關(guān)于行政執(zhí)法音像記錄制度的若干思考

翟焰魂（河北省司法廳）

何佳鑫（西南政法大學(xué)）

何榮莊（河北省石家莊市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

行政執(zhí)法全過(guò)程記錄中的音像記錄作為國(guó)內(nèi)創(chuàng)新的行政執(zhí)法制度，在促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效地履行職責(zé)，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮著重要作用。各級(jí)政府匯集了大量的法律資源，組織專家學(xué)者對(duì)相關(guān)制度不斷進(jìn)行延展和探索，通過(guò)制定音像記錄清單等“模板化”方式落實(shí)音像記錄制度，執(zhí)法效果得到了顯著提升。2019年1月，在多個(gè)地方、部門(mén)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕118號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），就執(zhí)法全過(guò)程記錄中的音像記錄方面提出：要建立健全執(zhí)法音像記錄管理制度，明確執(zhí)法音像記錄的設(shè)備配備、使用規(guī)范、記錄要素、存儲(chǔ)應(yīng)用、監(jiān)督管理等要求。作為行政執(zhí)法人員尤其是基層執(zhí)法人員如何落實(shí)好這一科學(xué)的執(zhí)法制度，亟需執(zhí)法機(jī)關(guān)結(jié)合各自領(lǐng)域的執(zhí)法特點(diǎn)，對(duì)執(zhí)法音像記錄的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)、音像記錄具體的保存措施與期限、音像記錄作為行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的有效證據(jù)的轉(zhuǎn)化條件與方式等方面作進(jìn)一步的探索與實(shí)踐。

一、行政執(zhí)法音像記錄的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)明確且標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)設(shè)定

（一）規(guī)范性文件對(duì)行政執(zhí)法音像記錄的表述

2017年1月，在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕14號(hào)）中，對(duì)音像記錄曾作出概況性規(guī)定：對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查、隨機(jī)抽查、調(diào)查取證、證據(jù)保全、聽(tīng)證、行政強(qiáng)制、送達(dá)等容易引發(fā)爭(zhēng)議的行政執(zhí)法過(guò)程，要進(jìn)行音像記錄。對(duì)直接涉及人身自由、生命健康、重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)和執(zhí)法場(chǎng)所，要進(jìn)行全過(guò)程音像記錄。在此基礎(chǔ)上，在《意見(jiàn)》規(guī)范音像記錄部分稱：音像記錄是通過(guò)照相機(jī)、錄音機(jī)、攝像機(jī)、執(zhí)法記錄儀、視頻監(jiān)控等記錄設(shè)備，實(shí)時(shí)對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行記錄的方式。以上規(guī)定僅對(duì)音像記錄適用的范圍和音像記錄的方式進(jìn)行了說(shuō)明，但是并未涉及音像記錄的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和記錄標(biāo)準(zhǔn)。

（二）明確行政執(zhí)法音像記錄內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)意義

多個(gè)地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體落實(shí)執(zhí)法音像記錄制度的過(guò)程中，根據(jù)行政執(zhí)法的不同類(lèi)別、程序制定了各自的《執(zhí)法音像記錄清單》，雖然執(zhí)法機(jī)關(guān)按照清單推行音像記錄制度在實(shí)踐中不失為一種可行的措施，具有蓋然性，但執(zhí)法過(guò)程具有現(xiàn)場(chǎng)的復(fù)雜性、不確定性等特點(diǎn)，《執(zhí)法音像記錄清單》不可能具有較強(qiáng)的前瞻性。在執(zhí)法音像記錄制度延展過(guò)程中，《執(zhí)法音像記錄清單》需要根據(jù)執(zhí)法的實(shí)際情況不斷進(jìn)行修訂和完善，需要適時(shí)地對(duì)效果進(jìn)行評(píng)估，這就要求執(zhí)法人員能夠準(zhǔn)確地理解音像記錄的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)；加之執(zhí)法類(lèi)別的不同與執(zhí)法人員理解的差異，如果執(zhí)法音像記錄沒(méi)有統(tǒng)一的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)影響該制度的延伸效果。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)定并明確音像記錄的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)，這將更有利于執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)制度的設(shè)計(jì)和準(zhǔn)確實(shí)施。

（三）行政執(zhí)法音像記錄應(yīng)有的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)

行政執(zhí)法音像記錄的內(nèi)涵在于明確其含義，具體應(yīng)當(dāng)包括音像記錄的目的、與執(zhí)法過(guò)程其他記錄方式的關(guān)系、補(bǔ)強(qiáng)的意義等內(nèi)容。

音像記錄的目的在于對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行追溯，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法中重點(diǎn)程序尤其是查封、扣押等涉及相對(duì)人重大權(quán)益、容易引發(fā)爭(zhēng)議的行政執(zhí)法過(guò)程的回放，并實(shí)現(xiàn)一定條件下的證據(jù)轉(zhuǎn)化。音像記錄相對(duì)于其他記錄方式，應(yīng)當(dāng)處于補(bǔ)充性、印證性地位。對(duì)文字記錄能夠全面有效記錄執(zhí)法過(guò)程和執(zhí)法行為的，可以不進(jìn)行音像記錄；即使進(jìn)行音像記錄，也應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對(duì)文字記錄起到補(bǔ)充或者印證的作用。比如行政執(zhí)法過(guò)程中的送達(dá)行為，案件當(dāng)事人在送達(dá)回證上簽名或簽章的行為即完成了法律規(guī)定的送達(dá)，其音像記錄只是對(duì)行為人身份、簽署行為的補(bǔ)充與印證。反之，對(duì)文字記錄不能有效記錄執(zhí)法過(guò)程和執(zhí)法行為的，應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的音像記錄形式。例如，交通警察在道路上測(cè)酒駕的過(guò)程，就應(yīng)當(dāng)有較為嚴(yán)格的音像記錄。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)音像記錄的方式不同而分類(lèi)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，將用原始載體保留記錄、文字說(shuō)明、合法性、錄制人身份告知等內(nèi)容作為基本音像記錄判斷標(biāo)準(zhǔn)；將完整性、清晰度、回放性、交互性以及錄制的補(bǔ)強(qiáng)作用等作為音像記錄優(yōu)劣的判斷標(biāo)準(zhǔn)；將以偷拍偷錄等不正當(dāng)手段獲取的或者依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)采取音像記錄，卻無(wú)文字記錄相互印證等情形作為排除標(biāo)準(zhǔn)。

二、行政執(zhí)法音像記錄保存的方式、期限的設(shè)定

隨著電子技術(shù)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，執(zhí)法音像記錄的保存越來(lái)越便捷?；鶎訄?zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員在充分利用現(xiàn)有的信息技術(shù)和辦公自動(dòng)化系統(tǒng)建設(shè)成果的同時(shí)，仍然需要繼續(xù)探索成本低、效果好、易保存、易操作、防刪改的記錄保存方式。

（一）執(zhí)法音像記錄保存的方式應(yīng)當(dāng)分類(lèi)設(shè)定

根據(jù)執(zhí)法類(lèi)別和對(duì)以往個(gè)案執(zhí)法實(shí)踐的總結(jié)，音像記錄保存的方式與期限不應(yīng)拘泥于某種統(tǒng)一的形式或者載體。一般的執(zhí)法行為，如在行政處罰案件、行政強(qiáng)制案件執(zhí)法過(guò)程中形成的音像記錄，應(yīng)當(dāng)制作光盤(pán)、拍攝照片等并附相關(guān)的文字說(shuō)明，連同案卷一并保存，保存的期限與案卷相同。對(duì)重大案件中的音像記錄或者作為證據(jù)使用的音像記錄，如行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除當(dāng)事人拒不到現(xiàn)場(chǎng)的非法建筑物、構(gòu)筑物等極易引發(fā)重大爭(zhēng)議的行政行為，應(yīng)當(dāng)制作音像記錄復(fù)制過(guò)程的公證文書(shū)，連同復(fù)制品一并保存。

行政征收、行政收費(fèi)、行政許可、行政檢查應(yīng)當(dāng)側(cè)重于文字記錄，以文字記錄為主；對(duì)沒(méi)有爭(zhēng)議的具體行政行為的音像記錄，鼓勵(lì)采用大數(shù)據(jù)的方式予以集中保存；對(duì)具有爭(zhēng)議的具體行政行為的音像記錄，以附卷的方式保存，由此降低基層執(zhí)法機(jī)關(guān)保存音像記錄的費(fèi)用支出。

（二）執(zhí)法音像記錄保存的期限應(yīng)當(dāng)分類(lèi)設(shè)定

保存期限應(yīng)根據(jù)音像記錄的具體用途設(shè)定，不同的保存方式采取相應(yīng)的保存期限，設(shè)定保存期限時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮保存成本。保存時(shí)間過(guò)短則音像記錄的目的難以實(shí)現(xiàn)，而保存時(shí)間過(guò)長(zhǎng)不僅會(huì)增加執(zhí)法機(jī)關(guān)保存費(fèi)用、人力的支出，相對(duì)人的信息被不正當(dāng)使用的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)加大。對(duì)沒(méi)有爭(zhēng)議的具體行政行為的音像記錄，不宜保存過(guò)長(zhǎng)時(shí)間，應(yīng)當(dāng)比照權(quán)利救濟(jì)的期限適當(dāng)延長(zhǎng)，以能夠應(yīng)對(duì)行政訴訟為宜，一般不超過(guò)一年。易引發(fā)爭(zhēng)議的或者當(dāng)事人正在尋求權(quán)利救濟(jì)的案件，其音像記錄應(yīng)保存不少于五年。重大的案件或重大的具體行政行為，保存期限可以隨卷延長(zhǎng)，但一般不超過(guò)20年。

（三）國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的保護(hù)在執(zhí)法音像記錄保存的期限和方式中應(yīng)予體現(xiàn)

涉密案件音像記錄的保存依據(jù)國(guó)家關(guān)于保密的法律法規(guī)辦理，但行政機(jī)關(guān)在設(shè)定音像記錄保存方式與期限時(shí)，卻極易忽視對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人穩(wěn)私的保護(hù)。因此，涉密內(nèi)容的保護(hù)應(yīng)當(dāng)作為音像記錄保存中一項(xiàng)不可或缺的重要內(nèi)容，在保存方式和期限中單獨(dú)列明。以此強(qiáng)化基層執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法過(guò)程中獲取的涉密信息的保護(hù)意識(shí)，促使執(zhí)法人員對(duì)其合理使用、妥善保管、完善處理。

三、行政執(zhí)法音像記錄作為具體行政行為的證據(jù)須符合法定要件

（一）行政執(zhí)法音像記錄并非必然轉(zhuǎn)化為作出具體行政行為的證據(jù)

在執(zhí)法實(shí)踐中部分執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法音像記錄與證據(jù)的關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為執(zhí)法音像記錄必然轉(zhuǎn)化為有效證據(jù)。個(gè)別執(zhí)法人員和行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)秉持“一切能證明案件事實(shí)的客觀情況都是證據(jù)”的認(rèn)識(shí)，使得執(zhí)法音像記錄在行政機(jī)關(guān)工作人員的內(nèi)心確認(rèn)方面具有很強(qiáng)的證據(jù)象征意義。如將執(zhí)法音像記錄僅作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有管理性、說(shuō)明性的證明資料，則在行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督和對(duì)執(zhí)法人員信譽(yù)保護(hù)等方面無(wú)疑具有重要的證明意義。但是如將執(zhí)法音像記錄作為具體行政行為的有效證據(jù)，賦予了其對(duì)外部行政行為的證明力，則必須具備證據(jù)的客觀性、合法性及與待證事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)性。

（二）行政執(zhí)法音像記錄作為證據(jù)使用其形式與內(nèi)容均應(yīng)具備合法性

在執(zhí)法程序中作出具體行政行為的執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任，而執(zhí)法音像記錄無(wú)論采取何種記錄方式，一般均具備證據(jù)客觀性和與待證事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)性。因此，一定意義上音像記錄的合法與否將直接決定執(zhí)法機(jī)關(guān)作出具體行政行為的證據(jù)有無(wú)。

將執(zhí)法音像記錄作為具體行政行為的證據(jù)使用，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的相應(yīng)程序所適用的法律規(guī)范對(duì)其予以規(guī)制。如最高人民法院《行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》對(duì)在行政訴訟程序中的錄音錄像等視聽(tīng)資料進(jìn)行了規(guī)制，要求有原始載體，注明制作方法、制作時(shí)間、制作人和證明對(duì)象，聲音資料應(yīng)當(dāng)附有該聲音內(nèi)容的文字記錄等。并且規(guī)定以偷拍、偷錄、竊聽(tīng)等手段獲取的侵害他人合法權(quán)益的音像記錄，以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的音像記錄，無(wú)正當(dāng)理由拒不提供原件、原物，又無(wú)其他證據(jù)印證且對(duì)方當(dāng)事人不予認(rèn)可的證據(jù)復(fù)制件或者復(fù)制品以及進(jìn)行技術(shù)處理而無(wú)法辨明真?zhèn)蔚囊粝裼涗浀茸C據(jù)材料不能作為定案依據(jù)。執(zhí)法音像記錄如果作為移送涉嫌犯罪案件的證據(jù)，還須符合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于收集提取和審查判斷電子數(shù)據(jù)的有關(guān)規(guī)定以及刑事訴訟證據(jù)的要求。

（三）行政執(zhí)法人員對(duì)音像記錄證據(jù)轉(zhuǎn)化應(yīng)有正確認(rèn)識(shí)

執(zhí)法音像記錄作為證據(jù)使用的法定要件，在不同案件、不同程序中也不盡相同，不符合法定要件的執(zhí)法音像記錄是不能轉(zhuǎn)化為具體行政行為有效證據(jù)的。增強(qiáng)執(zhí)法人員在證據(jù)轉(zhuǎn)化方面的認(rèn)識(shí)，有利于其在執(zhí)法過(guò)程中以證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法音像記錄，從而全面提高音像記錄的質(zhì)量，最終提高執(zhí)法效率，提升執(zhí)法效果。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，科學(xué)地設(shè)定執(zhí)法音像記錄的含義和標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于對(duì)執(zhí)法全過(guò)程記錄制度開(kāi)展深入研究，更有利于執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員準(zhǔn)確地適用該項(xiàng)制度；根據(jù)執(zhí)法類(lèi)別和案件情況設(shè)定執(zhí)法音像記錄的保存方式和保存期限，以降低基層執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率；明確執(zhí)法音像記錄在不同執(zhí)法程序中作為證據(jù)的法定要件，并采取清單等多種形式加以固定，不僅有利于進(jìn)一步保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效履行職責(zé)，而且在提高對(duì)違法行為人責(zé)任追究的力度、提高涉嫌犯罪案件移送質(zhì)量等方面具有重要意義。