湖北國家儲備林建設投融資模式創(chuàng)新

鄭儷璇

引言

國家儲備林制度是根據(jù)2015年中央一號文件和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，按照總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、進口適度、持續(xù)經(jīng)營的目標要求，探索生產(chǎn)能力高效、經(jīng)營規(guī)模適度、儲備條件有序、生態(tài)環(huán)境良好的木材安全道路。結(jié)合《湖北林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》和《湖北林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》以及《長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護和綠色發(fā)展總體規(guī)劃》、《漢江生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》的相關(guān)任務和目標要求，國家儲備林建設是其中的重點投資建設領(lǐng)域。

一、國家儲備林建設目標和原則

湖北省林業(yè)投融資領(lǐng)域可大致劃分為三類：

第一類：涉及生態(tài)保護等硬性約束，公益性非常強，基本沒有經(jīng)濟效益的項目，如石漠化治理、天然林資源保護、長江防護林建設、濕地保護修復、森林防火、林業(yè)有害生物防治等林業(yè)重大生態(tài)建設。第二類：以實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展為目標，市場效益較強，兼具生態(tài)保障效益的項目，如發(fā)展林下經(jīng)濟、竹藤花卉、林木種苗、林業(yè)生物醫(yī)藥、森林旅游休閑康養(yǎng)以及制漿造紙、林產(chǎn)化工、人造板、特色經(jīng)濟林產(chǎn)品深加工等項目。第三類：兼具生態(tài)保護和綠色發(fā)展任務，生態(tài)社會效益較強，有一定經(jīng)濟效益的項目，如營造林項目，包括國家儲備林、工業(yè)原料林、木本油料等經(jīng)濟林，以及濕地公園、森林公園等。由于此類項目政策性要求高、現(xiàn)金流有限，需要政府主導和規(guī)劃統(tǒng)籌，并通過各種方式給予補助和支持，因此此類項目需要積極引進社會資本，探索市場化融資模式。

國家儲備林項目的建設目標是：采取人工造林、改造培育、中幼林撫育和現(xiàn)有林管護(含天然林管護)等措施，大力營造珍稀大徑級用材林、短周期工業(yè)原料林、速生豐產(chǎn)林、水源涵養(yǎng)林、水土保持林、農(nóng)田防護林、沿江防護林和血防林，提高湖北省木材儲備、水源涵養(yǎng)、水土保持能力和生態(tài)安全保障水平。建設總規(guī)模92.0萬公頃，其中人工造林32.7萬公頃、改造培育59.3萬公頃。

儲備林建設周期長、風險高、政策性強且投融資需求巨大。針對當前湖北林業(yè)生態(tài)保護與綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的矛盾，主要工作原則包括：一是開拓投融資途徑和思路。加強金融機構(gòu)與政府對接，打破傳統(tǒng)林業(yè)發(fā)展完全依賴財政投入的慣性思維，推動林業(yè)投融資機制創(chuàng)新。二是因地制宜，精準施策。根據(jù)不同領(lǐng)域、不同片區(qū)林業(yè)稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，找準林業(yè)項目市場功能與政府行為的最佳結(jié)合點，設計融資解決方案。三是整合資源，市場運作。積極推動湖北省林業(yè)主管部門整合財政資金，做好重大生態(tài)建設項目策劃，推行PPP等模式，探索運用更多樣化的金融工具，引領(lǐng)社會資本，聚合各類社會資源。四是通過機制體制建設管控風險。在融資支持的同時推動制度建設、市場建設，落實多元化擔保結(jié)構(gòu)和增信措施，改善林區(qū)金融生態(tài)環(huán)境，有效防范信貸風險。

二、效益分析

1.生態(tài)效益分析

項目實施后，對湖北省區(qū)域內(nèi)涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、凈化空氣等方面具有促進作用。隨著湖北省森林的生長及立地條件的改善，生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力增強，碳儲量增加，森林生態(tài)服務功能將得到極大提高，對于構(gòu)建沿江生態(tài)保護帶和實施國家戰(zhàn)略水資源保障均具有直接支持效果，生態(tài)效益顯著。根據(jù)測算，建設完成后，每年可實現(xiàn)水源涵養(yǎng)生態(tài)價值230億元，水土保持生態(tài)價值72億元，固碳釋氧、凈化空氣生態(tài)價值178億元。森林覆蓋率提高1.5‰，增加木材1.2億立方米，帶動5000個貧困戶脫貧。

一是涵養(yǎng)水源。據(jù)國內(nèi)外大量研究材料分析，營造1公頃林地，標準林分一般可增加蓄水300立方米。新造林基地的森林生態(tài)系統(tǒng)可涵養(yǎng)水源量2.76億立方米。

二是保育土壤。研究表明，每公頃森林固土量29.9噸，每公頃森林年保持氮量0.06噸，年保持磷量0.02噸，年保持鉀量0.55噸，年保持有機質(zhì)量1.34噸。

三是固碳釋氧。研究表明，林木每增加蓄積1立方米，平均可吸收1.83噸二氧化碳，同時釋放氧氣1.62噸。

四是積累營養(yǎng)物質(zhì)。森林在生長過程中不停的從周圍的環(huán)境吸收各種礦質(zhì)元素并固定在植物體內(nèi)，對降低下游面源污染及水體富營養(yǎng)化有重要作用。

五是凈化大氣環(huán)境。森林可以通過阻擋、過濾和吸附粉塵來凈化大氣。

2.社會效益分析

規(guī)劃項目的實施，能夠在一定程度上實現(xiàn)湖北森林的可持續(xù)經(jīng)營，保障國家的木材安全，同時，將大大促進湖北省林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整，林業(yè)投融資機制加快創(chuàng)新，提高森林總量的同時，優(yōu)美的森林景觀美化了環(huán)境，明顯改善生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，具有顯著的社會效益。

一是增加林產(chǎn)品供應，維護國家木材安全。規(guī)劃建設有利于改善林分結(jié)構(gòu)，提高單位面積林分產(chǎn)量，為湖北省培育儲備大量的林木資源，有效增加國內(nèi)木材供應，減少對國外木材進口依賴，保障國家木材安全，緩解優(yōu)質(zhì)、珍貴木材供求矛盾，促進湖北社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用。

二是改善生產(chǎn)生活條件，促進精準扶貧。通過規(guī)劃建設，廣泛吸收農(nóng)村剩余勞力再就業(yè)，另外，林業(yè)產(chǎn)品運輸?shù)冗€將帶來間接的勞務收入，同時還可帶動運輸、物資生產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進地方經(jīng)濟建設。

三是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動新型農(nóng)村建設。規(guī)劃實施可發(fā)揮山區(qū)資源優(yōu)勢，變資源優(yōu)勢為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合集體林權(quán)制度改革和湖北林業(yè)科學發(fā)展目標，實施速生豐產(chǎn)林建設，規(guī)劃的實施可以長期持續(xù)穩(wěn)定地增加農(nóng)民收入，推動社會主義新農(nóng)村建設。

3.經(jīng)濟效益分析

綜合考慮項目內(nèi)生現(xiàn)金流和外部經(jīng)濟效益，國家儲備林建設92萬公頃，全部建成成熟后，年生產(chǎn)木材10795萬立方米，每立方米平均收益600元，考慮年采伐限額僅為1020萬立方米，年收益60億元左右。

三、投融資模式創(chuàng)新

近兩年來，全國各地圍繞儲備林融資建設創(chuàng)新了一些新的模式和做法，值得湖北省國家儲備林建設發(fā)展借鑒。

（一）省屬企業(yè)統(tǒng)貸模式：整合林業(yè)資源設立省屬林業(yè)龍頭企業(yè)，既是市場化運作的企業(yè)，也兼具政策性任務，在儲備林建設中按照政府的統(tǒng)一規(guī)劃部署，發(fā)揮統(tǒng)貸平臺作用

以廣西為例，廣西承擔國家儲備林基地建設任務2100萬畝，占全國總規(guī)模的10.5%，任務量全國第一；項目建設任務覆蓋14個市72個縣，覆蓋區(qū)內(nèi)涉及29個連片特殊困難地區(qū)，總投資350億元，融資需求超過200億元。對于金融機構(gòu)而言，儲備林項目建設期長、運營期更長，面臨林業(yè)種植產(chǎn)業(yè)還款現(xiàn)金流不穩(wěn)定的風險，且林業(yè)擔保資源非常有限，信貸管理難度大。廣西省政府堅持統(tǒng)一規(guī)劃，有效整合資金、整合資源、整合政策，優(yōu)先支持全省13家國有林場，依托省屬林業(yè)集團統(tǒng)一借款，通過設立多元化的風險準備金，建立并實施國有林權(quán)抵押流轉(zhuǎn)機制、采伐證管理機制和統(tǒng)一交易管理機制，順利獲得融資支持。

（二）PPP模式：政府授權(quán)給具有政府背景的投融資主體，作為政府方出資人，同時引入社會資本共同成立PPP項目公司，作為建設和融資主體

以福建為例，福建省是我國林業(yè)大省，森林覆蓋率多年位居全國首位，集體林權(quán)制度改革走在全國前列。福建南平作為全國人工商品林特別是杉木的核心產(chǎn)區(qū)，是國家儲備林建設的重點地區(qū)，計劃種植規(guī)模超過460萬畝，主要樹種有杉木、馬尾松等針葉樹和木荷、楓香等鄉(xiāng)土闊葉樹以及楠木、紅豆杉等珍貴闊葉樹等，通過新造林、改培、補植補造等方式實現(xiàn)森林質(zhì)量精準提升的目標，同時選擇適宜的地塊和種植模式開展林下經(jīng)濟約30萬畝。在國家林業(yè)局的指導下，為提升可操作性和推動效率，南平市林業(yè)局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各縣，為政府與社會資本合作搭建統(tǒng)一合作框架，構(gòu)建“市帶縣”模式，由市級主體與南平市林業(yè)局簽訂PPP合同，再與下轄縣（區(qū)）政府或其授權(quán)部門簽訂PPP項目子合同，與項目公司簽訂項目建設協(xié)議，以PPP合同項下全部應收賬款為融資提供擔保。與此同時，南平市林業(yè)局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項目建設單位共同出資設立風險準備金。還通過采取林權(quán)控制措施、林業(yè)保險、動態(tài)還款、賬戶監(jiān)管、木材采伐控制等方式有效緩釋信貸風險。

（三）市場化企業(yè)主導的市場化融資模式：市場化主體出于自身經(jīng)營需要，將產(chǎn)業(yè)鏈向上游資源開發(fā)延伸，發(fā)展如林板一體化等項目。通過政府引導和扶持，將儲備林建設的政策性任務融入市場化主體的經(jīng)營建設中

某大型森工企業(yè)擬在速生豐產(chǎn)林地區(qū)租種超過120萬畝林地實施人工林定向培育，實現(xiàn)林板一體化經(jīng)營。該項目采取“企業(yè)主導、市場化運作、政府扶持”的市場化主體開發(fā)融資模式。該森工企業(yè)為爭取融資愿意提供最高額林木資產(chǎn)（人工商品林林木資產(chǎn)）為項目貸款提供抵押擔保。當?shù)貒Y委承諾注入30億元國企改革基金，用于補充項目建設資金和經(jīng)營性資金，扶持該森工企業(yè)做大做強。該林板一體化項目的順利實施，成功探索出一條以市場化模式支持儲備林戰(zhàn)略建設的新路徑。