國有資本投資公司職能及績效評價體系的構(gòu)建邏輯

中國財政科學研究院 宋韶君 劉文希

中共十八屆三中全會提出“以管資本為主”的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，為國有資本市場化專業(yè)化運營提供了有利的制度安排，改組組建國有資本投資運營公司成為深化國企改革、完善國資管理體制的重大舉措。在由國資管理層、國資運營層與國企經(jīng)營層構(gòu)成的三層國資管理體系下，國有資本投資公司作為中間層，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，通過對國有企業(yè)控股與參股開展國有資本市場化運作，以服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為目標。隨著政府把國有資本運營權(quán)授權(quán)給國有資本投資公司，相比國有企業(yè)，國有資本投資公司職能已發(fā)生根本變化，不再從事具體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，這意味著原先的國有企業(yè)績效評價體系已不適用于國有資本投資公司。著眼于國有資本運營與國有企業(yè)經(jīng)營的區(qū)別，聚焦國有資本價值實現(xiàn)，構(gòu)建專門針對國有資本投資公司的績效評價體系，不僅能夠為國有資本投資公司績效評價政策制定提供指導(dǎo)，而且對于引導(dǎo)國有資本專業(yè)化運營水平的提升具有重要意義。

1 國有資本投資公司設(shè)立的改革背景

通過國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革而設(shè)立國有資本投資公司，主要是基于國資管理體制由“管企業(yè)”向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變的改革邏輯。管人管事管資產(chǎn)的國資管理體制導(dǎo)致國有資本流動性被束縛、產(chǎn)業(yè)競爭力弱化、國有資本運營效率低下。剝離國有企業(yè)資本運營職能，改組國有資本投資公司作為專業(yè)化國有資本運營平臺，構(gòu)建“以管資本為主”的三層國資管理體制，有利于實現(xiàn)從國有資產(chǎn)向國有資本的資本屬性回歸，倒逼國有企業(yè)專注產(chǎn)品與科技創(chuàng)新，支持實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

1.1 國資管理體制由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向以“管資本”

中共十九大報告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本“做強做優(yōu)做大”，有效防止國有資產(chǎn)流失。從“做大做強國有企業(yè)”到“做強做優(yōu)做大國有資本”的政策表述背后，蘊含著國資管理體制從“以管企業(yè)為主”轉(zhuǎn)向“以管資本為主”的改革邏輯。以往，管人管事管資產(chǎn)的國資管理體制主要以行政紐帶連接國資管理機構(gòu)與國有企業(yè)，強調(diào)對國有企業(yè)占有使用實物形態(tài)國有資產(chǎn)的管理，一方面導(dǎo)致國有股權(quán)運作行政化，國有資本經(jīng)營權(quán)被管得“過死”，資本增值潛力未被充分激活，現(xiàn)代企業(yè)制度難以真正建立進而實現(xiàn)實質(zhì)意義的“政企分離”；另一方面，國有企業(yè)“資企不分”，熱衷資本運營、無限追求規(guī)模擴張的同時，卻忽略了產(chǎn)品和科技創(chuàng)新，弱化了產(chǎn)業(yè)競爭力。在此背景下，國有資產(chǎn)管理體制由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“以管資本為主”，強調(diào)對價值形態(tài)國有資本的管理運營。通過國有資本運營與國有企業(yè)經(jīng)營的“資企分離”改革，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，搭建國有資本專業(yè)化運營平臺，依托國有資本投資公司實現(xiàn)“管資本”，構(gòu)建真正意義上國有資產(chǎn)管理、國有資本運營、國有企業(yè)經(jīng)營“三分離”的國資管理體制。國有資本專業(yè)化運營強調(diào)從國有資產(chǎn)向國有資本的資本屬性回歸，釋放資本增值內(nèi)在動力，促進資本合理流動，優(yōu)化資本配置，支持國有資本做強做優(yōu)做大，提升國有資本活力、控制力、影響力及帶動力。

1.2 通過“資企分離”改革而支持實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

國有資本運營由國有企業(yè)承擔，越來越多國有企業(yè)熱衷通過資本運營做大規(guī)模，與之形成對比的是產(chǎn)業(yè)經(jīng)營被忽略、科技創(chuàng)新能力無法適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型要求。剝離國有企業(yè)資本運營職能，通過國資管理體制“資企分離”改革，有利于引導(dǎo)國有企業(yè)回歸實體經(jīng)濟，克服實體企業(yè)資源配置在時間和空間上的局限，從宏觀層面優(yōu)化國有資本布局，解決資本的“結(jié)構(gòu)性錯配”，抑制國有企業(yè)高杠桿和趕超模式下帶來的投資沖動和規(guī)模擴張偏好，使國有資本保值增值不再依賴規(guī)模擴張和某些領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營，而是專注于科技和產(chǎn)品創(chuàng)新，通過提供滿足新消費需求的高附加值產(chǎn)品引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，在高端裝備及智能制造等科技創(chuàng)新領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力，為搶占新一輪國際競爭制高點創(chuàng)造有利條件，從根本上解決產(chǎn)業(yè)競爭力弱化的問題，支持實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2 國有資本投資公司的職能定位

國有資本投資公司作為國有資本流動平臺及國有資本布局優(yōu)化的結(jié)構(gòu)性改革平臺，在微觀層面定位于國有資本專業(yè)化運營的市場職能，通過國有資本價值運作激活資本，提高資本流動性，引導(dǎo)資本流向?qū)嶓w經(jīng)濟；在宏觀層面定位于引導(dǎo)國有資本布局優(yōu)化的政策職能，通過國有資本統(tǒng)籌布局，引導(dǎo)國有企業(yè)重組及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重塑國際競爭力。

2.1 突出國有資本專業(yè)化運營的市場職能

就國有資本投資公司市場職能的內(nèi)涵而言，是指以股權(quán)投資為形式，依托資本市場從事的具有“類金融”性質(zhì)的跨產(chǎn)業(yè)、跨區(qū)域的國有資本專業(yè)化運營。由于單純的國有資產(chǎn)經(jīng)營形成的價值增長十分有限，與國有資產(chǎn)經(jīng)營相比，市場經(jīng)濟條件下更強調(diào)通過國有資本運營所帶來的收益，國有資產(chǎn)價值大幅度增長主要依賴國有資產(chǎn)資本化的價值經(jīng)營。上一輪國資國企改革所推動的大量中小國有企業(yè)的改制退出，很大程度上依賴的是行政手段，而不是通過市場化資源配置機制，當下國有企業(yè)的市場化還只是停留在產(chǎn)品市場的范圍和市場交易的層次，而在要素配置領(lǐng)域，包括資本市場、產(chǎn)權(quán)市場、勞動力市場等，離市場化還有相當一段距離。雖然我國國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，但大量低效無效資產(chǎn)沉淀，上市公司股權(quán)可以通過資本市場定價來體現(xiàn)，而非上市公司股權(quán)價值難以計量，限制了存量資產(chǎn)的流動。為此，新一輪“以管資本為主”的國資國企深化改革，強調(diào)從存量國有資產(chǎn)著手，以市場化手段推動國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動性更強的國有資本，與資本市場相融合。除此以外，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的靈活性同樣依賴資本流動，可以說，推動國有資產(chǎn)資本化，提高國有資本流動性，既是市場化改革的突破口，也是服務(wù)于政策職能的手段。

除了提高國有資本的流動性，國有資本投資公司作為產(chǎn)業(yè)培育的平臺，依托資本市場進行價值投資，在追求投資收益的同時，要把國有資本保值增值與產(chǎn)業(yè)競爭力提高相結(jié)合。中共十九大報告強調(diào)，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上。而實體經(jīng)濟發(fā)展的根本出路在于科技創(chuàng)新，關(guān)鍵依靠的是自主創(chuàng)新的科技力量。從資本支持科技創(chuàng)新的機理來看，創(chuàng)新中生產(chǎn)要素的重新組合并不是簡單的要素再排列，而是重新組合的要素能夠?qū)崿F(xiàn)結(jié)構(gòu)功能的耦合，使資本與產(chǎn)業(yè)更好融合，從而釋放潛在效率。國有股權(quán)投資要重點聚焦通過長期研發(fā)投入與持續(xù)積累形成的高精尖原創(chuàng)技術(shù)的支持，以控股、參股國有企業(yè)及混合所有制公司的形式，引領(lǐng)更多資本流向科技創(chuàng)新領(lǐng)域，推動創(chuàng)新技術(shù)滲透到相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促進科技成果轉(zhuǎn)化，帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級，培育經(jīng)濟新動能。

2.2 兼顧國有資本布局優(yōu)化的政策職能

國有資本投資公司的政策職能表現(xiàn)為以國有資本布局優(yōu)化引導(dǎo)國有企業(yè)重組、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)競爭力重塑的過程，通過在不同領(lǐng)域或行業(yè)國有股的增持或減持而建立國有資本布局優(yōu)化的動態(tài)機制。國有資本一方面要向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中；另一方面要從產(chǎn)能過剩及部分充分競爭領(lǐng)域退出。就兩者關(guān)系而言，通過國有股減持而實現(xiàn)的國有資本退出是優(yōu)化國有資本布局，實現(xiàn)重要領(lǐng)域和行業(yè)國有股增持的前提，為此，政策職能重點強調(diào)產(chǎn)能過剩領(lǐng)域國有股減持實現(xiàn)的國有資本退出。面對當下國有資本大量集中在產(chǎn)能過剩領(lǐng)域的局面，國有資本布局優(yōu)化更強調(diào)產(chǎn)能過剩領(lǐng)域國有股減持而實現(xiàn)的國有資本退出比例，為國有資本向重要領(lǐng)域的集中創(chuàng)造條件。

3 國有資本投資公司績效評價體系構(gòu)建的邏輯

隨著國有資本運營職能從國有企業(yè)剝離的“資企分離”改革，國有資本投資公司與國有企業(yè)的職能已完全不同，與之相適應(yīng)，國有資本投資公司不能照搬國有企業(yè)績效評價體系。從國有資本運營與國有企業(yè)經(jīng)營的區(qū)別出發(fā)，著眼國有資本價值實現(xiàn)而選取核心績效評價指標，借鑒國有企業(yè)常規(guī)財務(wù)指標，是國有資本投資公司績效評價體系構(gòu)建的邏輯。

3.1 國有資本投資公司不能照搬國有企業(yè)績效評價體系

就當下績效評價現(xiàn)狀來看，國有資本投資公司仍沿用國有企業(yè)績效評價體系。國有企業(yè)的績效評價主要針對產(chǎn)業(yè)經(jīng)營而出臺，而國有資本投資公司是從事專業(yè)化資本運營的“類金融公司”，與國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的職能完全不同。國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營屬于實體經(jīng)濟范疇，其收益來自提供產(chǎn)品和勞務(wù)創(chuàng)造的價值；國有資本運營屬于虛擬經(jīng)濟范疇，虛擬經(jīng)濟本身不創(chuàng)造價值，而是依托產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，通過優(yōu)化資源配置激活資本，釋放潛在效率，支持實體經(jīng)濟創(chuàng)造價值，其收益來自資產(chǎn)資本化所取得的價值增量。雖然資本運營與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營都能夠?qū)崿F(xiàn)價值增值，但產(chǎn)業(yè)經(jīng)營是價值創(chuàng)造的源泉；而資本運營分割產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的利潤，是價值增值的手段。相應(yīng)地，國有資本投資公司績效評價聚焦國有資本運營，側(cè)重對國有資本流動性、國有股權(quán)投資支持科技創(chuàng)新等內(nèi)容的評價。為此，國有資本投資公司要著眼于從國有企業(yè)剝離出來的國有資本專業(yè)化運營職能，從國有資本運營與國有企業(yè)經(jīng)營的差異出發(fā)，系統(tǒng)重構(gòu)有別于國有企業(yè)的績效評價體系。

3.2 著眼國有資本價值實現(xiàn)而選取與國有企業(yè)不同的評價指標

由于市場職能是國有資本投資公司的核心職能，著眼國有資本價值實現(xiàn)，設(shè)計國有資產(chǎn)資本化率、國有股權(quán)創(chuàng)新覆蓋率、長期股權(quán)投資收益率等作為與國有企業(yè)不同的核心價值驅(qū)動指標而突出國有資本專業(yè)化運營的市場職能。

3.2.1 國有資產(chǎn)資本化率

國有資產(chǎn)價值增長的背后，單純依靠國有資產(chǎn)經(jīng)營形成的價值增長十分有限，主要依賴的是國有資產(chǎn)資本化的價值經(jīng)營。國有資產(chǎn)的資本化程度越高，價值形態(tài)國有資本占比越高，國有資本流動性越強，對國有資產(chǎn)價值增值影響越大。通過設(shè)計“國有資本資產(chǎn)化率”作為反映國有資本流動性的核心績效評價指標，其含義為實物形態(tài)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為價值形態(tài)國有資本的比率。國有資產(chǎn)資本化實現(xiàn)了國有資本的價值放大，是提高國有資本流動性、實現(xiàn)國有資本價值增長可持續(xù)的前提，國有資產(chǎn)資本化形成的國有資本價值增長，反映了國有資本運營的市場化、專業(yè)化水平。

3.2.2 國有股權(quán)創(chuàng)新覆蓋率

國有資本運營對實體經(jīng)濟科技創(chuàng)新的持續(xù)支持是實現(xiàn)國有資本價值增長的源頭。國有股權(quán)投資對實體經(jīng)濟創(chuàng)新的傾斜和支持力度越大，國有資本運營對經(jīng)濟增長新動能的引領(lǐng)作用就越顯著。為此，設(shè)計“國有股權(quán)創(chuàng)新覆蓋率”指標作為與培育經(jīng)濟增長新動能相對應(yīng)的先導(dǎo)性指標，其含義為全部國有股權(quán)投資中，科技創(chuàng)新領(lǐng)域國有股權(quán)的占比。國有股權(quán)創(chuàng)新覆蓋率體現(xiàn)了國有資本投資公司對科技創(chuàng)新的敏感度及其價值發(fā)現(xiàn)能力，揭示了國有資本價值增長的潛在可能性。

3.2.3 長期股權(quán)投資收益率

由于國有資本投資公司定位為國有股權(quán)投資，專注于產(chǎn)業(yè)培育，對國有資本投資收益的績效評價，除了從總體上關(guān)注凈資產(chǎn)收益率、總資產(chǎn)報酬率等企業(yè)常規(guī)財務(wù)指標之外，還應(yīng)重點關(guān)注長期股權(quán)投資產(chǎn)生的收益，引導(dǎo)價值投資。為此，設(shè)計“長期股權(quán)投資收益率”指標，其含義為長期股權(quán)投資凈收益在長期股權(quán)投資平均余額中的占比。長期股權(quán)投資收益率指標有利于引導(dǎo)國有資本投資公司不再以追求短期投資收益為目標，而是專門引領(lǐng)經(jīng)濟增長新動能領(lǐng)域的價值投資，將更多國有資本投向回報率高的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)中，實現(xiàn)價值增長方式的轉(zhuǎn)變，把國有資本保值增值與產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)孵化及科技創(chuàng)新結(jié)合起來。

3.3 對國有企業(yè)常規(guī)財務(wù)指標的借鑒

除了聚焦國有資本價值實現(xiàn)而設(shè)計核心價值驅(qū)動指標之外，國有資本投資公司作為一類具有“國有”屬性的市場主體，也要追求財務(wù)收益。由于已出臺的國有企業(yè)績效評價體系在財務(wù)指標的設(shè)計和應(yīng)用方面具備相對成熟的經(jīng)驗，因此國有資本投資公司可適當借鑒這部分財務(wù)績效指標。從當前國有企業(yè)采用的績效評價指標體系來看，反映經(jīng)營增長的國有資本保值增值率、反映盈利能力的凈資產(chǎn)收益率，反映國有資本流動性的總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、不良資產(chǎn)比率，反映債務(wù)風險的資產(chǎn)負債率、速動比率等財務(wù)指標，是國有企業(yè)經(jīng)營與國有資本運營的共性指標，可設(shè)計成為國有資本投資公司的常規(guī)財務(wù)指標。