部主體與外部主體的融合情景、民間主體與“官方”主體的協(xié)調(diào)狀況。當(dāng)前，民間主體與“官方”主體的協(xié)調(diào)狀況并不理想，上級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)村治理干預(yù)過多，鄉(xiāng)村治理的行政化明顯，民間性趨弱，多元主體沒有形成合力，而是呈現(xiàn)“你進(jìn)我退、你強(qiáng)我弱”的狀態(tài)；內(nèi)部主體之間的融合情景不盡人意，內(nèi)部主體有“異化”的嫌疑，雖然村民自治的實(shí)質(zhì)主體是全體村民，但自治權(quán)的行使則是通過村民會議、村民委員會的職責(zé)履行來實(shí)現(xiàn)的，其中村民會議是決策機(jī)構(gòu)，村民委員會是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村民自治的充分實(shí)現(xiàn)要求村民會議、村民委員會必須忠實(shí)于全體村民的意志，否則，“村民自治”極易“異化”為“村民委員會自治”、甚至是“村民委員會主任自治”。目前對村民會議、村民委員會的約束制度與機(jī)制仍需進(jìn)一步完善，有些地方已證明了這不僅是一種理論上的擔(dān)憂；另外，農(nóng)村精英大量的流出，從整體上影響了能參與鄉(xiāng)村治理的村民的能力水平。

（二）規(guī)范式

在全面依法治國，法治國家、法治政府、法治社會一體推進(jìn)的背景下，建設(shè)“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系離不開規(guī)范制度，特別是法治規(guī)范。在鄉(xiāng)土社會中，國家法不是萬能的，在維系鄉(xiāng)土社會秩序中其作用是有限的，需要國家法之外的法律規(guī)范來承擔(dān)解決糾紛、維持秩序的任務(wù)，同時鄉(xiāng)村社會的自治也為國家法之外的法律規(guī)范的存在提供前提條件。這一國家法之外的法律規(guī)范就是民間法。民間法是指來自于并適用于“民間”的法，民間法是與國家法相對而言的。民間法的種類頗為復(fù)雜，但可以確定的是，鄉(xiāng)村治理中的村民自治章程、村規(guī)民約等屬于民間法的范疇。在中國傳統(tǒng)社會中，鄉(xiāng)村社會的民間法與國家法并存的局面，是中華法系的一個重要特征。雖然中華法系作為一種制度早已成為歷史，傳統(tǒng)的民間法也日漸式微，但新時代法治社會的建設(shè)，民間法重獲生機(jī)。黨的十九大報告指出，“要推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。但在當(dāng)前，作為民間法的村民自治章程、村規(guī)民約等其活力堪憂。究其原因，一是理論上，受西方法治理念特別是分析法學(xué)觀點(diǎn)的影響，我們一直認(rèn)為法律就是一種規(guī)則或規(guī)范的體系，而且是由國家所制定的成文規(guī)則構(gòu)成的，時至今日我國法律體系并未接納民間法；二是立法技術(shù)層面上，首先，規(guī)范性缺失，表現(xiàn)為：觀念上，重義務(wù)輕權(quán)利，村規(guī)民約權(quán)利義務(wù)不對等、義務(wù)本位思想突出；內(nèi)容上，與現(xiàn)行法律沖突，有的與國家法律規(guī)定相左，有的違背國家法律精神；約束手段上，重罰輕教，以經(jīng)濟(jì)處罰措施為主，較少運(yùn)用規(guī)勸、說服教育的方式；形式上，一些村規(guī)民約條文籠統(tǒng)，行文不規(guī)范。其次，鄉(xiāng)土性和傳承性弱化，許多地方的自治章程、村規(guī)民約條款內(nèi)容千篇一律，沒有個性和針對性，由于過多植入外部法律、政策，獨(dú)具特色的鄉(xiāng)土性和傳承性被逐一抹去，失去了原初的價值和功能，形同虛設(shè)。此外，缺乏國家強(qiáng)制力的保障、實(shí)效性不強(qiáng)，法律規(guī)范與道德規(guī)范的有機(jī)融合更是奢談。這反過來也在一定程度上助長的城市中心主義和制定法中心主義的氣焰，襯托出村民自治章程、村規(guī)民約等民間法的式微。

（三）運(yùn)行不暢

“三治”合一的鄉(xiāng)村治理運(yùn)行不暢，社會規(guī)范功能和文化傳承功能未能有效發(fā)揮。其直接原因在于：鄉(xiāng)村治理多元主體沒有形成合力，民間法邊緣化，“德法合治”的理念未能貫徹與落實(shí)。從較深層次方面看，一是沒有把握好德治與法治的關(guān)系。習(xí)近平總書記在2016年12月中共中央政治局第三十七次集體學(xué)習(xí)時的講話闡釋了德治與法治的關(guān)系[5]：首先，兩者屬性有別。他指出“法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律?！弊鳛樾袨橐?guī)范，在此，“成文”體現(xiàn)的是權(quán)力機(jī)構(gòu)的意志，具有剛性特征，“內(nèi)心”體現(xiàn)的是人們內(nèi)心的良知，具有柔性的特征。其次，兩者功能一致。他指出“法律和道德都具有規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、維護(hù)社會秩序的作用，在國家治理中都有其地位和功能?！狈膳c道德都具有社會秩序構(gòu)建功能。再次，兩者相互依賴。他指出“法律有效實(shí)施有賴于道德支持，道德踐行也離不開法律約束。法治和德治不可分離、不可偏廢，國家治理需要法律和道德協(xié)同發(fā)力”。法治和德治猶如“車之兩輪、鳥之兩翼”缺一不可。鄉(xiāng)村治理本應(yīng)是一個充滿理性與德性的過程，但實(shí)踐中，理性與德性難以融合，法治和德治難以合一。二是法治社會與法治國家、法治政府的一體推進(jìn)存在間隙。關(guān)于法治社會與法治國家、法治政府的關(guān)系，從理論層面看，作為應(yīng)然狀態(tài)，法治社會是法治國家、法治政府的基礎(chǔ)，法治國家、法治政府是法治社會的前提和主導(dǎo)。但作為實(shí)然，法治國家、法治政府對法治社會的支持與引導(dǎo)仍有諸多不如意的地方，尤其是如何發(fā)揮政府的作用，在鄉(xiāng)村自治的制度框架下有效地進(jìn)行鄉(xiāng)村社會治理，依然是一個實(shí)踐的難題。

三、強(qiáng)化民間法的功能

源于鄉(xiāng)土社會的民間法一直是中國傳統(tǒng)的農(nóng)村治理基本規(guī)范。在新中國成立后的一段時間內(nèi)，國家政權(quán)直達(dá)基層，民間法被廢棄。在改革開放后的“鄉(xiāng)政村治”行政體制下，傳統(tǒng)民間法得以復(fù)蘇。1998年修訂通過的《村民委員會組織法》第二十七條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約”，民間法在鄉(xiāng)村治理中的合法地位得以確認(rèn)。作為“三治合一”的制度載體，“民間法在新時代仍有其存在的根基和土壤，民間法相對于國家法更貼近于村民的真實(shí)生活，運(yùn)行成本更低，效率更高，是對國家法的靈活補(bǔ)充”[6]。學(xué)者蘇力認(rèn)為:“在中國的法治追求中，也許最重要的并不是復(fù)制西方的法律制度，而是重視中國社會中那些起作用的，也許并不起眼的習(xí)慣、慣例，注重經(jīng)過人們反復(fù)博弈而證明有效有用的法律制度，否則的話，正式的法律就會被規(guī)避、無效，而且可能給社會秩序和文化帶來災(zāi)難性的破壞?！盵7]因此，我國的法治建設(shè)，必須重視本土的法治資源。對民間法進(jìn)行改善，強(qiáng)化其政治功能、制度功能、價值導(dǎo)向功能，是化解當(dāng)前“三治”合一面臨的以上所述困境的有效對策。

（一）強(qiáng)化民間法的政治功能，促進(jìn)鄉(xiāng)村的民主自治

基層群眾自治制度是中國特色的政治制度內(nèi)容之一，如上所述，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理自治不力，其實(shí)質(zhì)原因主要是：民間主體與“官方”主體的協(xié)調(diào)狀況并不理想；內(nèi)部主體之間的融合情景不盡人意。真正實(shí)現(xiàn)村民自治，在現(xiàn)有的法治體系下，民間法應(yīng)有所作為，通過民間法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化民間法的政治功能，促進(jìn)鄉(xiāng)村的民主自治。一是在保障鄉(xiāng)村治理的自主性方面，通過改善自治章程、村規(guī)民約，重塑鄉(xiāng)村本土權(quán)威，劃清“自治”與“他治”的邊界。當(dāng)然，這并不意味著在鄉(xiāng)村治理中國家政權(quán)的缺位，政府應(yīng)予以指導(dǎo)指引，但不是包攬包辦。在法治中國建設(shè)中，法治社會是法治國家、法治政府的基礎(chǔ)，自治章程、村規(guī)民約等民間法“既是國家法律、政策的地方化版本，也仍然是村民共信共行的行為規(guī)范，是農(nóng)村治理的重要規(guī)則”[8]。國家權(quán)力應(yīng)尊重自治章程、村規(guī)民約等民間法，力戒強(qiáng)勢介入，為村民通過民間法參與地方治理留出足夠空間。二是在保障鄉(xiāng)村治理的民主性方面，謹(jǐn)防自治權(quán)異化，在《村民委員會組織法》等國家法律的基礎(chǔ)上，依據(jù)鄉(xiāng)村治理的主觀訴求與客觀條件，通過制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，形成對村民會議、村民委員會的有效約束制度與機(jī)制，確保村民會議、村民委員會履行職責(zé)不違背全體村民的意志。因此，民間法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，其維護(hù)的不應(yīng)是原有村內(nèi)精英的治理權(quán)威，而是村民群眾的民主訴求。

（二）強(qiáng)化民間法的制度功能，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化治理

推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化治理，必須把民間法納入法治的軌道，強(qiáng)化民間法的制度功能。首先，在外部環(huán)境層面，必須摒棄城市中心主義和制定法中心主義的錯誤觀念。在理念和制度上把民間法納入我國的法制體系，進(jìn)一步明確和落實(shí)村規(guī)民約的法律地位，同時要特別警惕民間法被國家法完全同化。其次，在民間法建設(shè)層面，應(yīng)克服當(dāng)前普遍存在的規(guī)范性缺陷，實(shí)現(xiàn)民間法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。觀念上，克服重義務(wù)輕權(quán)利的思維，應(yīng)既重視權(quán)利又重視義務(wù)；內(nèi)容上，一方面要尊重國家法律精神，不得違反國家法律規(guī)定，“村民自治章程、村規(guī)民約不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”[9]。另一方面要改變自治章程、村規(guī)民約條款內(nèi)容千篇一律的現(xiàn)象，要強(qiáng)化個性與針對性，保持自治章程、村規(guī)民約獨(dú)具特色的鄉(xiāng)土性和傳承性；約束手段上，糾正重罰輕教的傾向，做到懲教相結(jié)合；形式上，行為規(guī)范應(yīng)具體、明確，具有可操作性。為此，還必須構(gòu)建制定村民自治章程、村規(guī)民約的正當(dāng)程序，健全村規(guī)民約的審查監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化民間法的制度功能，使村民自治章程、村規(guī)民約等民間法成為銜接國家法律政策和鄉(xiāng)土風(fēng)俗民情的基層治理規(guī)范，在農(nóng)村法治化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)民間法與國家法同向同行，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化治理。

（三）強(qiáng)化民間法尤其是村規(guī)民約的價值導(dǎo)向功能，保障鄉(xiāng)村治理不偏離正義的軌道

首先，要用道德來滋養(yǎng)村規(guī)民約。我國的傳統(tǒng)文化有“德法合治”的基因。村規(guī)民約是為維護(hù)本村的社會秩序、村風(fēng)民俗、精神文明建設(shè)等方面，根據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，結(jié)合本村實(shí)際情況，村民通過村民會議制定的約束規(guī)范村民行為的一種行為規(guī)范。其內(nèi)容涉及社會公德、家庭美德、治安管理、村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系等各個方面。村規(guī)民約相對于國家法，其與道德規(guī)范的距離更加接近。在村規(guī)民約的制訂上，關(guān)鍵的道德規(guī)范直接納入村規(guī)民約，用道德改革逆情悖理的村規(guī)民約；在村規(guī)民約的實(shí)施上，“不得讓違背道德的行為獲得不當(dāng)利益，不讓符合道德的行為承受不利后果”[2]。

其次，要通過村規(guī)民約強(qiáng)化道德的教化作用。村規(guī)民約應(yīng)將中國傳統(tǒng)倫理道德中的誠信理念、善良風(fēng)俗，現(xiàn)代社會所提倡的“愛國、敬業(yè)、誠信、友善”等社會主義的核心價值觀吸納于其中，使道德要求獲得強(qiáng)力的保障。

實(shí)現(xiàn)民間法的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化民間法的功能是當(dāng)前實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全“三治”合一的鄉(xiāng)村治理體系的關(guān)鍵,是新時代鄉(xiāng)村治理體系新內(nèi)涵應(yīng)有之義。實(shí)際上，重視本土法治資源，重塑傳統(tǒng)制度文化，在全面依法治國，法治國家、法治政府、法治社會一體推進(jìn)過程中，不無裨益。