建設碳排放權交易市場推進低碳發(fā)展轉型

文/馬愛民

氣候變化是21世紀人類面臨的最大挑戰(zhàn)之一，能否有效應對氣候變化，關系到人類未來的生存和發(fā)展。中國政府實施積極的應對氣候變化戰(zhàn)略，已采取了一系列重要政策措施。其中，2017年12月宣布正式啟動全國碳排放權交易市場建設，就是我國應對氣候變化的重大舉措，彰顯了我國對外信守國際承諾、對內推動低碳發(fā)展的決心，對未來一個時期控制溫室氣體排放工作具有深遠意義。

一、低碳發(fā)展是積極應對氣候變化、推動高質量發(fā)展的必然選擇

（一）低碳發(fā)展是全球發(fā)展的新趨勢。自1992年6月《聯合國氣候變化框架公約》向各國開放簽署以來，我們享受了公約生效的喜悅，經歷了議定書實施的艱辛，遭遇了哥本哈根的挫折，見證了《巴黎協定》的誕生?！栋屠鑵f定》提出要將全球平均氣溫升幅控制在2℃之內，并將全球氣溫升幅控制在前工業(yè)化時期水平之上1.5℃以內。為此，許多國家都在研究提出長期溫室氣體低排放戰(zhàn)略，推動低碳發(fā)展，并將此作為搶占未來發(fā)展制高點的重要契機。

（二）我國長期的粗放型增長方式不可持續(xù)。在經歷了30多年的經濟快速增長之后，中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，主要表現為經濟發(fā)展速度放緩、結構性失衡、傳統(tǒng)發(fā)展動能衰減、資源環(huán)境承載力下降等多個方面。這表明，我國長期以來高資源和能源消耗、高污染、高排放的粗放型增長方式已經難以為繼，資源和環(huán)境問題日益成為進一步發(fā)展的瓶頸，必須開拓新的發(fā)展路徑，加快轉變經濟發(fā)展方式，創(chuàng)新培育發(fā)展新動能，為長期發(fā)展注入新動力。

（三）推動經濟高質量發(fā)展要求經濟社會向低碳發(fā)展轉型。針對新形勢下的發(fā)展問題，“十三五”規(guī)劃綱要提出了“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，倡導綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的道路。因此，實施低碳發(fā)展戰(zhàn)略，通過經濟發(fā)展、能源生產和消費以及生活模式的低碳轉型，在追求經濟社會發(fā)展的同時實現控制溫室氣體排放目標，是未來發(fā)展的必然選擇。低碳發(fā)展，不僅是控制溫室氣體排放的途徑和手段，更是一種新的發(fā)展模式。

二、推動低碳發(fā)展需要有效的政策工具

（一）實現控制溫室氣體排放目標需要政策工具支持。2009年我國確定了2020年溫室氣體排放控制目標，即單位國內生產總值的二氧化碳排放要比2005年降低40%-45%，2015年我國又向國際社會莊嚴承諾，到2030年前后，二氧化碳排放達到峰值并爭取盡早達峰，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%。我國也制定了《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》（2014年）和《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》（2016年），提出了各個領域的相關目標任務。

為了推動低碳發(fā)展，實現相關目標，需要認真研究低碳發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、遵循的技術路徑以及可行的政策措施，特別是設計既能有效減緩溫室氣體排放、又能激勵經濟發(fā)展的雙贏政策工具。

（二）選擇政策工具需要創(chuàng)新觀念。在控制溫室氣體排放方面，我們有多種政策工具可以選擇。有“命令—控制”型的強制性政策，如強制性標準等，效果明顯，但社會或經濟代價可能較大；有引導鼓勵性政策，如指導性的標準，自愿減排協議等，社會易于接受，但效果并不確定；有基于市場的政策，如碳稅和碳交易，可以靈活運用，社會成本較低，但效果有賴于制度設計的合理性及市場機制是否完善。不同的政策工具各有優(yōu)缺點，需要根據問題和條件加以選擇。

二氧化碳排放主要由經濟活動產生，企業(yè)是控制二氧化碳排放的主要責任者。在實施低碳發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，企業(yè)最擔心的是，控制二氧化碳的要求會增加運營成本，從而削弱市場競爭力，影響長遠發(fā)展。因此，要落實低碳發(fā)展戰(zhàn)略，就需要在政策制定中充分考慮企業(yè)的關注，不僅要給企業(yè)以控制溫室氣體排放的壓力，也要為其提供采取措施的動力。傳統(tǒng)的“命令—控制”型政策，往往很難兼顧這兩方面的要求，因而需要創(chuàng)新制度。隨著相關改革的不斷深入，如何發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，如何更好地應用市場機制，如碳排放權交易等，成為我們面臨的新課題。

（三）市場機制可以成為控制溫室氣體排放的有效工具。在應對全球氣候變化的背景下，溫室氣體排放空間將成為稀缺資源，而不同行業(yè)、不同企業(yè)間的減排成本存在差異，這就為開展企業(yè)間碳排放權交易提供了基礎?？梢猿浞职l(fā)揮市場機制的作用，通過以有償或無償的方式向企業(yè)發(fā)放排放配額，允許企業(yè)交易其獲得的配額，并在條件成熟時開發(fā)相關金融衍生品，既可以為企業(yè)提供低成本控制溫室氣體排放的機會，也能通過促進生產要素的合理流動推動經濟發(fā)展。

三、國際、國內實踐證明碳市場是行之有效的政策工具

（一）國際社會實踐提供了有益的借鑒。實際上，碳定價已經成為國際社會普遍應用的政策工具。截至2016年5月，各方向聯合國氣候變化框架公約提交了162份國家自主決定文件，代表了190個締約方。其中，超過90個國家的自主決定文件包括了采用碳交易、碳稅或其他碳定價措施，計劃或考慮使用市場手段的締約方占全球排放量的61%。在碳定價措施中，以碳交易市場更為常見。據統(tǒng)計，在全球范圍內，已有20多個區(qū)域碳市場在運行，覆蓋全球碳排放總量的15%左右，還有多個區(qū)域碳市場正在計劃中。

最早建立的歐盟碳排放交易體系于2005年正式啟動，歷經三個階段，覆蓋多個行業(yè)部門，是當前規(guī)模最大的碳排放交易市場。此后，美國先后建立了美國區(qū)域溫室氣體行動、美國西部氣候倡議、美國加州排放權交易體系等區(qū)域性碳交易市場。日本東京于2011年設立了地方性總量控制與交易體系。韓國于2015年啟動全國碳交易市場。其他一些國家，如加拿大、瑞士、新西蘭、哈薩克斯坦、墨西哥等也紛紛籌建自己的碳排放交易市場。

縱觀世界各地已經建立起來的碳市場，既有跨國市場（如歐盟碳市場、美國加州—加拿大魁北克和安大略省市場），也有全國范圍的市場（如新西蘭、韓國），還有區(qū)域性、地方性市場（如東京）。從覆蓋的領域看，既有如歐盟覆蓋多個行業(yè)、韓國覆蓋多種溫室氣體這樣的綜合性碳市場，也有美國區(qū)域溫室氣體行動那樣啟動之初只對單一電力行業(yè)二氧化碳排放進行管控的市場。

國際碳市場的實踐不僅發(fā)展了排放交易理論，而且降低了實現既定溫室氣體排放目標的總成本，推動了低碳技術、低碳產業(yè)的進步。當然，國際碳市場建設并非一帆風順，也出現了一些問題和困難。如歐盟碳市場由于第一階段發(fā)放了過多配額，導致配額市場價格的暴跌，甚至一度跌到1歐元以下，價格的波動影響到市場的信心，不利于企業(yè)的投資決策。然而，這并非不可克服的困難，近期歐盟對碳排放權交易的改革已經使得碳價有了較大提升，從2017年5月的每噸4.38歐元提高到2018年8月的每噸18.28歐元，這一方面警示要注意碳市場建設中的風險，同時也說明可以通過合理的制度設計規(guī)避風險。

（二）國內碳交易試點探索了寶貴經驗。2011年以來，我國在北京、上海、天津、廣東、重慶、湖北?。ㄖ陛犑校┖蜕钲谑械绕邆€地區(qū)，部署開展了碳排放權交易試點工作。這些試點地區(qū)開展了大量的探索性工作，制定了規(guī)范碳排放權交易市場的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，為碳市場交易提供了法律依據；建立了專門的工作機制和專業(yè)隊伍，為開展工作提供了保障；明確了試點市場的覆蓋范圍，包括溫室氣體種類、行業(yè)、納入企業(yè)門檻，確定了配額總量設定和配額分配的方法，開發(fā)了碳排放配額、核證自愿減排量、碳遠期、碳期權、碳掉期、碳債券、碳質押/碳抵押、碳信托等多種交易產品，完善了納入企業(yè)溫室氣體排放核算、報告、核查體系，加強了履約管理，建設了交易平臺等基礎設施，開展了大量針對政府官員、技術支撐機構和企業(yè)的能力建設活動。

目前，七個試點地區(qū)的碳市場，覆蓋了電力、鋼鐵、建材、有色、化工等碳排放量較大的工業(yè)部門，以及服務業(yè)、建筑、民航等領域近3000家重點碳排放單位，累積碳排放成交量超過2.5億噸，累積成交金額超過55億元。在試點覆蓋范圍內，不僅碳排放強度持續(xù)下降，而且碳排放總量也在減少，表明碳排放權交易市場對促進相關地區(qū)和行業(yè)的降碳發(fā)揮了積極作用。

經過幾年的摸索，碳交易試點地區(qū)初步形成了政策和交易體系，通過碳價向全社會特別是企業(yè)界發(fā)出了控制溫室氣體排放的清晰信號，提高了企業(yè)控制溫室氣體排放、低碳發(fā)展的意識，培養(yǎng)了一批熟悉碳市場的管理和專業(yè)技術人員。更重要的是，通過碳交易試點，在碳市場的頂層設計和實際操作兩個方面獲得了寶貴的經驗，為建立全國碳排放權交易市場奠定了基礎。

四、全國碳排放權交易體系建設的進展和展望

（一）全國碳市場建設的進展。近年來，在不斷深化地方碳交易試點的同時，有關部門一直持續(xù)推進全國碳市場建設的基礎工作。印發(fā)了《碳排放權交易管理暫行辦法》，研究起草了《碳排放權交易管理條例（送審稿）》，分批制定了24個行業(yè)企業(yè)碳排放核算報告指南和11個行業(yè)企業(yè)碳排放核算國家標準，研究實施重點排放企業(yè)碳排放報告制度，開展了對電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點排放行業(yè)數千家重點企業(yè)的碳排放歷史數據報告與核查，研究提出不同行業(yè)的碳配額分配方法，并組織對發(fā)電、水泥、有色等行業(yè)在部分省市的碳配額試算工作。2017年，根據建設全國統(tǒng)一碳市場的需要，重點組織了相關基礎設施的設計和建設工作，研究全國碳排放權交易注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)的設計實施方案，確定兩大系統(tǒng)的承建單位，全國各試點地區(qū)還紛紛組建了碳市場能力建設中心，開展了培訓活動，為正式啟動全國碳排放權交易市場建設奠定了基礎。

（二）未來一個階段的工作重點。2017年12月，《全國碳排放權交易體系建設方案（發(fā)電行業(yè)）》正式印發(fā)，標志著我國碳市場建設進入新的階段。未來全國碳排放權交易市場建設任重道遠，要從形成完善的制度體系、建設完備的基礎設施、培育良好的執(zhí)行能力、實施嚴格的監(jiān)督管理等方面入手，按照先易后難、分步實施的原則，逐步完善并擴大全國碳市場服務范圍。

一是推動全國碳市場法規(guī)和制度體系建設，為碳市場提供良好的制度環(huán)境。盡快推動出臺全國碳排放權交易管理條例，完善碳配額管理制度、碳排放監(jiān)測報告和核查制度、市場交易制度三大核心制度，抓緊開展企業(yè)碳排放報告管理辦法、核查機構管理辦法等配套制度建設。

二是加快完成基礎設施建設，為碳市場提供可靠的硬件條件。企業(yè)碳排放數據報送系統(tǒng)、碳排放權交易注冊登記系統(tǒng)、碳排放權交易系統(tǒng)、碳排放權交易結算系統(tǒng)等是開展碳排放權交易的基礎條件，也是前提條件，需要各方聯合協作共同建設。

三是實施重點單位溫室氣體排放報告、核查，不斷提高數據質量。數據質量是碳市場成功與否的關鍵之一，必須建立有效的數據管理體系，制定科學的技術規(guī)范，培養(yǎng)合格的專業(yè)隊伍，確保排放數據的可靠性、準確性。

四是強化培訓活動，增強相關各方的參與能力。碳市場建設和運行涉及中央和地方政府有關部門、企業(yè)、技術咨詢機構、交易平臺等，需要通過各類培訓研討活動，提高各方參與碳市場的意識，增強參與能力。

五是協調相關領域政策?？刂茰厥遗欧殴ぷ髋c節(jié)能和可再生能源等領域在管理范圍、目標設定、政策實施等方面存在緊密關聯，需要完善設計，加強協調，避免政策沖突，發(fā)揮政策合力。

（三）碳市場建設運行相關各方的角色與任務。由于未來全國碳排放權交易市場覆蓋范圍更廣，市場規(guī)模更大，參與主體更多，對于國家和地方主管部門、第三方認證機構、參與碳排放權交易的企業(yè)以及交易機構，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。

對于國家主管和省級政府部門，要科學決策、制定規(guī)則，加強市場監(jiān)管。全國碳交易市場將是全球第一大交易市場，市場治理的難度必然更大，對科學立法、嚴格執(zhí)法的要求更為迫切。建議盡早出臺全國碳排放權交易管理條例，制定發(fā)布相關實施細則。加強依法行政，特別是對違規(guī)行為的處罰，確保市場有序、健康發(fā)展。

對作為市場主體的企業(yè)是雙重考驗，一方面要求提高管理碳排放的能力，履行控制排放義務，實施減排活動、編報排放信息、制定監(jiān)測計劃等，另一方面要加強碳資產管理能力，管理好、使用好碳資產。

對第三方核查認證機構而言，必須按照規(guī)定對企業(yè)碳排放進行核查，保障核查過程中的公平、公正。對第三方核查機構的監(jiān)管，應該是政府部門市場監(jiān)管的重大職責之一。

對交易平臺而言，其面臨的主要考驗是對交易活動的日常一線監(jiān)管，確保市場交易是在公平的環(huán)境下進行，需要加強對交易活動的風險控制和對會員以及交易所工作人員的監(jiān)督管理。